创新生态综合执法机制的探索与思考——以福建省沙县为例

游祖勇，兰伟龙，严向东，陈久新

（福建省水利厅，350001，福州）

绿水青山就是金山银山。沙溪河是福建省沙县人民的母亲河，千百年来滋润着这方土地，哺育着一代又一代沙县人。这里是国家商品粮基地、国家南方重点林区和竹子重点产区，是“中国竹席之乡”“中国小吃之乡”“中国小吃文化名城”和全国文明城市。

随着福建生态文明试验区建设的实施推进，作为福建省综合治水试验县，沙县县委、县政府坚持生态立县、文明强县，以生态综合执法为突破口，走出一条生态护航新路子。经过实践尝试，取得初步成效，生态综合执法机制正在发挥引领示范作用。本文就沙县生态综合执法机制新模式作一探讨。

一、沙县生态综合执法机制的实践成效

1.集中授权，创设生态执法新模式

生态文明，重在践行。沙县把生态综合执法作为综合治水八大创新工作的突破口，在全省率先把森林公安队伍作为生态综合执法的主要力量，组建沙县生态综合执法局，并报省政府审查批准，成为沙县人民政府直接领导的行政执法部门，明确执法主体，赋予沙县生态综合执法局具有矿山环境保护、涉水环境保护、水污染防治、水土保持、水管理、河道管理、流域水环境保护管理等7个方面73项法律法规规定的部分行政处罚权，依法独立开展行政执法，于2018年1月26日正式挂牌运行，实现从“九龙治水”到“一龙管水”的跨越式突破。

2.整合力量，搭建生态执法新平台

综合执法，重在效率。沙县生态综合执法局作为县政府生态环境领域综合行政执法机关，核定行政编制3名，核定副科级领导职数1名，内设办公室、政策法规股、综合执法股，确保了生态综合执法局的机构稳定性。为改变以往各执法队伍人员少、执法盲区多等实际情况，沙县在依托森林公安队伍执法力量的基础上，从国土、水利、环保、住建、林业、农业等相关部门单位抽调有行政执法资格的骨干人员，森林公安分局局长兼任综合执法局局长，实行“合署办公统一指挥、统一行政、统一管理、综合执法”的运行机制。通过整合相关职能部门的力量，组建了一支政治素质好、业务素质精和法律水平高的专业综合执法队伍，实行统一管理、统一着装、统一执法，共有63名执法人员，其中森林公安50名,6个森林公安派出所加挂生态执法分局，全员参加省政府法制办举办的综合执法证考试，并取得生态综合执法资格。全员参与生态案件执法，实现巡查执法全域化。

3.司法衔接，构建生态执法新机制

生态执法，重在保护。建立生态司法保护机制，是生态环境建设重要环节。沙县设立生态法庭、检察院联络室、森林公安生态执法分局，建立河长办与公检法等4个部门工作联席会议制度，运用现代科技手段，实现执法资源共享的网络平台，为生态综合执法局与司法机关之间架起了一座信息沟通和工作交流的桥梁。逐步实现案件的网上移送、网上办公、执法动态的交流和业务研讨、案件信息的流程跟踪和监控，从而增强行政执法与刑事司法整体工作的合力，提升查处破坏生态环境秩序违法犯罪的工作成效，实现信息共享、共同督导、定期联络和联合执法的目标，促进行政执法与刑事司法相衔接，打通涉河涉水生态案件办理的快速通道。

