立案登记制对行政诉讼的影响

摘 要 自1990年我国确立行政诉讼法律制度以来，行政诉讼相关制度不断得以完善。特别是行政诉讼法的修改实施，将立案审查制改变为立案登记制，使行政诉讼制度得到很大程度的发展和完善。行政诉讼立案难的问题基本得以解决，公民的诉讼权利也得到了进一步的保障，立案登记制的优越性也在我国实践中得到了充分体现。但是随着机制的变化，我国的行政诉讼同样面临着需要加以解决的新问题。因此，本文立足于立案登记制对行政诉讼所带来的影响，通过对立案审查制的实质和存在的主要问题等相关理论的分析，提出完善我国行政诉讼中的立案登记制度的几点设想，主要体现在完善起诉案件的审查标准、完善调解机制、加大惩治力度以及完善立案监督等。

关键词 行政诉讼 诉权 立案登记制 立案审查制

作者简介：冯思湄，西南民族大学2017级法律硕士专业硕士研究生。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.047

一、立案审查制存在的主要问题

2015年5月1日之前，我国行政诉讼立案过程中主要采用立案審查制。即法院在受理行政案件的过程中，根据法律规定对当事人提起诉讼的材料进行审核，确定其是否达到受理标准。在审查立案过程中存在较多的问题，主要体现在以下几点：

第一，我国行政诉讼立案起诉门槛较高，不利于保障行政相对人或利害关系人行政诉讼权利。所谓诉权，是源于民事诉讼的一个概念，是国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时，请求人民法院通过审判方式保护其合法权益的权利。而行政诉权或诉权从本质上来说，就是对行政相对人或利害关系人在认为自己的利益受到行政行为侵害时的一种救济权。但是在立案审查制下，公民起诉门槛相对较高，使得行政纠纷难以及时解决，从而难以保障当事人的诉权。

第二，在行政诉讼中，存在法院自由裁量权过大和滥用职权的现象。在立案审查制下，我国行政诉讼主要审查的内容涉及面广，基本属于实质审查的范围。这在一定程度上难免会加重当事人的诉累，特别是在涉及到自然资源和纳税争议时，需要复议前置的情况下，虽然在一定程度实现了繁简分流和提高行政争议解决的效率，但也无疑加大了对行政复议结果仍有异议的当事人维权的成本。

第三，法院结案率是衡量法院绩效的重要指标之一，因此在法院追求结案率的情况下，通常在11和12月份不会受理案件，或者对立案进行拖延，从而造成法院年底立案难的现象，严重损害了当事人的合法权益。

二、立案登记制的实施对行政诉讼案件数量的影响

（一）立案审查制与立案登记制的差异

在我国行政诉讼中，立案审查制和立案登记制这两种制度在实行前后存在较大的差距，其具体表现如表1所示。

从表1的数据中可以看出，立案审查制和立案登记制存在明显的差距，其主要体现在立案登记制的审查、诉讼以及法院受理案件将会更加便捷。在立案登记制下，法院仅仅对当事人提供的材料进行形式审核，肯定了当事人的诉讼地位，也避免了部分政府或者法院利用立案审查来提高对于社会敏感或者受社会舆论高度关注的案件受理门槛这一问题，成为保护当事人合法权益的盾牌。

（二）立案登记制的实施对我国行政诉讼案件数量的影响

2015年5月1日正式施行立案登记制以来，立案登记制显现了一定的制度优越性。本文选取了2015和2016年度我国东部地区 、中部地区 、西北地区 和西南地区 的代表省份和我国一线大城市如北京市 上海市 经当地人大审议通过的工作报告里有关于行政诉讼立案的内容，对比全国 的基本情况，进行了如表2的数据统计。

从表2的整体数据来看，自立案登记制于2015年5月1日正式推行后，我国东部地区、中部地区、西北地区和西南地区，以及我国一线大城市的行政诉讼案件受理数和审结数都呈上升趋势，而案件受理率和审结率也有了大幅度的提升。其中可以得出的结论就是：

第一，实施立案登记制后，我国的立案数量得到了大幅度提升，表明了立案登记制的改革在一定程度上降低了我国行政诉讼的立案门槛，也缓解了我国立案难的问题，体现了我国“有案必立，有诉必理”的立法宗旨。

第二，实施立案登记制后，部分地区出现的井喷现象也容易诱发一系列的问题，比如行政相对人滥用诉权和恶意诉讼，需要采取进一步的措施来解决。

第三，实施立案登记制后，个别地区行政诉讼的立案情况呈现的极端情况，值得我们进一步的思考和反思。

三、立案登记制的制度设计

在2015年，我国的法院立案由审查制变为登记制。其主要指在法院接收当事人提交的起诉状及相关材料时，对于符合法律规定的案件，应当登记立案，在不满足起诉充分条件的情况下，法院需要接收材料，并且告知当事人补充材料 。立案登记制要求法院必须做到有案必立，充分保障当事人的合法权益。法院经过审查，对于符合行政诉讼法规定，原告与案件具有直接利害关系，并且属于法院管理受案范围内才会受理该案件，对于不符合其中受理条件的案件，依法不予受理。

