我国地方政府政策扩散的逻辑——以“大气十条”为例

李晓月

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

一、相关文献回顾

政策扩散研究肇始于20世纪60年代的美国，沃克（Walker）1969年发表的《美国各州间创新的扩散》一文，掀起了政策扩散研究的热潮。此后，经过西方学者尤其美国学者的积极推动，政策创新及扩散理论得到迅速发展，成为公共政策领域研究的重要内容。

西方政策扩散研究的发展历程大致可分为三个阶段，第一阶段以沃克《美国各州间创新的扩散》为开端，该阶段构建了政策扩散理论的基本雏形。如罗杰斯（Rogers）从传播学的角度关注创新扩散的过程［1］；格雷（Gray）关注的是政策扩散的内容［2］；而沃克（Walker）则关注政策采纳者，并借用“树”的概念描述美国州政府政策创新及扩散的过程［3］。第二阶段从20世纪80年代持续到21世纪初，该阶段的主要特点是政策研究范围由美国州政府拓展到其他国家和世界组织部门，政策扩散的理论内涵以及研究方法等都有了新的突破。从21世纪初延续至今是政策扩散发展的第三阶段，针对前两个阶段出现的政策扩散研究碎片化的特征，学者们开始通过案例分析和完善模型的方式对扩散机制进行整合研究。例如，Wejnert提供了一个把所有政策扩散的影响因素整合在一起的概念框架，他认为对综合政策本身、扩散主体和环境变量进行整体分析，才是当今政策扩散研究所要重视的研究方法［4］。

在政策扩散的时间维度方面，西方学者所做的研究已经相对成熟，并通过大量实证研究验证了罗杰斯（Rogers）提出的一般S曲线扩散特征。国内学者也对我国的政策扩散进行了考察，发现我国的政务中心制度、招商引资奖励政策、暂住证制度、城市社区网格化管理、地方政府信息公开制度、新型农村养老保险政策、智慧城市以及公益创投政策等扩散曲线都符合政策扩散理论的一般S曲线走向。随着个案分析的增加，布什伊（Boush⁃ey）进一步将传统理论无法解释的政策扩散曲线划分为陡峭的S曲线、R型曲线、阶梯型曲线三类，并列举多个实例加以佐证，如“安珀警报”在各州间的扩散速度极快，属于陡峭的S曲线；死刑在美国各州间的扩散属于R型曲线；官方语言的应用以及州长任期限制政策遵从的是阶梯型扩散曲线［5］。

在政策扩散的空间维度方面，学者们总结出政策扩散存在垂直压力效应和水平区域效应。韦尔奇（Welch）和汤普森（Thompson）研究发现由于美国联邦政府对政府间资助附加限制条件而产生的自上而下的压力促成政策扩散［6］。张玮发现我国的暂住证制度在省区间和省会城市间的扩散过程中，邻近效应显著，不少地区是通过向邻近区域“模仿学习”而实施新制度的［7］。马亮对中国省级政府的电子政务发展进行实证研究，结果显示区域扩散效应对电子政务发展具有较强解释力，省级政府主要参照地理邻近原则和行政序列相同原则来确定竞争对手或学习榜样［8］。展振华以政策扩散为视角探讨了地方服务型政府建设，发现我国服务型政府政策扩散在空间维度上呈现多样的特征：从垂直方向看，服务型政府是自下而上扩散的路径；从地理位置分布来看，呈现出由东部地区向中、西部地区扩散的趋势［9］。

