基于PDCA循环管理理念的成都市河长制工作实践

曹梦迎 ，陈 晨 ，高燕妮 ，王 华

（1.四川省成都市河长制办公室，610071，成都；2.成都信息工程大学管理学院，610103，成都）

2017年，为全面贯彻落实党中央、国务院《关于全面推行河长制的意见》，四川省成都市专门成立了河长制办公室，引入PDCA循环管理理念开展全面推进河长制系列工作。PDCA循环 （Plan-Do-Check-Action）包括过程策划、过程实施、过程监测和过程改进四个部分。全面推进河长制工作按PDCA循环顺序推进，不仅将任务落实到各环节，各环节也按PDCA循环顺序展开工作，形成一个大环带小环、环环相扣且不停地向前移动的循环机制（见图1），助力成都市全民推进河长制各项工作落地落实。

一、注重顶层设计，全面统筹规划

河长制工作的“P”环节（Plan）即计划阶段，这一阶段的主要任务是进行顶层设计和全面统筹规划。

1.全面构建组织体系

早在2016年8月，在水利部征求 《关于全面推行河长制工作的意见》修改意见时，成都市就启动了全域调查研究，并于2017年2月以市委、市政府的名义印发《成都市全面实行河长制管理工作的实施意见》，确定了“区域总河长+流域河长”模式，由党政领导挂帅出征，构建了覆盖市、县、乡、村的“三级党政领导、四级河长管理”的组织体系。

2.确定分阶段目标体系

按照短期、中期和长期计划相结合的目标原则，在综合考虑实际情况的基础上，确定了成都市河长制分阶段目标体系（见表1）。

在分阶段目标体系基础上，2017年成都市制定了市级金马河、锦江、沱江流域“一河一策”工作方案，以及县级“一河一策”实施方案221套、镇级四大清单1 009套。制定出台了《实施“成都治水十条”推进重拳治水工作方案》，确定了河长制实施的六大任务：一是水污染防治，二是水环境治理，三是水资源保护，四是防洪能力提升，五是水网体系建设，六是行政执法监管。

3.健全河长制管理制度体系

2017年也是成都市积极推进河长制建章立制工作的一年，构建起了包含河长会议制度、信息共享制度等6项基础制度和区县级督导检查制度、河道警长制度等4项创新制度的“1+10”制度体系（见表2）。

二、强化过程管理，创新工作模式

河长制工作的“D”环节（Do）即组织实施阶段，也叫执行阶段。这个阶段主要依据前一阶段确定的目标来开展具体工作，做到克服困难、扎实推进，遇到新情况、新问题积极创新工作模式。

1.构建“跨区域上下游、左右岸协调机制”

积极探索“跨区域上下游、左右岸合作协调机制”，由成都市牵头与周边德阳、眉山、雅安、资阳和阿坝5个市(自治州)签署《建立岷江沱江河长制管理协调机制联动推进流域水生态治理保护合作协议》，成都天府新区直管区河长办和眉山市仁寿县河长办就协调解决水环境问题召开季度工作联系协调会，成都市金堂县河长办与广汉市河长办、德阳市中江县河长办、资阳市乐至县河长办建立沱江流域河长制管理协调机制，成都市蒲江县成佳镇政府与雅安市名山区马岭镇政府建立“两合水”流域河长跨界综合治理联席会商协作机制。

2.创新政企合作流域治理模式

按照“区域协同、互利互惠、科学运营”原则，成都市大胆创新投融资模式，引入了由央企和市属国企共同投资与区（市）县政府合作的“1+1”模式，成立了沱江流域公司和锦江绿道公司，负责流域水环境治理、水生态修复、堤防建设和景观提升等。政企合作的流域治理模式，为成都市的河流治理搭建起有效、可行的流域水生态治理“投建管一体化”平台，通过建立项目清单，编制“时间表、路线图”，确保整体治理措施可操作、可监管。截至2017年12月底，通过“投建管一体化”平台启动锦江、沱江流域水环境治理项目180个，估算投资367亿元。

3.引入公检法联合监管模式

2017年，成都市出台《成都市公安局河道总警长及警长制工作方案》，启动配置了市、区县、派出所河道总警长与警长，实现河道警长与四级河长体系全配套，构建了总警长领导下的二级警长制管理体系。

此外，成都市各区（市）县还积极探索行政执法与刑事司法 “两法衔接”的联合监管模式，如都江堰市河长办、市水务局挂牌成立生态旅游检察联络室，崇州市法院环境资源审判庭入驻崇州市河长制办公室等。“河长+检察院”“河长+法院”的联合监管模式是深入推进河长制的又一项机制创新。

