基层社区“三社联动”的探索及意义——以佛山市顺德区勒流街道黄连社区治理改革为例

杨 韵，叶楚君，张乃顺

（1.顺德职业技术学院 经济管理学院，广东 佛山 528333；2.君行社会工作研究及服务中心，广东 佛山 528300；3.顺德勒流黄连社区居委会，广东 佛山 528322）

社区治理是国家治理的基础环节，社区治理现代化是国家治理现代化的基本前提。2015年民政部强调要以社区、社会组织、社会工作“三社联动”为主题主线，深化社会体制改革和社区治理创新。在社会治理中，社区是综合平台，社会组织是载体依托，社会工作专业人才是专业力量。“三社联动”不是三项业务的简单拼盘，而是三个主体的互促共融［1］。

黄连社区位于广东省佛山市顺德区勒流街道，辖区面积3.6平方公里，现有6个股份社，13个居民小组，住户2 785户。2013年，勒流镇黄连村被确定为“顺德区农村综合改革试点”，按照“政府引导、社区主体、社会参与、共建共享”的原则，推进村居综合改革，打造以基层党组织为核心，社区自治组织为基础、社会组织为补充、居民广泛参与的社区合作发展机制，并探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社工专业人才为支撑的“三社联动”长效机制。

1 黄连社区治理改革的背景与缘起

黄连自古人文辈出，商贾云集，行走在黄连的街巷里，仍可以感觉到昔日黄连的繁华。随着城镇化进程推进，传统的社会结构发生急剧变化，本地居民外迁，外来人口骤增，公共服务和社会保障滞后，使社区基层的社会管理难度不断加大。改革前的黄连村容貌破旧、街巷萧条、人心涣散、公众负面情绪累积，传统纵向、单一的社区管理体制无法解决社会结构变化带来的多重问题，社区基层管理体制改革势在必行。

1.1 社区经济衰退

昔日黄连经济繁荣，文脉深广，人民生息繁衍，自强自重，早就依托江河发展起自己的集镇文明，农业以甘蔗、蚕、桑、塘鱼为主，工商业并举，是一个较为繁华的圩镇。然而经历了百年沧桑，随着水路运输的淘汰，土地资源减少，经济重心的逐渐外移，黄连的辉煌暗淡了。由于早期的经济过度开发，缺乏整体规划而造成道路狭窄，交通不畅，工业区、商业区和生活区混杂，昔日人来人往的街道，为人津津乐道的商业店铺，恰恰成为了制约发展的绊脚石。

1.2 社区自治能力弱化

勒流黄连曾一度是顺德经济“四小镇”之一，但如今经济发展和社会建设逐渐落后于周边区域，致使街巷萧条，社区凝聚力不足，主要是长期以来社区基层党组织力量薄弱，居委会自治职能定位不清，“两委”服务意识淡薄、脱离群众、办事不公等原因导致。

《城市居民委员会组织法》和《村民自治法》都明确规定了社区治理的自治化属性。但近年来由于社会问题的社区化和政府职能的社区化转变，社区空间成为政府组织独占性活动空间，并被进一步制度化。其结果是政府对资源、权力和空间的垄断性占有阻碍了社区居委会自治功能的发挥，窒息了社区民间组织的发育，强化了居民对政府或行政性的社区居委会的依附性，社区层面上的社会力量培育也就无从谈起［2］。因此解决黄连社区管理的历史遗留问题，挽回涣散的人心，激发基层群众的自治精神，是改革的又一个挑战。

1.3 社区传统文化消失

黄连历史悠久，文化底蕴深厚，名胜古迹如珍珠般散落在乡间民宿，非物质文化遗产也颇具特色。古诗云：火树相盖三阁老，一河七渡九牌坊。一句诗便描述出古时黄连的繁华景象。黄连建村迄今已一千多年，沿着黄连河，文阁渡、独松渡、谭义渡、坝嘴渡、萧地渡、大渡和沙咀渡倾诉着黄连往昔的商贾云集；百岁流芳、贞洁、忠义、敦武、忠臣祠、孝行之门、旗节、侍御之门共九座牌坊向人们展现了一幅村落美景长轴。随着岁月的洗礼，一栋栋新房子拔地而起，原本整体有规划的历史建筑群经过拆建变得零散，一代代的名人、身怀传统工艺技术的师傅老去，在现代文化的冲击下，黄连的传统文化和技术日渐式微。在经济全球化的背景下，传统文化受外来文化交流、渗透影响，个性逐渐丧失，消亡的速度加快。

