中国行政法学的体系化困境及其突破方向

摘 要 依法行政、建设法治政府一直以来都是我党矢志努力的方向，而行政法体系的建设和完善，则是依法行政的必要条件。中国行政法学体系建设至今已有30余年，逐步形成了包括《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》等多部法律法规在内的行政法体系，为切实提升依法行政水平发挥了重要作用。但是我们也应当看到，随着全面深化改革的推进和社会主义市场经济体制的成熟，现行的一些行政法在管辖范围、审判体制和具体内容上，已经不能满足建设法治政府的需要，本文认为必须要探究新的突破方向，构建起更加完善的行政法学体系框架，推动法治建设向更高层次发展。

关键词 行政法 体系化 成果 面临困境 突破方向

作者简介：杨贵先，云南省贸易经济学校。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.005

中国行政法与民法、刑法相比，虽然已经搭建起基本的框架，但是由于涉及部门较多，目前还不够完善和细化。自十八大以来，中共中央高度重视反腐反腐，致力于建设廉洁、透明、高效的服务性政府，这也在一定程度上推动了行政法的发展。现阶段中国行政法学体系化建设存在的困境主要分为两方面：其一是行政法学自身还不够完善，对于一些重要的概念还没有做出详细和明确的说明；其二则是社会形势始终处于动态变革中，行政法体系建设滞后于社会现实，既有概念和法律条例对一些新问题无法做出说明和解释。因此，在推进中国行政法学的体系化建设过程中，也必须重点解决这些问题，才能实现行政法体系化建设的突破性的发展。

一、中国行政法学体系化建设的初步成果

（一）行政法实施取得明显效果

经过30多年的努力，中国行政法学体系的框架基本形成，行政法实施效果也十分显著。例如，早在2004年国务院就颁布了《依法行政实施纲要》，其中分别从合理行政、权责一致、程序正当等六大方面，就如何推进依法行政进行了明确说明。在这一政策颁布后的十几年时间例，各级政府通过贯彻落实依法行政要求，真正实现了“将权利关进制度的笼子”，政府行政管理职权得到了有效的约束，政府职能也从管理型像服务性转变，为精简审批流程、提高行政工作效率起到了积极促进作用。同时，引入了多种监督渠道，社会组织、公民个人都可以对政府行政行為进行监督，这也在一定程度上增加了政府公权力的运行透明度，为加快构建法治型政府奠定了制度基础。

（二）行政法治理念显著增强

以往部分政府官员在开展工作时，存在形式化的问题，忽视地方实际情况大搞面子工程，造成了公共资源的浪费，损害了群众的利益。还有的地方政府滥用职权，行政管理的内容过于宽泛，不仅降低了政府的办事效率，而且也不利于重点问题的及时解决。随着近年来行政法学体系建设的逐步完善，政府机关工作人员的行政法治观念不断增强，这也为规范政府行政管理行为，切实提高行政决策的科学性提供了支持。例如，现阶段政府部门在做出行政决策时，会提前组织公职人员到基层开展社会调查，或是进行特定群体的访问，收集相关的意见、建议和资料，然后进行集中分析，明确政府部门是否具备相应的行政权力，或是对这一行政行为可能产生的社会影响进行预判。综合上述因素后在推行行政决策，这就在很大程度上提高了决策的科学性。

二、中国行政法学的体系化困境

（一）缺乏统领性的抽象概念

1.抽象行政行为

中国行政法学的外形发展和发展源头都与德国行政法学相似。德国行政法学创立了行政行为，并将其作为德国行政法学的核心概念，德国的行政法学体系的构建就是建立在这个核心概念之上的。在德国的行政法学理论体系中，行政行为概念是一种被高度抽象化的概念，但是这种抽象化的概念促使行政法形式化，能用于判断法律形式要件，并且可以实现法治国家宪政的目的。但是由于德国的行政法学体系建设历史较长，目前无论是理论制度还是行政活动，都已经趋于规范性和成熟化。而对比来看，虽然我国的行政行为概念如同德国行政法学理论中的概念，但是在实际的制度中是作为学理概念出现，但并不是实定法中的概念。

2.具体行政行为

具体行政行为是在《行政诉讼法》等相关的法学条款和框架理论中，是作为一种法学概念出现的，它是一种被解释的对象概念，也是一种具体的实定法律概念，并非是一种抽象的法学概念，它始终是作为被法学解释和研究的具体法学概念使用的。但是具体行政行为并没有完全处于具体实定法律概念之中，在部分法律使用的范围中，其作为基本特征概念出现，此时的具体行为又具有了抽象概念，是一种法学概念。因此具体行政行为既可以被结束为实定法律概念，又可以被当作抽象性的法学概念使用，这种双重属性的概念阻碍了中国行政法学自身理论体系的形成。

（二）既有概念无法解决新问题

1.行政法学理论体系的变化

行政法学的体系化建设，在一定程度上受到了国家法治建设进程的影响。在中国早期的行政法学理论体系构建中，主要还是以“立宪主义”为指导，即现行的或是新制定的行政法律法规，不得与本国宪法相违背，这也是行政法体系化建设的根本原则。但是随着近年来国内行政法律制度的不断成熟，行政法的实用性作用得到了进一步凸显，这就决定了在开展中国行政法学体系相关建设工作时，除了要从理论层面上做好行政法内容补充外，还要密切关注新制度在实践过程中遇到的一些问题，例如新的行政法律法规是否与其他法律制度有冲突等。因此，由于行政法学理论体系始终处于动态变化之中，决定了其中的部分内容与当前一些行政行为不相适应，在发生冲突后可能引发一些违法行政法的行为。