4.常态执法，开启生态护航新征程

沙县生态综合执法局成立揭牌

维护生态，重在常态。多部门行政执法为综合生态执法，改变以往分散执法、突击整治为常态执法方式，提升了执法工作效率与成效。生态综合执法局成立以来，难办变易办，乱挖河道、乱采河砂、乱洗制砂等违法行为依据充分、执法明确，疑难杂症得以彻底解决；慢办变快办，私屠滥宰、侵占河道等案件做到快速侦查、及时处罚，快速打击、及时追责；部门办变社会办，夜间作案的电毒炸鱼、倾倒建筑垃圾、抽砂洗砂等违法行为，发动群众，及时举报，定点蹲守、跟踪取证，快速行动、及时制止查处。生态综合执法局成立以来，共开展执法巡查35车/次，制止查处生态环境行为9起，其中涉嫌刑事移交案件1起、查处行政案件4起、制止违法行为3起、管辖移交案件1起、行政处罚4人，有效遏制了各类破坏生态环境事件的发生。

通过生态综合执法，沙县全域河湖水环境质量实现全面达标，水质状况明显好转，主要流域水质、饮用水水源水质Ⅰ～Ⅲ类水比例和行政交界断面水质达标率均达100%。随着综合治水深入开展，全省8个综合治水试验县，努力改革原有执法体制，采取成立生态综合执法局、组建河道警长、生态警察中队等方式，实现从“九龙治水”到“一龙治水”的跨越突破，促进试验县水更清、山更绿、天更蓝。

二、推进生态综合执法机制运行的思考

建立权责统一的行政执法体制，是转变政府职能，落实“放管服”改革的关键举措。沙县自2017年年初组建生态综合执法局以来，本着精干高效的原则，着重实施了以集中授权为重点的综合执法改革，使行政执法体制发生了根本性变化，初步建立了执法监管一体化格局，案件数量增幅明显、基层执法素质提升明显、案卷质量提升明显、融合促进作用明显。但同时也存在一些问题亟待解决，如监管体制不统一，“下合上不合”，制约工作运转；执法部门尚未深度融合，涉水涉河的环保、交通、渔业等相关部门尚未融合；专业素养不足制约履职深度，影响行政执法办案质量；配套规范制度不完善，行政处罚自由裁量标准不够统一，影响执法监管的公信力。生态综合执法面临着如何管得巧、管得住、管得了、管得好的难题。

1.搭建一体化信用监管平台，解决“管得巧”的难题

深入推进简政放权、强化事中事后监管，要求我们从主要依靠传统的“以审代管”手段，转向“信用监管”手段，更多地依靠建立社会信用体系、实现信用约束、以信用信息强化事中事后监管的新型监管模式。努力构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的 “政府主导、多元参与、协同共治、法制保障”新型信用监管新机制。

2.完善生态综合执法办案机制，解决“管得住”的难题

统筹生态监管系统内执法整治行动，特别是要加强涉河涉水部门执法职能融合整合和集中授权，加强政府统筹考虑和统一协调，行政部门督导指导，联合开展全面检查、专项整治。探索建立省市县执法队伍三级联动执法体系，加大对基层执法办案的督查指导。加强生态监管跨区域办案协作，探索建立案件挂牌督办、交叉执法办案、上级直接查办等多种办案机制，加强生态监管部门与公检法司部门沟通联系和长效协作。

3.加强顶层设计，解决“管得了”的难题

建议中央和省有关部门深入调研基层机构改革的情况，认真研究制定符合形势、任务和实情的基层机构改革意见，明确综合执法改革方向，比如监管权与执法权相分离的必要性、合法性和可行性，机构整合与执法专业队伍建设等问题，切实解决基层实践之惑。

4.及时修订法律法规，解决“管得好”的难题

尽快梳理基层改革涉及生态保护的法律法规，找出亟须调整的部分，及时提出修法建议，使基层部门在监管执法、服务发展中有法可依，提高执法的统一性和权威性。同时，针对综合执法改革特点，优化和再造行政执法运行流程和标准化建设，规范综合执法工作程序，统一相关执法文书，制定出台《行政处罚自由裁量权实施办法》《行政执法程序规范》《行政执法过错责任追究办法》《行政处罚案件考核办法》《岗位目标考核办法》等与综合执法机构改革和职能转变相应的配套制度规范。