基于人地挂钩视角的沈阳市农村建设用地整理潜力测算研究*

◎任家强 宋海英 汪时捷

当前我国处在新型城镇化顺利实施阶段，但是城乡土地供需矛盾问题一直没有得到有效解决，为了严格控制城乡建设用地规模，优化城市与农村建设用地结构，实现新时期土地节约集约的目标，从而破解城乡二元结构矛盾，力求在保障经济社会快速发展的同时满足各行业发展用地的客观需求，在城乡建设用地总体规模不增加甚至逐步减少的前提下，实现保护好耕地的目标，为城乡建设、现代化农业生产、生态保护留下足够的空间。2016年10月，国土资源部发布了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，其目的在于逐步建立我国城乡发展的人地挂钩机制，从而实现《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》确定的一亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标，有力助推城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策的实现。建立人地挂钩机制，既能实现对新型城镇化的用地保障，平衡城市建设用地需求和农村建设用地减少，也是对土地城镇化的制约［1］。

人地挂钩是按照城镇、农村人口数量的变化从而引起城镇建设用地和农村建设用地数量变化的过程。随着城镇中农业转移人口和外来人口的不断增加，必然带动城镇人口和土地数量增加，农村人口和土地数量减少。这一动态变化过程需要通过准确的人口和土地数据来确定城镇人地增加规模以及农村需要进行土地综合整理的规模。本文从人地挂钩的角度出发，对沈阳市农村建设用地整理潜力进行研究，有利于解决城乡土地供需矛盾、改变不合理的土地利用结构和提高利用效率，对潜力较大的地区进行建设用地复垦，增加耕地面积，或者对农民的宅基地进行有偿退出，解决土地粗放利用问题。

一、研究区概况

沈阳市 2015 年末总人口 829.1 万人，其中城镇人口667.8 万人，农村人口161.3 万人，人口出生率 6.7‰，人口死亡率 8.28‰，人口自然增长率-1.58‰，人口机械增长率 1.51‰，城镇化率达80.55%。2015 年沈阳市建设用地233318公顷，城乡建设用地186901公顷，农村建设用地95823公顷，农村建设用地占建设用地的41.07%、占城乡建设用地的51.27%，由此可以看出在农村人口不断减少的情况下，农村建设用地的比重居高不下，因此农村建设用地的整理潜力是十分巨大的。

二、 研究方法

1.数据来源

研究数据来源于2011-2016年沈阳市统计年鉴，《沈阳市推进新型城镇化实施方案（2015-2020 年）》。

2.测算标准

《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、《村镇规划标准》（GB50188—2007）。

3.模型选取

（1）灰色系统模型。人口经济系统是一个典型的灰色系统。由于人口变动受多要素的影响，一般很难在预测中包含全部影响因素。而灰色模型在进行预测的过程中，所需的数据信息较少，预测精度却较高，因此在沈阳市2020年的人口总规模预测方面可以进行应用。GM（1，1）的含义是 1阶 1 个变量的灰色模型，它是在数据生成的基础上建立灰微分方程［2］：

其中χ（0）（k）是原始数据，χ（1）=AGOχ（0），Z（1）（k）=0.5（χ（1）（k）+χ（1）（k-1），a 是发展系数，b 是灰作用量。进一步推导可表示为：

其中，

利用灰色系统模型进行预测时，采用沈阳市2010年到2015年的总人口规模数据作为基础数据，将得到的预测数值与实际数值相比较，经检验相对误差均在8%以内，因此建立的预测模型可以达到预定效果。

（2）综合增长率模型法。应用综合增长率模型，采用2010年到2015年沈阳市现状的人口总规模为预测的基数，然后根据沈阳市2010年到2015年的人口自然增长率和机械增长率两个指标预测沈阳市2020年的人口总规模。一般采用的公式为：

其中：P为预测的总人口数；N为现状的总人口数；r为人口自然增长率；n为年限；k为人口机械增长率。

（3）人均建设用地标准法。

其中，St表示沈阳市农村建设用地整理潜力，Sx表示2015年沈阳市农村建设用地规模，Qt表示2020年沈阳市农村人口数，Bt表示2020年沈阳市人均农村建设用地标准。

三、农村建设用地整理潜力测算

1.人口预测

运用灰色灰色模型法对沈阳市2020年的总人口规模进行测算，得到2020年沈阳市人口总规模为837万人；采用人口综合增长率模型法对沈阳市2020年人口总规模测算得到总人口数为827万，两者取均值为832万人。沈阳市城镇人口等于沈阳市人口总规模与城镇化率的乘积，通过沈阳市人口总规模减去城镇人口规模得到沈阳市2020年的农村人口规模。依据2015年11月沈阳市人民政府发布《沈阳市推进新型城镇化实施方案（2015—2020年）》中明确提出到2020年沈阳市常住人口城镇化率将达到85%这一规划标准，测算到2020年沈阳市城镇人口为707万人，农村人口为125万人。

2.农村建设用地整理潜力预测

（1）人均建设用地标准。根据2015年沈阳市农村建设用地规模和2015年、2020年沈阳市农村人口数，参照《村镇规划标准》（GB50188—2007），确定出2015年和2020年沈阳市人均农村建设用地标准为140m2/人。