4.加强信息化建设与管理

图1 河长制PDCA循环持续推进示意图

表1 成都市河长制分阶段目标体系

表2 成都市河长制管理“1+10”制度体系

采用“互联网+”模式，积极推动“智慧治水”。整合成都市河长制办公室门户网站，建设成都市河长制管理信息系统，可通过PC端、手机APP及微信公众小程序三种方式使用。①整合全市河湖基本信息、地理信息等资源数据，形成内容丰富、数据详实的水务信息数据库，夯实河长制工作信息平台基础；②实现各级河长电子化巡河及网上办公、公众投诉与评议功能，彻底解决巡河监督难、问题上报处置流程不规范等问题；③实现实时视频通话、无人机、巡河车辆的远程控制与数据传输，为远程扁平化指挥与调度提供技术支撑；④开发成都河长制门户网站，公布河长制工作动态，传播水环境生态理念，接受群众监督。

5.“民间河长”助力全民治水

在全面完善四级河长工作体系的基础上，积极与社会组织合作，面向社会公开招募“民间河长”，并制定了 《民间河长履职承诺书》《巡河安全协议书》等。“民间河长”负责河流问题举报、监督问题整改落实，当好“四员”（巡查员、监督员、评论员、宣传员）。此外，通过开展“跟着河长去巡河”市民体验活动等，广大民众能够了解、参与、监督河道沟渠的日常管护。

三、加大考核力度，建立考评细则

河长制工作的“C”环节（Check）即检查阶段。此阶段的重点工作是对动态结果进行分析，制定河长制实施效果的考核标准，查核评价结果，然后根据评价情况进入PDCA循环中的修正环节。

1.建立督查制度，加强过程控制

为切实推进成都市河长制管理工作，促进各级河长及河长制办公室履职尽责，成都市河长办相继出台了《成都市河长制管理工作巡查督办制度》和《成都市全面实行河长制工作督导检查制度（2017年）》。为保障工作落实到位，还积极组织开展河长制工作中期评估自查，做到有问题及时发现、及时处理。

2.建立自评与跨部门评价考核细则

将河长制管理工作纳入市委、市政府重大决策专项考核体系，制定了《成都市河长制管理工作考核激励办法》，根据《四川省全面建立河长制工作验收办法》制定了2017年度河长制工作市级总河长考核评分细则，并进一步制定了各流域市级河长考核评分细则，主要从四张清单（目标、问题、任务、责任）、“一河一策”管理保护方案编制完成情况、河长制工作创新情况等三个方面开展自评。此外，《成都市河长制管理“重拳治水”工作2017年度绩效目标考核细则》还从8个大方面制定了跨部门考核评价细则，涉及30多项工作内容。

四、立足实际问题，提高管理实效

河长制工作的“A”环节（Action）即总结、处理与控制阶段，也叫处理阶段。此阶段是整个河长制推行过程中的关键一环，主要工作是将前期河长制施行的成功经验标准化并加以推广，找出执行过程中出现的问题和最终未能解决或新出现问题的原因，放到下一个PDCA循环的P阶段，形成不停顿地周而复始运转的工作程序。

1.加强思想教育，提高业务素质，强化职责意识

部分区（市）县基层河长在巡查工作中对存在问题视而不见，因而由基层河长引领的各项高效的河湖管理机制不能及时建立。因此，促进基层河长履职成为全面推进河长制工作的重点，未来应考虑三个方面：一是加强对基层河长的思想教育，激发他们的内生动力；二是注重业务培训，提高基层河长的业务素养和水平；三是通过强化巡查巡检，增强基层河长的职责意识，促进基层河长制管理工作落实。

2.完善管理制度，进一步发挥管理成效

从2017年各区（市）县年度考核情况来看，分值差别不能反映各地工作开展的真实情况。对此，需要从完善管理制度着手，进一步发挥管理成效。一要在“四张清单”基础上细化实化河湖长制基础管理工作；二要将创新工作模式的相关配套制度、措施落实到位，促进区域协作进一步联动，推进流域水生态治理与保护；三要优化绩效考评细则，严格执行奖惩制度，将河湖治理、管护情况纳入各级河长的个人绩效考评，与薪酬、升迁直接挂钩。

3.完善信息系统建设，助力河湖管理智慧化

①进一步健全河湖长制管理数据库。包括细化河流、湖泊等各类基础信息，提升管理精度；增加水质、水量等监测设备的布点，实现24 h动态数据传输及系统推送，达到河湖管理的一体化、信息化和科学化。

②继续开发相关业务功能。激发公众参与热情，拓宽公众参与渠道，增强公众评议功能，将公众评议结果融入河长、河长办的工作考核中，最终形成全面、客观、量化的考核指标及结果，实现业务管理、考核的智能化，督促各级河长、河长办履职尽责。

4.凝聚社会力量，营造共建共治共享氛围

①注重引入社会资本。坚持政府、市场两手发力，在已有的“1+1”政企合作流域治理模式基础上，积极探索PPP项目引入民间资本，解决资金短缺问题，助力河湖长制工作进一步推进。

②加大宣传力度。利用河长制门户网站、微信公众号等多渠道以及知识竞赛、文艺演出、主题展览等多种形式广泛宣传，提高公众对河长制工作的认识和支持；通过组织开展 “最美护河（湖）人”评选活动以及设置民间河长、民情监督员等，广泛动员公众参与，努力营造党政主导、市场运作、社会参与的共建共治共享的良好氛围。