基于以上归纳，可以看出对于公共政策扩散过程的解释，学者们已经进行了比较深入的分析，总结和验证了政策扩散的一般规律。但目前的研究成果缺乏对政策行为主体间关系的关注，国内仅有少量研究将府际关系与政策扩散放在同一框架下探讨。迄今为止，比较有代表性的是朱旭峰、赵慧以政府间关系为视角对我国社会政策扩散的研究［10］，文章以城市低保制度为例分析了社会政策创新在各级政府间的扩散机制，肯定了政府间关系对社会政策扩散发挥的重要作用。此外，赵慧还分析了中国养老保险政策的扩散，发现地方政府对于财政利益的考量会影响政策扩散的效果，中央的财力支持对纵向的政策扩散起着重要激励作用［11］。刘伟则关注到了政策扩散过程中地方政府之间政策行为的差异，提出了区分政府跟风模仿与学习借鉴的新标准［12］。张克认为地方主官是政策创新与扩散过程中的重要行动者，政策的绩效合法性与技术可行性是影响地方主官推动政策扩散的关键因素，在“多规合一”改革中，地方主官从原任地到履新地的政治流动对政策扩散具有决定作用［13］；在省直管县财政改革中，省域资源禀赋、管理幅度、邻居效应和省长县级主官经历等因素都会影响到政策采纳率和政策扩散程度［14］。

以上研究成果为进一步研究地方政府政策扩散的逻辑提供了有益指导，但也存在些许不足，那就是忽略了公众和社会组织在政策扩散过程中发挥的作用。在共治共享的社会治理格局下，政府间关系是府际关系的核心但不是全部，府际关系应当是“享有治理权力的治理主体之间的所有关系”［15］，其本质是中央政府、地方政府、公众、非官方组织等多元主体之间的网络互动与合作共治关系。正如党的十九大报告中明确“坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战”“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。因此，在探讨地方政府政策扩散时，必须考量公众和社会组织的作用。

《大气污染防治行动计划》是国务院在2013年9月颁布的被誉为“我国有史以来最为严格的大气治理行动计划”，也是大气污染防治政策变迁历程中极具代表性的一项政策。通过对该政策扩散的研究，可以帮助我们认识大气污染防治政策的扩散现象和规律，发现各级政府之间复杂的博弈关系，同时为我国政府创新以及政策扩散过程提供具体的理论解释。

二、《大气污染防治行动计划》的创新及扩散

《大气污染防治行动计划》最初起源于青岛市在大气污染防治政策方面的创新和探索。早在2012年10月，青岛就率先完成了PM2.5监测设备的联网运行，市区内设有13个空气自动监测站，这些监测站点均具备新《环境空气质量标准》规定的全项目监测能力。通过环保官方网站，公众可实时查询PM2.5、PM10、SO2等空气质量监测信息，及时掌握自己所在区域的空气质量状况。2012年底到2013年初，青岛市多次出现雾霾重污染天气，市委、市政府高度重视，迅速采取行动防治雾霾。2013年3月，按照市委、市政府工作部署，青岛市环保局结合本市实际，在征求发改委、公安、市政、交通等部门意见的基础上，编制了《青岛市大气污染综合防治2013年行动计划》（征求意见稿）［14］，意见稿中提出了7大雾霾防治措施以及20项具体的实施细节。3月5日，青岛市环保局将意见稿在官方网站公开并向社会各界征求意见，市民参与热情高涨，积极建言献策。在综合各方意见的基础上，市环保局进行了修改完善并上报市政府，经市政府第24次常务会议研究通过印发《青岛市大气污染综合防治2013年行动计划》。

随后，青岛市的这项创新性行动计划受到了山东省政府以及国务院的关注和认可。2013年6月14日，国务院召开常务会议确定部署大气污染防治十条措施，包括严控高耗能、高污染行业，强化节能环保指标约束，推行激励与约束并举的节能减排新机制，用法律、标准“倒逼”产业转型升级，建立京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理等［17］。国务院的这次预热给了地方政府很大的政策活动空间。2013年7月，山东省政府印发了《山东省2013-2020年大气污染防治规划》和《山东省2013-2020年大气污染防治规划一期（2013-2015年）行动计划》；河北省也在国家政策出台前制定发布了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》。

