从“碎片化”到“协同化”——共建共治共享社区治理可行性探索

席军良

（中国延安干部学院 教学科研部，陕西 延安 716000）

随着我国经济社会的不断发展，社区治理类型日益细化和多元化。虽然不同社区治理类型有着不同的发展优势和治理经验，但是在治理“碎片化”的问题上有着相对的一致性。解决这一问题，打造共建共治共享的社会治理格局，需要深入考察当前社区治理“碎片化”的现状及成因，在此基础上对社区治理创新做出探索。

一、当前社区治理“碎片化”的现状分析

（一）“泾渭分明”：社区工作分工

按照主导和参与主体的不同，当前社区治理类型大体可以分为行政主导型、行政引导型、多元共建型、多元共治型等。经过调查不同地区、不同类型社区的治理状况，目前发现和归纳出社区治理“碎片化”所呈现出的基本状况如下：

社区作为一个生活共同体，也是一个各类治理主体合作参与的整体。作为法定的居民自治组织——社区居委会（以下简称社区），社区工作者应该是协调各方参与的一个中间方，然而，由于社区网格化管理的深入推进、各级行政事务的不断下移，社区工作者之间的分工日益明晰，不断催生出行政化色彩浓重的“专委”“专干”等角色，致使社区工作“碎片化”日益加剧。每个社区的专职工作人员一般是5—8位，而本文统计的SW社区有16个“专干”“专委”的角色分工，平均到具体社区工作者，每个人身上要兼职2—3个角色，承担20—30项工作事项。看似分工明确，实际上使社区整体工作零碎化。鉴于每位社区工作者的身体状况、能力状况等因素，如此之多“泾渭分明”的社区工作实际操作中很难有效的落地和可行。

（二）“跑马圈地”：社区社会组织运作

随着居民收入水平和生活水平的不断提升，越来越多的居民有时间和精力走出家门，参与到各类社区社会组织中去。加上近年来国家支持社区社会组织发展，社区社会组织如星火燎原之势在社区蔓延开来，每个社区有社会组织少则几十个，多则上百个，类型多为自娱自乐型的文体类组织。这些组织开展活动需要利用社区公共场地、公共资源，为在争夺资源和场地的过程中占据优势地位，多数社区社会组织采取抢时间、拉队员、找关系等等措施。这种不合理、不可持续的做法，使社区社会组织越来越像“跑马圈地”的小部落。这些社会组织间纵向不发生联系，横向来往不多，逐渐成为一个个相对独立的“小王国”。如DS社工委LL社区，截止2015年11月登记的社区社会组织就有35支。每个社区社会组织的成员人数不一，社区社会组织领袖团队的能力参差不齐。他们对于社区治理运行的理解和参与也存在很大区别。

（三）“颠沛流离”：社区精英与居民骨干

社区精英、居民骨干作为社区内部的宝贵资源，对于他们的调动和汇集是社区治理顺利运行的一个必要前提。由于各种原因，当前社区精英、居民骨干参与社区治理存在三种状况：

1.想参与，却没能力。社区精英、居民骨干作为热心和有志于参与社区治理的群体，他们对于社区的认同度相对比较高，对于社区环境改善、关系和谐等比较关注。然而，由于知识面、视野、协调能力、组织能力等有待提升，他们对于社区网络化治理运行的参与往往是有想法，却没办法。参与社区治理能力的提升是他们需要逐步弥补的地方。

2.想参与，却没平台。无论是老旧社区，还是新建商品房社区，往往都有一群社区精英、居民骨干，他们在参与社区网络化治理方面有着良好的个人经验和综合能力，但却未参与到本社区网络化治理运行中去，原因是政府、社区两委主导下的社区治理属于一种层层分包制的模式，每一个层级和组织都想包揽所有事务，来凸显自身能力。而大包大揽的同时却是任务的下移和下压，这些下移的过程亦是政府、社区两委相对的行政垂直管理系统内部范围。如此而来，就挤压和占用了本属于其他群体、组织参与社区网络化治理的空间和机会。

3.想参与，却没伙伴。团队合作是大多数人应对竞争的不二选择。社区治理需要参与主体间的分工和协作，每一个参与主体是部分治理事项的具体承担者。随着社区多元化的进展，社区治理的复杂性和综合性也在提升，一个社区精英、社区骨干很难承担起处理和协调社区治理的事项。社区治理需要的是一个由社区精英、居民骨干等组成的团体和组织。在很多社区的现实情况是社区精英、居民骨干想参与却很难寻觅和组建良好的团队，缺乏伙伴是他们参与的一个难题。