立案登记制的主要目标是保障当事人的合法正当权益，结合行政诉讼的特殊性质，可以改变当事人的弱势地位，从而可以保证公民的行政诉讼诉权，从而更好保障公民的人权，进一步促进社会乃至国家的长足发展。在我国，行政诉讼的诉状主要是参照着民事诉讼诉状的书写模式，即应当记明的事项主要包括：原被告的基本信息；原告的诉讼请求及其事实与理由；证据和证据来源；有证人的需要加载证人的相关情况。而上述内容就是我国立案登记制中所需要审查的内容。

四、我国行政诉讼法确定立案登记制的重大意义

立案登记制立足于保障行政诉权、解决行政争议、监督行政权合法行使、保障行政相对人和利害关系人的合法权益。一方面，立案登记制通过降低立案门槛，进一步解决了立案难问题，使得法院打开了便利的司法大门并在最大程度上保障了当事人的诉权；另一方面，由于权利与义务具有一致性，行政机关在享有权利的时候必须履行一定的义务，即在行使行政权时接受来自外界的监督。在此过程中，行政机关可以从案件中知悉自身享有的行政权履行情况，并及时完善自身工作的不足；法院也可根据案件的情况从而向相关的行政机关提出具有针对性的司法建议；行政相对人及利害关系人也可通过立案来对行政机关的工作起到一定的社会监督作用。

立案登记制具有较高的社会功能，主要体现在以下几个方面：

第一，传统的立案审查制中存在立案难的问题，法院为了降低敏感案件对社会的影响，通常会选择规避此类案件的受理，导致当事人的合法权益无法通过诉讼途径获得有效的保障。而立案登记制的确定，有效地降低了法院的立案门槛，在公民的诉讼申请达到法定标准后即可完成立案。

第二，人民法院对不符合法律规定的立案申请一旦裁定不予立案就必须依法作出裁决并载明理由，当事人对此不服的可以提出上诉和提出复议，这进一步保障了行政当事人的救济途径。

第三，最高法在司法解释中明确规定，对于对人民法院在立案工作中存在的不接收訴状、接收诉状后不出具书面凭证，不一次性告知当事人补正诉状内容，以及有案不立、拖延立案、干扰立案、既不立案又不作出裁定或者决定等违法违纪情形，当事人可以向受诉人民法院或者上级人民法院投诉。因此，立案登记制的确立不仅能最大限度保障当事人合法诉权的地位，而且能促进各类行政争议的有效解决。

五、完善我国立案登记制的几点设想

（一）总结立案登记制所面临的新的现实问题

我国立案登记制的发展中存在较多的问题，具体表现如下：

第一，在我国立案登记制尚且存在缺乏审查标准的问题，虽然设立了审查必要条件的制度，但是尚未对必要资料进行明确规定，导致法院在行政立案过程中仍拥有较大的自由裁量权，在立案环节进行过度审查，违法将当事人提起诉讼的依据是否充分、事实是否清楚、证据是否确凿、法律关系是否明确等作为立案条件，这无疑不利于公民的权益保障。

第二，在我国行政诉讼中，当事人的法律认识水平参差不齐，法院在面对法律认识水平较低的当事人时，容易产生懈怠或者蒙混过关的心理。在当事人的起诉材料内容有所欠缺或者起诉状格式不符合法定条件时，并没有对其进行法定职责内的指导和释明，存在着不接收诉状或者接收诉状后不出具书面凭证的现象，这便不利于保障当事人的行政诉权，也完全背离了立案登记制制度设立的初衷。再者，司法实践中也存在经济困难和诉讼实施能力较差的当事人，他们或者无法在经济能力上或者行为能力上让自己的诉权得以实现，

第三，在我国立案登记制中缺乏明确的调解机制。行政诉讼是在公民权益受到损害时而做出的救济保障机制，但是在行政机关可能存在损害利益过小而不构成赔偿或者赔偿额度较小的现象。在此情况下，由于法院缺乏明确的调解机制，导致案件在处理的过程中依然要按照诉讼的程序来审理，从而浪费了大量的司法资源，也在一定程度上增加了法院的案多人少的审判压力。

第四，在采用立案登记制施行中，部分公民由于过分追求个人利益或者达到其他不法目的，会做出恶意诉讼的行为，并且部分法院在立案的过程中可能受到自身利益的驱使，相关的负责人也会滥用手中的职权，对案件的承办人施加压力，做出干扰依法立案、故意拖延立案、人为控制立案等违法违规行为，从而使得立案登记制沦为一纸空文，并不能真正从根源上保障公民的诉讼权利。再有，我国对恶意诉讼缺乏明确的惩罚措施，导致法院和部分公民肆意妄为，其行为也缺乏法律的约束，让立案登记制的妥善施行造成了较大的负面影响。