2013年9月，国家层面的《大气污染防治行动计划》正式出台，这一政策开始在全国范围内迅速扩散。中央的行政命令（包括政府工作报告、法规、政策、规划、意见、通知、文件等）是促进一项新政策自上而下推广到全国各级地方政府的重要方式［10］。各地方政府以中央政策的出台为信号陆续发布本地实施方案以响应国家政策，大气污染防治行动计划通过政策落实的方式迅速扩散到各省市级政府。以江苏省为例，2014年1月6日江苏省政府发布《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》，在全省范围内推行国家大气污染防治的新政策。在上级政策的引导下，2014年2月27日，南京市政府根据国务院《大气污染防治行动计划》和《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》，结合本市实际，制定了《南京市大气污染防治行动计划》。紧接着，无锡市、宿迁市、镇江市、连云港等地级市也都依照上级的规范性文件陆续制定了适合本地区的大气污染防治行动计划。

三、《大气污染防治行动计划》扩散特征分析

文章从国家和各省级政府门户网站采集政策文本（港澳台除外）作为分析样本，由于广西壮族自治区政府门户网站查不到相关政策信息，因此将其剔除，暂不考虑。本次政策分析样本一共包含30个省、自治区、直辖市。若某个省级行政单位颁布了该省贯彻落实《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）的相关规范性文件，则认定该省级行政单位采纳了该政策，并把该规范性文件规的发文时间作为该省采纳政策的时间。如内蒙古自治区在2013年12月31日发布了《内蒙古自治区人民政府关于贯彻落实大气污染防治行动计划的意见》（内政发〔2013〕126号），认为内蒙古自治区在2013年12月31日采纳了国家政策。

（一）政策扩散的时间特征

自2013年7月17日山东省印发《山东省2013-2020年大气污染防治规划》和《山东省2013-2020年大气污染防治规划一期（2013-2015年）行动计划》开始，到9月10日国务院印发《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号），再到2014年5月11日西藏自治区颁布《〈大气污染防治行动计划〉实施细则》，“大气污染防治行动计划”在各省级政府单位的扩散周期一共是298天。由于政策扩散周期不到一年，因此按月份梳理其扩散历程，自2013年7月至2014年5月，每个月份对应出台政策的省份如表1。

表1 各省（自治区、直辖市）颁布大气污染防治行动计划相关政策时间统计

根据表1，以时间（年∕月）为横轴，以政策采纳者的累积个数为纵轴做散点图，将各点连接得到“大气十条”政策扩散折线图（见图1）。

图1 “大气十条”政策扩散累计折线

由图1可以观察到我国省级行政单位大气污染防治行动计划政策扩散在时间上呈S型曲线，符合一般政策扩散的S曲线特征，其扩散阶段可以分为三部分：第一阶段为2013年7月到2013年11月，该阶段采纳发生较少，为扩散缓慢期；第二阶段为2013年12月到2014年1月份，该阶段是政策采纳发生的高峰，湖南、吉林、福建、江苏、宁夏等14个省份都纷纷在此阶段出台政策，属于政策快速扩散期；第三阶段为2014年2月到2014年5月，随着政策采纳者数量渐趋饱和，政策扩散速度开始减缓，进入扩散平稳期。

（二）政策扩散的空间特征

按照地理学常用的区域划分方式，全国共划分为六个区域，分别是华北（北京、天津、河北、山西、内蒙古）、东北（辽宁、吉林、黑龙江）、华东（上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东）、中南（河南、湖北、湖南、广东、广西、海南）、西南（重庆、四川、贵州、云南、西藏）、西北（陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）。

表2 各地区颁布大气污染防治行动计划相关政策时间统计

由表2可知，从空间上来看，最早一批制定大气污染防治行动计划的省市主要分布在华北和西北地区，例如华北地区的河北、山西、北京、天津，西北地区的青海和甘肃。从各区域政策扩散的完成情况来看，呈现出从华北、华东地区向西北、西南地区扩散的梯度差。最早完成政策扩散的区域是华北、华东地区，其次是东北、中南地区，西北、西南地区政策扩散完成最晚。西南地区的云南、贵州、西藏以及西北地区的新疆是最晚一批响应国家《大气污染防治行动计划》的省份。西藏在2014年5月11日颁布《〈大气污染防治行动计划〉实施细则》，是我国最后一个贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》的省份。