（四）“各自为政”：企业参与社区治理

业委会、物业公司和辖区企业属于社区内部不同性质的组织和单位，他们对于社区治理都有自己的利益期待，都有参与社区治理的动力和热情。然而，由于自身的使命和价值追求的差异使他们很难在参与社区网络化治理过程中进行有效合作。以业委会为例，业委会作为社区业主维权的法定组织，他们期待社区治理体系的完善，更是参与社区治理的主力。但是由于自身维权、监督物业公司的法定权力，它们很多时候把物业公司视为被监督的“对手”和“敌人”，很难在社区治理中与物业公司联手共进。物业公司作为一个企业法人，盈利是他们的最终目的。想要持续和扩大盈利，需要他们在改善物业服务的同时积极参与到社区治理中来。他们对业委会的“刁钻”和“刻薄”甚是反感和无奈，因此很难心甘情愿地与业委会等联手参与社区治理。社区辖区企业虽然是企业法人，它们的盈利需要保证在现有客户基础上不断增加。而社区居民的人数是相对固定的，在潜在客户稀缺的情况下，社区辖区企业间的竞争不断加剧。为了与社区居民保持良好的互动，塑造良好的企业形象，他们也愿意参与到社区治理中来，但是参与的方式多为“单打独斗”。不同的需求和情况致使业委会、物业公司、社区辖区企业的参与呈现“各自为政”的趋势。

二、社区治理“碎片化”的成因分析

（一）行政化：社区工作考评与导向

社区工作者的工资、福利和考评由街道办和政府相关部门所掌握，社区工作者对于行政权力的延伸属于天然的“无免疫力状态”。上级部门繁琐的考核内容，社区工作者都需要去承受和接纳。社区工作者的主要精力不是在社区网络化治理的运行而是在应对上级政府部门的检查、暗访和考评。近年来，政府部门流行“以评促建”来分配社区资源。为了在年终考评得到“优秀”，获取更多的资源。社区工作者无不是全力以赴争取每一个可能的机会和荣誉。各种荣誉证书和荣誉牌匾决定着这个社区在上级政府部门那里是否属于优秀社区。据调研发现，一般社区会有20个左右的荣誉证书、荣誉称号、荣誉牌匾或锦旗。政府参观考察的“典型社区”则会多达数十个，甚至一二百个左右。以笔者参与调研的ZS社区作为一般社区，在社区内部发现悬挂各种荣誉牌匾12项、未悬挂的牌匾4项，共计16项。每一项荣誉的获得都需要社区工作者竭尽全力去争取，如W区NH社参加“信用社区”和“充分就业社区”评比的准备材料就多达30类报表，为此花费了主要精力和时间以后，社区工作者很难再有精力推进社区网络化治理的运行。

（二）趋利化：社区社会组织的行动

社区社会组织活动空间和平台的有限性，很难获取外部资源的注入和支持，社区仅有的资源成为他们眼中的“救命稻草”。为了本社区社会组织的继续运作和扩大规模，社区社会组织领袖团队必须要跟社区工作者保持密切的互动关系。社区工作者为了迎合上级政府部门的考评和暗访，很多时候需要社区社会组织，特别是文体类团队在必要的时候、合适的场合营造出社区一片“祥和”的欢歌笑语场景。这些文体团队的付出直接的收益就是社区为每个团队发放数量可观的精美礼品，这些精美礼品成为团队吸引和留住成员的惯用手段。长此以往，占据社区社会组织主要成分的文体类社团渐变为社区的“盆景”。在需要的时候就搬出来展示，这些社区社会组织的发展壮大同时也是该社区工作者的工作业绩。这种现象的产生，并不符合社区社会组织参与社区网络化治理的路径和意愿。由于社区活动次数、规模的有限性，不可能每次活动都要招呼所有社区社会组织参与，这种机会和资源的稀缺性又加剧了不同社区社会组织对社区“礼品”的抢占程度。

（三）缺失与不足：社区精英、居民骨干

1.社区精英、居民骨干参与社区网络化治理的前提是自身的自立和自由，而自立和自由的前提以物质财富和健康体魄为坚实基础。由于很多社区精英、骨干需要更多的时间和精力去增加收入和加强锻炼，这就迫使他们参与社区网络化治理具有间断性和非常态化。