在社区经济转型升级的同时保护并培育本土文化，彰显地方特色，是黄连社区体制改革重大考验。

1.4 社区结构空心化

黄连社区的产业转移，许多本地家庭的主要劳动力也随之外迁。走在黄连的大街小巷上，很少能看到本地的中青年人，多数是扎堆闲聊、聚集打牌的老人家，很多民居空置或者变成出租屋，社区人口老龄化问题突出。除了人口老龄化，公共设施投入不足和社会服务水平滞后等进一步加速了社区空心化。社区空心化致使社会管理的难度加大，老人养老、孩子教育、村居整体面貌和人居环境等问题凸显，还使得长期以来形成的宗族邻里关系淡化和淳朴民风弱化。如何破解社区空心化难题，是黄连社区在村居改革中面临的重大挑战，传统的社会服务体系严重滞后于现实的需求，迫切需要新的变革。

1.5 社区融合度不高

黄连社区面积3.65平方公里，户籍人口8 550人，外来人口16 263人，整个社区生活区、商业区和工业区混杂，为高密度建成区。该社区人口结构特殊，户籍人口中居民和农民各占一半，外来人口多，利益格局复杂。黄连社区在册登记出租屋1 415间，流动人员人数最多两个省份分别是广西3 992人和四川2 154人，他们多以地域群居，与本地居民交流较少。本地人普遍投诉外来人员普遍素质较低，经常一起宵夜玩闹，发出的噪音严重影响周围居民的生活和休息，破坏了古老村落的宁静。此外，社区的公共资源和社会服务有限，难以惠及外来人口，致使外来人口的幸福感和归属感较低。因此外来人口与本地居民难以融合的问题，也是黄连社区需要解决的重要问题。

2 黄连“三社联动”的社区治理改革实践

社区治理改革前，黄连面临诸多难题：一方面，社区经济衰退、自治能力弱化、传统文化消失、空心化和人口融合度不高等系列问题亟待解决；另一方面，居民对社区服务的需求增多、利益诉求多元化。显然，这些难题单凭传统的社区管理模式是难以破解的，必须依靠社区治理改革，实现社区、社会组织和社工等多种主体力量的共同发力。

黄连社区贯彻落实《广东省民政厅关于推进社区、社会组织和社会工作专业人才“三社联动”的意见》，按照“政府扶持、社会承接、专业支撑、项目运作”的思路，以满足居民需求、促进社区和谐、推动社区发展为出发点，以培育社区组织为基础，以社区专业人才队伍建设为核心，于2014年以政府购买的方式引入专业社工机构——君行社会工作研究及服务中心，在社区设立“港湾之家”君行港湾之家综合服务中心，并积极孵化、培育黄连曲艺协会、太极健身协会、妇女儿童之家等13个社会组织，发挥各类社团作用，更好地实现协同共治社会新格局。黄连社区经过两三年的探索实践，逐步形成了社区资源共享，社会组织和社工专业人才广泛参与的“三社联动”机制，初步完成了由单一社区管理向多元社区治理的转变，详见图1。

图1 黄连社区三社联动示意图

2.1 政府引导社区自治体系重构

社区治理并不同于“让政府走开”，其本质是一种关系、一种分工、一个过程，社区治理也离不开政府的职能发挥和激励引导［3］。自2013年被确定为“顺德区农村综合改革试点”以来，黄连社区以重构社区自治体系为目标，有效推进了基层党务工作实务化、工青妇社工化以及建立社区党代表定向联系群众机制等具体的改革措施。根据《关于推进黄连社区综合体制改革试点的工作意见》的精神，坚持“政府引导、社区主体、社会参与、共建共享”的原则，推行基层党务工作实务化，培育党员精英，提升基层党组织的领导力和服务力，实现居民自治规范有序。黄连社区顺应“互联网+”的新趋势，设立“黄连家园网”，把党组织的功能延伸到互联网，有效破解党员人数多、难集中的教育管理问题；并开通社区党代表微信群，利用即时通信的移动性和便捷性的特点，让党员教育变得及时和直接。建立议监事会强化社区事务监督机制，其成员由党员、社区各类组织代表、社会贤达等精英组成共21人，经由居民代表会议推选产生，行使社区事务议事、咨询、监督以及民意收集等职责，重大决策事项先由议监会讨论。