此外，政策的扩散也表现出了一定程度的邻近效应，即地理空间邻近的某些省区，采纳政策的时间也紧邻。例如，2013年9月23日，青海省颁布了《以西宁市为重点的东部城市群大气污染防治实施意见》，9月30日，与青海省接壤的甘肃省政府也出台了《甘肃省人民政府关于贯彻落实国务院大气污染防治行动计划的实施意见》。类似的情况还有互相接壤的江西、浙江、安徽三个省份，2013年12月26日江西省率先发布《江西省落实大气污染防治行动计划实施细则》，12月30日安徽省出台《安徽省大气污染防治行动计划实施方案》，31日浙江省发布《浙江省大气污染防治行动计划（2013-2017年）》，三个省份正式发布大气污染防治行动计划的时间仅相差5天。除此之外还有江苏和浙江，浙江和福建，广东和海南等地理位置邻近的省区，实施政策的时间也都相近。

（三）各省级政府政策创新扩散能力比较

一般而言，政府发布相关政策响应国家发布的政策或进行政策创新时，响应的时间越短或政策发布时间越早，说明该政府政策扩散能力或创新能力更强，因此，政策的创新扩散指数是衡量政府政策能力的重要指标之一［18］。在政策扩散已有研究基础上，借鉴信息政策创新扩散指数构建大气污染防治政策的省级政府政策创新扩散指数，通过指数排名可以直观比较出各省级政府政策创新扩散能力。

政策扩散速度的计算公式为：

Tn表示n省级政府政策发布的时间，T1表示国家最早一条政策发布的时间（为计算简便，这里T1取《大气污染防治行动计划》的成文时间2013年9月10日）；Tn-T1也就代表了n省响应国家政策的时间；TL表示最晚发布政策的省份发布相关政策的时间，Tm表示该政策最早的发布时间（这里取山东省发布政策的时间2013年7月17日）。V值越小，说明扩散速度越快，政府的政策扩散能力越强，反之，扩散速度越慢，政府的政策扩散能力越弱。

用1减去政府政策扩散速度的值，即得到政策创新扩散指数S：

由指数计算公式可知，S值越大说明政策扩散能力越强。当S值大于1时，则说明该政府进行了政策创新，已先于国家发布了相关政策，这是一种自下而上的政策扩散模式的表现。根据以上测算方法，对采集的政策文本进行计算，得出表3。

表3 各省（自治区、直辖市）政府政策创新扩散指数

根据表3的数据分布，可以得到各省份政策创新扩散能力的排名，如下图，可以很直观的看出各省级政府政策创新扩散的总体情况：

图2 政策创新扩散指数排名

根据图2，山东省和河北省的政策创新扩散指数超过了1，说明这两个省份都先于国家发布了本省的《大气污染防治行动计划》，出现了政策创新的情况，是自下而上的政策扩散路径的体现。北京市政策创新扩散指数十分接近1，与国家政策的出台几乎同步。在国务院颁布《大气污染防治行动计划》后，响应时间最短、政策扩散能力最强的依次是青海省、天津市和甘肃省。排在最后三名的新疆、贵州、西藏政策扩散能力最弱，尤其是西藏，政策创新扩散指数最低，表现较为消极。安徽、浙江、内蒙古、福建、江苏、四川等几个省份政策扩散能力处于中等水平，在政策扩散过程中表现较为中庸。

四、地方政府政策扩散的逻辑

国务院颁布《大气污染防治行动计划》后，不到一年的时间这项新政策就扩散到了全国的省级行政单位，如此惊人的扩散速度与中国独特的府际关系密不可分。因此，在考察“大气十条”政策扩散的时空特征时，就必须注意到这种特征背后所隐含的府际关系所发挥的作用。中央与地方的权力变动关系、地方政府间的竞争行为、辖区公众与非官方组织的力量等诸多因素透过府际关系影响大气污染防治政策创新及扩散。