第五，立案登记制施行以来，相当一部分当事人提起的是涉及到政府信息公开的行政诉讼的案件。这在一定程度反映了我国在保障公民、法人以及其他社会组织的知情权上仍有缺陷。但其中也不乏当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益。此时加强对公民、法人以及其他社会组织的法治宣传教育便迫在眉睫。

（二）针对现实问题的对策

我国立案登记制的确立，虽然相对于立案审查制较为完善，但是其依然存在较多的问题，对我国法院立案产生了一些负面影响。因此，在针对立案登记制面临的问题时，我国在立法和制定政策的方面，应根据实际情况来研究和实施能够解决现实问题的策略，最大程度地保障公民的合法权益以及维护行政机关职能的依法行使。

1.完善对起诉案件的审查标准

我国立案登记制需要不断的完善起诉案件的审查标准，这主要是由于我国虽然规定了立案制度，但是许多操作缺乏法律依据及其实施细则，在处理的过程中，法官和当事人由于知识体系和认知水平的差异，导致其对法律的理解存在一定的偏差。在此情况下，我国要明确诉讼案件的审查标准。即我国应该明确定位立案标准，仅仅审查形式要件，杜绝以案件疑难复杂、部门利益权衡、影响年底结案等为由不接受起诉状或接受起诉状后不出具书面凭证。

2.提高诉讼服务能力，做到便民利民

我国经济发展势头迅猛，科技能力也得到了飞速的发展。在互联网日益渗透到我们生活的方方面面的同时，我们也可以借助“互联网+”、“大数据”和“人工智能”等先进技术来为我们服务。为人民群众提供咨询解答，文书领取以及查询信息等一站式服务，在保障人民群众行使诉权的基础上提供更便捷、优质的服务，提高诉讼的效率，也可以在一定程度上减轻法院的压力，缓和社会矛盾。

3.注重多元化纠纷解决机制，完善调解制度

行政机关出于在发展民生中涉及到公共利益的各种基础设施建设的需要，在无意中可能侵害了部分公民的合法权益。在损害赔偿额度方面，法院可以通过调解机制来保障公民的合法权益。在此情况下，我国政府应该逐渐注重建立多元化的解决机制，完善调解制度。法院应该根据实际情况，充分发挥行政调解和司法调解的作用，加强当事人与行政机关的沟通，在原被告双方自愿且合法的情况下，通过调解的方式来进行解决。这样不仅可以保障当事人的权益，同时可以更好的维护行政机关依法行政的形象，也减少了诉讼双方的讼累。

4.加大对恶意诉讼、滥用诉权行为的惩治力度

在我国完善立案登记制的过程中，要加大对于恶意诉讼的行为以及滥用诉权的行為的惩治力度。在司法实践中，确实存在着部分当事人为了过分追求自身的利益或者恶意侵害他人的利益，从而进行恶意诉讼。

本文认为，鉴于我国的国情的特殊性，我们应该对当事人提起诉讼的具体情况进行分析，看当事人的正当权益是否真正受到了侵害，审查其是否确实有着主观上滥用诉权、恶意诉讼的故意。对确实存在故意滥用诉权、恶意诉讼的当事人可以采取一定的惩罚性措施，即借鉴国外的责任赔偿制度，对于损害行政主体利益的情节较轻者，可以通过教育的方式解决，而对于情节严重者，需要赔偿相应的损失，并且需要承担法律责任。

5.加强法治宣传教育，落实谁执法谁普法

建设法治社会离不开社会每一位成员的遵纪守法，我国正处于法治社会建设的上坡阶段，许多问题也会纷至沓来。在立案登记制度的施行中，人民群众的法治意识是其中关键性一步。提高人民群众的法律认识水平，不仅在一定程度上可以让人民群众在自身合法权益受到侵害时采用最便捷经济的方式维护权益，也可以在一定程度上让人民群众对行政机关和人民法院合法运用职权起到监督作用。

六、结语

我国在行政诉讼上实现了从立案审查制到立案登记制的制度跨越。这一创举在一定程度上克服了立案审查制导致的“立案难”问题，也在一定情况下实现了公民的诉权的保护。但与此同时，立案登记制的实施也带来新的问题。只有不断完善立案登记制度，明确立案登记制度的实施细则，在权与责只间找到平衡点，才能让公民的正当合法利益得到应有的保护，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

注释：

广东省高级人民法院工作报告.www.gdcourts.gov.cn.

河南省高级人民法院工作报告.www.hncourt.gov.cn.

宁夏回族自治区高级人民法院工作报告.www.nxfy.gov.cn.

四川省高级人民法院工作报告.www.epaper.scdaily.cn.

北京市高级人民法院工作报告.www.beijing.qianlong.com.

上海市高级人民法院工作报告.www.shfy.chinacourt.org.

最高人民法院工作报告.www.court.gov.cn.

段文波.起诉程序的理论基础与制度前景.中外法学.2015（4）.