2.家庭特别是亲人的支持是社区精英和居民骨干努力参与社区网络化治理的动力源泉。很多家庭成员为了使社区精英和居民骨干投入更多的精力和时间来经营家庭，对于他们参与社区网络化治理表示反对或不支持。“小家”和“大家”的权重成为社区精英和居民骨干难以权衡的一个难题。

3.邻里关系是社区内部的一种特殊构造。俗话讲“近邻胜过远亲”，社区邻里居民对于社区精英和居民骨干的认同和支持，也是对他们参与社区治理的肯定和赞赏。由于各种因素的干扰，很多邻里在涉及自身利益时，往往对于社区精英和居民骨干的努力和付出报以怀疑和否定，这样大大伤害了社区精英和居民骨干继续参与社区网络化治理的主动性和积极性。

4.社区两委成员、社区专干等是社区精英和居民骨干参与社区网络化治理必须依赖和互动的主体之一，他们对社区精英和居民骨干的能力成长、展示才华、树立威信有决定性作用。社区工作者为了发挥自身特长，反对社区精英和居民骨干参与社区治理的合理建议。没有了必要的理解和默契的支持，社区精英和居民骨干与社区工作者就难以建立基本的信任和紧密的互动关系。

（四）“合作的异化”：业委会、物业公司和社区企业

业委会、物业公司和社区企业参与社区网络化治理的立场、角度以及出发点的差异性，使他们之间建立的更多的是一种单向联系。社区居民、社区工作者和其他组织对于业委会、物业公司及社区企业期待的差异性也是他们不能建立联动的一个关键所在。如业委会若是同物业公司保持过度的紧密互动关系，就让业主对业委会成员特别是业委会领导的动机产生怀疑，并进一步发展成为业主对业委会的不信任。物业公司要提升自己服务满意度，需要业委会的支持和配合。但前提是自身有盈利的空间和可持续性，这就与业委会对其保持低利润甚至零利润的追求相冲突。社区企业为了在社区内部有一个较好的展示自身良好形象的机会和平台，需要与物业公司、业委会加强沟通和联系。而物业公司和业委会为了照顾业主和社区居民的利益，对于社区企业的要求不能悉数满足，造成社区企业对物业公司、业委会的不满和失望。

三、社区治理“协同化”的可行性探索

社区治理的“协同化”是一个渐进的过程，这个过程中社区居委会需要做好的三件主要事情：“搭平台”、“给机会”和“做自己的事”。营造良好的氛围、学会助力和合理的定位，是保障社区治理联动极为有效的探索和措施。社区治理就是一个联动起来的整体，社区就是要定位为一个核心枢纽，整合协调各类需求和资源。当有居民提出开展文体活动的需求时，XC社区各相关主体的联动如下图：在这个流程中，虽然各个治理主体的功能差异很大，各个治理主体都能够在自身能力范围内高效完成相关事项，这个合理的协同就是他们创造价值的秘诀所在。结果是不断让社区公共利益得到满足，还让社区社团的威信和能力得以提升，社区的认同度和信任度得以加强，企业的利益得到满足，居民的需求得以落地。这真正属于一个多方联动、多方共赢的典型协同模式。

图1.XC社区居民文体活动的流程图

（一）社区居委会与社区社会组织联动

社区居委会作为法定居民自治组织，稳定性、可靠性和可信度比较高。社区社会组织作为居民自治组织，灵活性、便利性较高。两者的结合可以使各自所长和资源优势充分发挥，为社区网络化治理带来意想不到的收获。社区居民委员会在组织居民自治过程中需要不断提升居民的组织化和认同化。社区居民委员会与社区社会组织的联动能够使社区居民通过组织化的方式参与到社区的活动中来，能够感受到参与社区治理带来的快乐和成就。下述案例就体现了社区居民委员会和两个社区社会组织联动的有效互动和良好结合。

父母是孩子最好的老师。为激发青少年阅读兴趣，营造阅读氛围，并且让家长认识到儿童早期阅读的重要性，SZ工业园区LL社区居委会联合雅舍书屋以及弘知堂书友俱乐部，在小区内开展了丰富多彩的亲子阅读活动。