（一）地方政府自主空间的拓展是政策创新的行动前提

纵观建国初期中央与地方的权力变动关系，可以发现，央地关系经历了多次“集权—分权—再集权—再分权”的循环过程。建国初期，我国实行了高度集权的管理体制，中央政府在财政物资、人事任免、政策制定等方面相对于地方政府占有绝对的支配权，在这一体制下，中央留给地方政府的政策自主权限极少，压抑了地方政策供给的积极性。20世纪80年代，我国开始了“以经济建设为中心的”分权化改革，并通过财政体制改革的方式调整央地关系，央地之间的“权力拉锯”有了明显缓和，地方政府行为的自主空间开始得到拓展。1980年实行的“分灶吃饭”以及1988年以后的“财政大包干”结束了建国初期“统收统支”的财政集权模式，中央政府的分权让利使得地方政府的权力和利益机制日益强化。1994年财税体制再次改革，确立了以分税制为核心的中央与地方政府关系调节机制，建立了较为积极的央地关系，为我国在中央政府与地方政府之间建立合理的利益分配和责权利关系奠定了基础，同时也调动了地方发展的积极性［19］。财政体制改革使得地方政府成为独立的利益主体，并具备了自己的效用目标和利益追求的能力［20］。因此，我国财政体制变迁的过程也是地方政府自主权限日益拓展、政策自主性日益提高的过程，地方政府依据自己的偏好通过政策供给的方式促进地方发展的积极性提高，这也是地方政府进行政策创新的行动前提。

然而，中央政府的分权带有明显的东重西轻倾向，这也意味着东中西部地区享有的自主权限是有差异的，这种差异在《大气污染防治行动计划》的时空特征中有明显体现。青岛、大连、厦门、广州、深圳、珠海等东部沿海地区被赋予更多的自主管理权，“结果出现了经济特区—沿海开放城市—内地经济技术开放区—内陆省区四个不同阶梯的倾斜分权”［21］。随着1994年分税制的实施，这种倾斜分权在东西部地方政府之间造成的权力差距影响愈加明显，经济发展水平愈高的地区，对中央政府的依赖程度就越低，地方政府的自主权限及政策创新的行为空间就越大。从政策创新的起源地来看，青岛市拥有多项国家政策优势，无论是地理位置还是资金、人才、信息、技术等条件都十分优渥。如1984年被批准为全国第一批对外开放城市；1986年被批准为计划单列市，其财政收支直接与中央挂钩，享有省一级的经济管理权限；1994年青岛市行政级别定为副省级，更是加快了城市的经济和社会发展。这些都使得青岛市政府在进行政策创新时具有了大量自主行动空间。其次，从各区域政策扩散的完成情况来看，最早完成政策扩散的区域是华北、华东地区，其次是东北、中南地区，最后是西北、西南地区，政策扩散完成的先后顺序与中央倾斜分权的方向也是一致的。

（二）中央政府在政策扩散中占有主导地位

尽管地方政府在中央放权让利过程中获得了较多的自主权限，但我国中央与地方政府间的关系仍是“中央主导”型，中央政府在政策创新和政策变迁过程中依然占有绝对多的主导权。

首先，地方政府不可能完全脱离中央的控制展开政策行为，其政策创新活动一般是在中央政府的引导下或依据中央政策导向进行的。青岛市最初编制《青岛市大气污染综合防治2013年行动计划》时，就是在环保部、国家发展改革委、财政部《关于印发〈重点区域大气污染防治“十二五”规划〉的通知》的政策引导下进行的。2013年6月14日，国务院召开常务会议确定部署大气污染防治十条措施，这次的政策预热更是给了地方政府明显的政策指引。在国务院《大气污染防治行动计划》未正式出台之前，山东和河北两个省份就已经开始了政策创新行动。