2.2 社会组织参与社区公共服务

将社会组织力量引入社区公共服务当中，丰富社区公共治理的内容，才能吸引更多居民参与到社区建设当中。黄连社区在登记注册、税务政策落实等方面扶持辖区内的十多家社团组织，激发“三社联动”机制中社会组织这一最具活力因素，并依托黄连社区文体类协会众多的优势，采取购买服务、资助扶持等形式，引导各协会积极承办群众喜闻乐见的文化娱乐、体育健身活动，满足社区群众的多元需求。黄连社区先后引入家庭综合服务中心、残障人康复站、职工服务中心、妇女儿童之家、青年坊等，通过购买服务，引入社工机构等专业社会组织进驻，针对人群不同的阶层，增加服务元素，方便居民群众集中享受社区便民服务，是实现社区治理的重要举措。2015年3月，黄连社区还创先河地挂牌成立了全国第一个村级“社区营造协会”，39名黄连籍企业家、社会贤达义务成为会员，旨在利用“吾土吾民”的社区原生力量，发挥社会组织孵化器的重要作用，构建“叙乡情、聚人心、聚才智”的共建共享格局。协会在联结各界力量的基础上，策划社区管理创新项目，加强居民之间的沟通团结和合作，建设“邻里守望相助，居民互助互爱”的社群生活。

2.3 专业社工破解社区发展难题

传统文化保育不仅是为了保持地域民俗的多样性，发掘传统文化的潜质，以自身独特的魅力、鲜明的个性与灵魂来唤醒社区意识，构筑社区认同感，更是可以成为一个地区经济的新的增长点［4］。黄连社区的驻村社工们深刻认识到这一点，2014年底开始，以“发现黄连”项目的系列工作作为纽带与方法，联动居委、义工、社区居民，一起探索社区营造在黄连的行动实践。其中，以何享健基金会资助的项目“寻找逝去的背影——黄连社区传统文化保育项目”为契机，联合居委，调动社区居民共同参与开展了黄连地图绘制、黄连新十景评选、口述黄连历史和重现黄连风俗等系列文化保育工作。围绕项目开展的一系列文化保育工作，不仅唤醒了社区民众的乡土意识和文化认同，还为以文化产业带动社区经济转型升级提供了重要的参考。2016年，在央视热播的纪录片《寻味顺德》中有多个镜头展示黄连的传统饮食文化，众多食客蜂拥踏来，促进了黄连社区餐饮业的发展。凭借丰厚的历史文化底蕴，改造后优美的水乡风貌和人文古迹，以及便捷的交通和繁荣的古圩市商圈，未来黄连社区的餐饮商贸、旅游文化等综合服务产业将助力这座古老的村落实现经济结构的转型升级。

针对社区人口老龄化的问题，驻村社工机构发挥专业优势，提出“老有所乐，老有所学，老有所为”的理念，唤醒社区长者的主人翁意识，发挥余热，反哺社区。社工利用社区提供的公共空间和设施，联合辖区内的十几个社会组织，开展曲艺、太极、乒乓球等各类社区活动，丰富社区长者的退休生活，还开展“长者学苑”，倡导积极面对晚年生活，“活到老学到老”的人生态度。驻村社工联同居委推出“长者友善计划”，由居委购置手机及手机卡，社工们为长者提供微信使用、社区观察等课程，待他们学会后利用闲暇时间，通过手机微信平台，将社区卫生、基建、民生问题，及时反馈给居委，再由居委专项负责人执行处理。从而调动社区长者参与社区自治的积极性，提高社区治理效率。

在社工的带动和培育下，青少年组建起青少年义工队，利用假期自主策划社区嘉年华、“猎英行动”社区人物访谈、“夏日送清凉”等系列志愿服务，参与家乡建设和社区氛围的营造。社工联同居委会共同开办“社区大讲堂”，向居民讲解政策动态，共同开设“榕树头茶话会”，让居民共同围绕社区议题进行讨论并提出建议。社区、社会组织、社工各自发挥优势，三社联动、多管齐下，共同破解社区空心化难题。

2.4 互动共建促进社区融合

社区融合需要社区、社会组织和社工一起调动政府、企业、社会等多种资源，合力促进社区本地居民与外来人口相互之间的理解、尊重、包容和接纳［5］。黄连社区积极推进社区重建，以恢复黄连水乡生态，改善道路公交等基础设施，为社区的本异地居民提供优美的宜居生活空间。由政府出资成立黄连职工服务站，由专业社工管理，联动政社企资源，落实各项职工服务。黄连社区的十几个社会团体，如象棋协会、太极协会、摄影协会等，都是本异地人员共同组建，并举办多种形式的活动，丰富职工们的业余生活。