2.行政法学研究方法的变化

中国行政法学体系的构建，是以具体的行政行为作为基础。同时，在进行行政法学制度的修订、补充和完善时，也需要借助于反馈机制，对现阶段行政行为中普遍存在的一些问题，或是不合理的行政行为做出解释，然后将其体现到行政法律法规中，实现循序渐进式的优化。这种行政法学体系构建的方式，其优点在于更加关注社会实践中个体的行政行为，增强了行政法的适用性。但是也存在一定的不合理之处，例如在关于行政法学研究的工作中，虽然强调将理论建设和应用实效结合起来，但是没有对现行的行政行为进行司法审查，这就使得行政行为的法学属性无法得到明确说明，也为今后行政法理论体系建设带来了新的问题。

3.行政法学体系中政策目的定位不准

总结中国30余年行政法学体系化建设的经验，可以发现体系化建设的进程，实质上就是解决具体行政领域中法律问题的过程。无论是在行政法学体系补充优化，还是利用行政法律法规指导具体的行政行为，都必须以这一政策目的作为指导标准，以确保最终行政法律法规能够发挥实质性的作用，起到对政府及公职人员的权利约束作用。但是在现阶段的行政活动中，出现了不同程度的政策目的定位不准问题，或是行政目的与行政法学体系构建相脱离，在这种情况下也就无法为实现行政法内容的优化，以及体系的建设提供必要的帮助，这些都会成为制约中国行政法学体系建设的影响因素。

三、中国行政法的体系化突破方向

（一）关注各个行政领域中制度的交互影响

行政法学是一项综合性的学科，在推动中国行政法学体系化建设时，也必须要综合考虑多个行政领域带来的交互式影响，一来可以减轻法治建设中遇到的阻力，二来也能够更好的理清政府和市场之间的关系，在减轻政府行政负担的基础上，更好的发挥政府的行政管理职能。结合中国行政法学体系化建设的现状，在今后的工作中应重点把握好以下几方面的交互影响：其一是要做好行政法学体系在功能设计和政策目的两方面的交互影响。功能设计应当为政策目的的实现提供服务，在开展行政法学内容的补充或更新时，也必须关注政策目的的具体内容，以确保设计功能的一致性；其二是做好行政法学体系在自身建设与理论完善两方面的交互影响。要坚持以完善理论为基础，在建设与实践中加以检验，通过反馈的形式为推动行政法实施中问题的解决提供参考依据。

（二）明确行政任务，多角度分析立法政策

就近现代行政法学来说，中国行政法学在理论体系建设上的取得成果要远远落后于欧美等老牌资本主义国家。例如，确定行政领域界限，是构建行政法学体系的基本要求。目前像欧洲的德国、英国等国家，早在20世紀70年代就提出了基于相关领域交互影响的行政法学体系化建设理念，并在此后的40多年时间里，通过不断补充和完善本国行政法，为行政法学体系的成熟和完善提供了必要的帮助。但是由于中国国情的特殊性，决定了在开展行政法学体系化建设时，不能直接照搬西方国家的成功经验。加上中国行政法学体系建设本来就处于初级阶段，这就决定了必须在明确行政任务的前提下，要寻求多种途径以辅助行政立法工作的开展。以导入行政任务概念为例，要求政府行政人员能够从多个角度对立法政策理论进行阐释和说明，以防止行政法治建设与国家法治建设的内容出现冲突或走向不一致问题。

（三）做好配套的政治体制改革

结合中国行政法学体系化建设30余年的经验可知，如果仅仅依靠行政法建设，虽然能够对政府公权力进行有效的约束，但是如何确保这些行政政策能够在基层得到贯彻落实，仍然是行政法学体系化建设需要考虑的重点问题。事实上，在一些监管力度较弱的偏远地区，部分政府公职人员表面上说一套，做起来另一套的情况并不少见，一些国家出台的制度停留在纸面上，并没有在实际工作中发挥实效。基于这一客观情况，在推动中国行政法学体系化建设的创新发展时，就要做好与法治建设相配套的政治体系改革工作。通过政治体制改革，切实转变政府公职人员的思想意识，树立权、责、利一致概念，能够在开展各项行政管理工作时，严格遵循相关的行政法律法规，约束自己的行为，真正确保公权力的透明运作。

四、结语

中国近现代行政法的起步较晚，历史较短，虽然经过三十余年的努力，现阶段已经初步形成了基本的行政法学框架，为推动法治政府建设起到了一定的支持。但是我们也应当清楚的看到，无论是在行政法的理论建设还是应用实践方面，总体上还是与国外发达国家存在较大差距。这就需要我们在深入剖析当前体系化建设困境的基础上，通过明确政策目的定位、关注关联领域交互影响等措施，切实为推动中国行政法学体系的优化建设营造必要的环境，进而为建设法治型国家提供制度支持。

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