其次，中央政府在政策创新扩散中发挥统筹协调、明确政策发展方向的作用。中央政府出于宏观战略考虑会积极推动地理位置邻近的地方政府之间的合作，通过政府间联防联控的方式化解政策碎片化、促进区域协同发展，尤其是在处理外部效应很强的大气污染治理问题时。最早一批制定大气污染防治行动计划的省市主要分布在京津冀及周边，如北京、天津、河北、山东、山西等，这些省市是我国雾霾污染最严重的地区，也是中央政府重点关注和整治的地区。例如，为加快京津冀及其周边的大气污染综合治理，2013年9月17日，环保部、发改委、工信部等6部门联合印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，提出“实施综合治理，强化污染物协同减排”以及“统筹城市交通管理，防治机动车污染”两项重点任务，同时对这一区域内的PM2.5浓度作了明确而严格的要求。

最后，中央政府仍然可以通过政绩考核、人事任免等方式影响地方政府的政策行为。一方面，“大气十条”提出了相当严格的考核目标和责任追究机制，地方政府在中央考核压力下不得不接纳新政策。例如，国务院与各省（区、市）政府签订大气污染防治目标责任书，每年初对其上年度治理任务完成情况进行考核，对未通过考核的，由环保部约谈省级政府及相关部门负责人，提出整改意见并予以督促，情节严重的要依法依纪追究责任。国家每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市名单，这也给各地方政府之间施加了无形的竞争压力，政策扩散中的邻近效应也是相邻政府互相竞争的表现。另一方面，将地方政府辖区内的大气污染治理情况与政府官员的自身发展相挂钩，以此激励地方政府官员接纳新政策。例如“大气十条”中的第八条明确“考核和评估结果经国务院同意后，向社会公布……作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据”，这也是推动“大气十条”政策在全国迅速扩散至关重要的因素。

（三）公众在政策扩散中的作用日益凸显

公众、非官方组织等多元力量在政策创新扩散中发挥的作用日益凸显。尽管影响政策扩散的根本力量在于中央政府，但随着政策系统的逐渐开放，公众的意愿也会越来越多地反映到政策创新过程中。从“大气十条”政策创新扩散的过程来看公众、非官方组织的力量主要体现以下几方面：其一，作为政策的直接建构者参与政策创新过程。例如，青岛市编制《青岛市大气污染综合防治2013年行动计划》（征求意见稿）公开向社会各界征求意见，市政府在充分听取社会意见的基础上，多次修改完善政策方案，为新政策的发布实施获得合法性来源，确保政策的顺利实施。其二，作为政策执行的监督者督促地方政府落实新政策。“大气十条”第十条“明确政府企业和社会的责任，动员全民参与环境保护”，地方政府要自觉履行其职责，接受社会的监督。其三，地方政府需要对公众的利益诉求做出正面回应。各地区自然环境、人文风俗、经济发展状况等方面的不同形成了各异的政策环境，而以各有差异的发展模式为导向的各地政策系统回应当地政策需求的意愿与方式也各不相同［21］。东部沿海地区，无论是经济活力还是区域开放程度都得到了充分发展，民众的大气环境诉求意识更强，地方政府以“大气十条”政策创新回应公众的行为更迫切，相应地，东部地区的政策扩散速度更快；而经济较为落后的西部地区，公众更倚重于经济发展诉求，例如新疆、贵州、西藏等地方政府在“大气十条”政策扩散中表现最为消极，其政策创新扩散能力最弱。

五、结 语

本文探讨了府际关系在大气污染防治行动计划扩散中的作用，主要关注了政策扩散中的政治因素，即中央政府、地方政府、公众以及非官方组织等多元治理主体之间的互动关系对政策创新及扩散的影响。中央政府是推动大气污染防治政策扩散的根本力量，地方政府不可能完全脱离中央的控制展开政策行为。此外，在以往的政策扩散研究中往往忽视公众的力量，本文将公众、非官方组织纳入府际关系中，认为随着政策系统的逐渐开放，在共治共享的社会治理格局下，公众、非官方组织等力量在政策扩散中发挥的作用会越来越明显。文章结论是否适用于其他类型政策的扩散还有待进一步研究和验证，未来仍然要加大对公共政策扩散研究方向的关注，从而对中国政府创新以及政策扩散提供具体的理论解释。

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