为满足外来务工人员最关心的子女教育资源问题，黄连社区联合企业共同投资兴建了一所拥有31个班的小学和一所拥有15个班的幼儿园。针对外来务工人员工作时间较长，无暇照顾辅导放学后的子女问题，黄连“港湾之家”社工中心还开设了430学堂，为孩子们提供课后托管服务。每年寒暑假，黄连社区多个文体协会，如篮球协会、乒乓球协会、书法协会等，为异地务工子女开展各类兴趣班和亲子活动，以小手拉大手的形式促进本异地家庭共融。

3 黄连社区“三社联动”实践的价值及意义

在城镇化的进程中，伴随着城乡之间的利益鸿沟，公共设施和社会保障的不足，本地人口和外来人口的利益冲突，社区空心化和传统文化消亡等一系列问题。这些问题如未及时得到回应和解决，将影响社会的和谐稳定。黄连社区的案例是一个缩影，不仅折射出当前城镇化建设过程中社区治理改革急需解决的一系列问题，其“三社联动”的实践探索也为如何解决这些问题提供了参考借鉴［6］。

首先，黄连社区的“三社联动”治理体制改革有益于克服社会建设的结构性难题。社会建设的基本结构包括纵向秩序整合和横向秩序协调两大机制，对应于社会管理中“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的宏观要求。“三社联动”以政府转型、政社分开为基本前提，建立起社区、社工、社团等“多中心”的治理秩序。在保持各类组织地位的基础上相互嵌入，建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。“政—社”纵向的分工有助于发挥科层制管理结构的高效性和规范化，保障了公共资源的配置效率以满足绝大多数社会成员的需求。“社—社”横向开放的联动有效弥补了纵向结构的封闭性，也有助于培育现代社会的公共精神、重塑公共空问。

其次，黄连社区“三社联动”的治理体制改革有益于突破社会建设的公共性困境。社会建设中的公共性问题内涵丰富，简言之，“公共性”着重于参与机制和公众基于该机制参与公共活动的过程，唯当“公”或者“公意”是在这种参与中得以达成时才具有公共性。近年来，许多地方都建立了民众对社区公共事务知情权和参与权的制度要求，但这些制度的“形式主义”倾向仍较严重。黄连社区在社区改造等重大工程中推行民众直接参与项目评判机制，严格落实“问情于民、问需于民、问计于民、问‘责’于民、问绩于民”五项制度，落实居民的知情权、选择权、参与权和监督权。在社区服务中，通过“时分券”、“长者友善”、“责任居民”等纽带加强社区人际互动，增强了社区行动能力。在基层社会矛盾调处中，黄连社区运用人民调解、社区和事佬协会、专业协调组织等民间力量，以“民管民、民理民”、“身边人掺和身边事”等方式化解社区纠纷。初步构建了理性协商、谈判、决议的公共讨论空间，形成了公共意见的基础，培育了公民意识［7］。

最后，黄连社区“三社联动”的治理体制改革有助于实现资源统筹配置的最优化。黄连即将启动“同心致远黄连情”为主题的社区互助项目，旨在运用“三社联动”模式，串联和发挥“社区志愿者”、“社会组织”、“社工”三方力量构建一个黄连社区专属的社区服务平台，整合社区的公益资源并以“在地公益的模式”投放到社区中，让社区居民能够更便捷地享受到社区中的公益服务，并通过项目参与号召“微公益，齐奉献”让更多的居民参与到社区服务中，营造友好互助的社区氛围。通过建立社区公益服务委员会，统筹整合社区、社会组织、社工、部门单位、企业等多种资源，结合各自优势，共同实现资源利用效用的最大化。

［1］ 郭于华，沈原.居住的政治：B市业主维权与社区建设的实证研究［J］.开放时代，2012（2）：83-101.

［2］ 郎晓波.城市社区公共事务分类治理模式的实践与创新：以杭州为例［J］.甘肃行政学院学报，2010（6）：27-35，120.

［3］ 叶南客，陈金城.我国“三社联动”的模式选择与策略研究［J］.南京社会科学，2010（12）：75-80，87.

［4］ 郑杭生.社区节：一种有效的“社会黏合剂”：宜城街道新探索的社会学解读［C］//郑杭生社会学学术历程（四）：中国特色社会学理论的深化：代中国社会与中国社会学（上册）.北京：中国人民大学出版社，2010.

［5］ 周晓虹.社会建设：西方理论与中国经验［J］.学术月刊，2012（9）：5-14.

［6］ 李友梅，肖瑛，黄晓春.当代中国社会建设的公共性困境及其超越［J］.中国社会科学，2012（4）：125-129，207.

［7］ 顺德决策咨询网.上门听民意“联网”察民情［EB/OL］.（2015-11-03）［2017-11-10］.http：//jzw.shunde.gov.cn/template/view/template.php?id=123742-7460005#.