近日，雅舍书屋带着一摞绘本走进了LL社区，开展了“快乐阅读，健康成长”亲子阅读活动。“和孩子一起阅读并不是一项枯燥的任务。想象一下，念书给孩子听，与孩子一起畅游在书中的故事里，共同感受文字带来的奇幻体验……”首先，讲师和在座的家长分享了亲子阅读的快乐和重要性，接着，讲师告诉家长们在和孩子一起阅读时的小技巧。最后，家长们拿起工作人员准备好的绘本，与孩子一起进入美妙的亲子阅读时光。通过家长与孩子一起阅读绘本的互动，轻松、有效地拉近了亲子间的情谊，小小的会议室也弥漫着温馨、愉悦的阅读氛围。亲子共读经典“弟子规，圣人训，首孝悌，次谨信……”每周日下午，一阵朗朗的读书声就会从玲珑湾社区的先锋大学堂飘出。沈叶明，亲子国学班的老师。80后的他对于儿童早期阅读有着不一样的理解。他认为，只有把国学知识融入日常生活中，教育才是成功的。而在日常生活中，家长无疑是最好的老师，所以只有让家长和孩子同时学习国学，孩子的成长才会最快。在沈叶明的课堂上，孩子和家长都是学生。考虑到亲子国学班的孩子年纪偏小，所以传统的诵读讲解不是课堂学习的唯一手段，沈叶明创造性地将观看动画视频和亲子活动游戏等方法融入国学课堂中，让家长和孩子一起“学”、一起“做”、一起“改”。这种上课方式让家长和孩子都觉得新奇，学得有趣。亲子阅读改变了以往单一的社区教育方式，为社区教育添加了新的活力。

（二）社区居委会与企业、政府部门等多主体联动

对于社区治理中的难题，社区居民委员会很难独自有效破解。引入其他相关主体参与，不但可以分流一些事项，还可以给其他主体参与的机会和空间，有助于培育社区居民的自治能力和参与能力。如以下案例能够很好地解决TL社区的环境污染问题，这在很大程度上归功于社区居民委员会与企业、政府部门、社区社会组织和社区精英等的有效联动。

TL社区位于DS社工委辖区较偏远板块，周围工厂林立，企业日常生产所产生的废水、废气、固体废弃物等的污染排放，一定程度上损害了辖区内的公共环境。使他们失去了居住的安全感，幸福指数不断降低。虽然周边企业也对环境问题较为重视，但由于社企之间毗邻过近，异味问题对居民影响较大，且难以短时间内得到迅速解决，长期以来厂群沟通不畅，缺乏理解信任，社企邻里和谐关系建设受到严重影响。一个致力于解决社区实际环境问题的群众基础自治性社会组织——TL环境理事会应运而生。理事会班子成员包括理事会长1名、企业代表14名、由热心居民组成的理事会成员6名。其中14位企业代表由企业内部负责环境健康与安全生产的主管领导担任，同时担任企业固定联络人，代表企业方参与理事会沟通及活动事宜。园区环保局、东沙湖社工委、南京大学博士团队作为外部指导单位，为理事会正常运转提供支持和指导。在常务理事遴选过程中，充分考虑到居民监督角色，筛选来自不同职业领域代表，按照社区推荐和居民自愿报名的原则，最终通过民主选举产生，各自发挥不同功效，协助理事会日常管理和走访监督企业，确保每位居民人尽其才。理事会明确规定了四大工作机制：信息公开机制、宣传教育机制、共建互助机制、圆桌对话机制。并通过群内文件共享的形式，对理事会成员职能分配、权责设置、工作制度、保障机制等进行了明确规定，通过各项机制的稳步运行，不断深化自治成效，实现理事会内部各类资源的良性运转，搭建起沟通三角链，增进居民、企业、环保局之间的了解与互动。

图2. TL环境理事会运作机制

社区治理体系和治理能力现代化是各治理主体之间的一个联动过程，这个联动是在不同主体事务分流基础上的合作和协同。很多地方社区建设都提出“三社联动”即社区、社会组织和社工的分工配合。随着社会分工日益精细化，不同群体选择自己更适合更擅长的事务来做，从而提升了工作效率、扩大了社会效益。然而，社区治理的现实情况是，因为多种因素作用，过分偏重于分工，而缺失必要合理的联动，致使社会治理、社区治理呈现出“碎片化”、“条块化”的低效、高损状态。推进共建共治共享社区治理的基本前提就是打破社区治理主体参与的纵向和横向的双向壁垒，打通社区两委、社区社会组织、社区物业公司、社区业委会、社区企业等主体间的合作通道，建立社区治理运行的协同化、多元化的联动机制，从而有效推进共建共治共享社区治理的有效模式。