（2）理论潜力

农村建设用地整理潜力的测算方法采用人均建设用地标准法，测算沈阳市2015年和2020年的农村建设用地整理的理论潜力。根据2015年沈阳市农村建设用地存量规模，农村人口数以及《村镇规划标准》（GB50188—2007），经过测算得到2015年的沈阳市农村建设用地可供整理的理论潜力为62398公顷，2020年沈阳市农村建设用地整理的理论潜力为63645公顷，如表2。皇姑区、沈河区、和平区的农村建设用地整理理论潜力减少；苏家屯区、辽中区、康平县、法库县、新民市、浑南区等9个区县的农村建设用地整理理论潜力较大，说明这9个区县随着农村人口转移到城镇，被闲置的农村建设用地得不到合理的利用，可以采用农村宅基地有偿退出、置换等土地节约集约利用措施，不断完善土地集约利用，同时根据城市规划和土地利用总体规划的要求，严格控制新增农村建设用地规模，执行各行业各类建设用地控制标准的方法，对闲置、废弃的农村建设用地实施整理。

（3）现实潜力

综合考虑自然、社会经济条件，将选取人均地区生产总值、固定资产投资、农村人口数、城镇化水平、人均农村居民点用地面积等指标作为限制性因素，采用层次分析法对理论潜力进行综合修正，从而得到农村建设用地整理的现实潜力。

修正选取指标。首先确定目标层是农村居民点理论整理潜力综合修正系数；准则层有：经济水平、社会条件、土地利用情况；其次确定指标层有：2015年的人均地区生产总值、固定资产投资、农村人口数、城镇化水平、人均耕地面积、人均农村居民点用地面积。

经济条件选取人均地区生产总值和固定资产投资，因为经济条件的好坏直接影响人地挂钩的工作进程以及开展的顺利与否，所以选取这两个能反映经济发展水平的指标；社会条件选取农村人口和城镇化水平，农村人口的多少直接影响潜力的大小；城镇化水平对农村建设用地整理潜力的影响较为明显，表现为正相关，如果城镇化水平高，则说明现阶段城镇人口所占总人口的比重高，农村人口所占比重就小，对城镇建设用地的客观需求就大，同时对农村建设用地的需求降低，反之则相反；土地利用情况选取人均耕地面积和人均农村建设用地面积，人均耕地面积越小，说明人地矛盾越突出，对人地挂钩的需求就越强烈；人均农村建设用地面积对潜力修正影响较大，人均农村建设用地规模衡的大小可以直接反应出可供整理的农村建设用地现实潜力的高低。运用Yaahp软件进行层次分析法结构模型的建立，由于每一项指标对农村居民点整理潜力的影响程度不同，将各指标赋予不同的权重值从而得出判断矩阵，最后得到计算结果。

将指标的标准化后的值与每个指标的权重相乘求和从而得出农村建设用地整理潜力综合修正系数为0.5366。用农村建设用地整理的理论潜力乘以综合修正系数得到现实潜力，计算得到沈阳市农村建设用地整理的现实潜力为33483 公顷，2020年沈阳市农村建设用地整理的理论潜力为34152公顷。从表2可以看出，现实潜力较高的地区主要集中在辽中区、康平县、新民市和法库县，市区周边的浑南区、苏家屯区、于洪区、沈北新区存在一定的现实潜力，为城市合理的外延发展预留有足够的空间，而市中心城区的大东区、和平区、铁西区仍存有一定规模的现实潜力，对中心城区内部存量农村建设用地整理、挖潜提供了必要的空间，为服务于城市发展，该部分地区可以确认为是当前及未来几年农村建设用地整理的重点发展地区。

表1 沈阳市农村建设用地整理现实潜力测算修正指标体系及权重表

表2 2020年沈阳市各区县农村建设用地整理理论和现实潜力

四、结语

随着城镇化快速演进，渴望在城市发展的农民数量逐年增多，并逐渐在城市定居，导致农村房屋空置率大幅上升，频频出现“鬼村”、“空心村”的现象，城乡土地供需不平衡，使得土地资源得不到合理利用。“人地挂钩”是我国基于满足保护耕地的基本要求而同时又有效保障新型城镇化实施带来的城镇建设用地增加的一个新的举措，在我国城乡发展史上具有深远的意义和影响。在面对城镇化进程中暴露出来的城乡二元结构突出的问题，有效利用人地挂钩这项政策，不仅可以缓解城乡发展不平衡的问题，还可以在农村建设用地整理中有效增加耕地规模，降低农村建设用地的存量，从而实现城乡土地的节约集约利用，达到优化用地结构和空间布局的目的，保证城乡建设用地总量不增加。因此，对农村建设用地整理的潜力测算就显得特别重要，事关“人地挂钩”政策能否得到顺利实施。本研究成果，将对沈阳市今后制定“人地挂钩”的政策、土地利用规划和土地整治规划等提供必要的参考依据，有效保障人地挂钩中农村建设用地整理的规划和实施。

［1］赵萌. 开封市人地挂钩的实施研究［D］.河南大学，2015.

［2］赵先超，周跃云，张旺，孔祥斋. 基于GM（1，1）灰色模型的湖南省人口规模预测研究［J］. 玉林师范学院学报，2010，31（02）：11-15.

［3］张世全，李汉敏. “挂钩”透析——对城乡建设用地增减挂钩和人地挂钩的思考［J］. 中国土地，2013，（02）：45-47.