政府向社会组织购买公共服务研究

钟一军

【摘要】本文以江苏省泰州市为例，介绍了泰州向社会组织购买公共服务的概况及典型案例，分析了存在的服务范围狭窄、财政支持力度不足、服务供给能力不强等问题，并从顶层设计、筹资渠道、服务动力等方面提出对策建议。

【关键词】政府购买；社会组织；公共服务

20世纪80年代以来，行政改革的浪潮在全球兴起，这些改革的核心目标，是提高政府行政效率和公共服务质量，降低行政成本。其中政府向社会组织购买服务模式得到广泛应用。中国政府高度重视政府职能转变，特别是2016年国务院《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》的出台，为政府购买社会组织公共服务指明了方向。作为江苏省中等发展水平的泰州市，今年6月底社会组织总数已达8257个，泰州政府在行政改革中对购买社会组织公共服务进行了积极尝试。

一、泰州实践

（一）项目内容不断拓展

一方面，针对弱势群体的公共服务项目不断丰富，青少年、空巢及失独老人、残疾人等得到相应帮助。如在政府提供小额资助的“公益创投”活动中，“阳光心理”组织对失独老人进行了及时的心理疏导；“公益先锋”组织对青少年、空巢老人开展公益服务活动；另一方面，文化体育等公共服务得到拓展。如体育局支持并委托体育社团在姜堰的一些中学开展空竹、打莲湘等传统体育活动；宣传文化部门2016年开始实施了文化惠民券项目，吸引了一大批文体社会组织参与。

（二）项目形式逐渐丰富

项目的购买形式日渐丰富，主要表现为三种方式：一是招标形式，由政府通过财政部门招标的方式，推动社会组织参与公共服务，如2015年实施的“青少年保护”项目；二是申请方式，先由社会组织先提出申请，相关部门进行评审，入选的社会组织进行项目实施，如民政等部门实施的“公益创投”项目；三是委托方式，将项目直接委托给较为专业的社会组织，如体育部门委托专业的体育社团开展体育类公共服务。

（三）项目成效初步显现

泰州通过向社会组织购买公共服务，取得了“三赢”的成效：首先，项目的实施直接提供了各类服务，满足了群众特别是弱势群体的生活、精神上的多元需求。其次，社会组织在参与服务提供过程中，得到了政府资源特别是财政资源的支持，同时在项目实施中提升了自身服务能力。第三，社区在这一过程中获得了重要支持，社区的许多需求得到较好满足。

二、典型案例

（一）培育社会组织的“公益创投”项目

“公益创投”的一般模式是：政府提供公益种子基金，社会组织申报项目成功后得到创投基金，组织项目实施并接受政府监督。“公益创投”客观上提供了多个微型项目的资金支持，可看作是政府购买社会组织服务的“微型版”。泰州市在2013年开始尝试运作“公益创投”，至今已连续举办6年，入围项目一般得到3-5万创投基金支持，各个市（区）也采取各种形式开展创投活动，泰州市还积极申报省级“公益创投”项目，入选项目进行市级配套支持。

（二）首个正式购买项目：“未成年人保护”项目

2015年的“未成年人保护”项目，是泰州政府向社会组织购买服务的标志性事件——做到了从招投标、项目实施监督、第三方评估的全流程的规范化操作。8个社会组织共同参与了此项购买项目，中标金额共88.7万元。该项目实施一年结项，共进行个案建档291名，服务568人次；小组活动37次，服务1116人次；社区活动47次，服务1039人次；其他调研走访、数据筛选、回访跟踪等服务19553人次，取得了预期成效。如泰州市“公益先锋”，开展了个案、小组和社区工作等专业保护活动；“同心社工”等组织在服务频次、受益人群、业务领域中链接了多方资源，树立了良好品牌信誉。

（三）拓展中的海陵区“购买养老服务”项目

泰州老龄化程度高，养老服务需求大。2016年开始，海陵区每年投入100多万元，通过引进专业养老社会组织——“安居通”便民服务中心，通过政府购买的方式为老人提供服务。“安居通”将符合服务条件的老人分为三类四档，安排专业服务队员，分别提供每月100元、240元、300元、450元标准的养老服务，包括家政服务、精神慰藉、陪同外出、助餐助浴等多个项目，目前服务对象已近千人。这一举措不仅一定程度上转移了政府职能，提供了较专业的养老服务，还带动了当地就业，收到了初步成效。

以上三个案例给我们一些启示：一是政府“购买”需要发展较为专业的、服务能力强的社会组织，比如上述三个案例中都不乏专业社会组织的身影，比如心理服务的“阳关心理”、综合服务的“公益先锋”。二是政府“购买”需注重程序的规范，比如“未成年人保护”项目，就执行了标准的购买程序。三是政府“购买”有助于政府转变职能，“安吉通”的案例说明引入社会组织参与养老服务，可以在提供专业服务的同时，很好地推动政府职能转移。

三、存在问题

（一）购买服务的范围较窄

一方面，由于政府“购买”机制还处于尝试阶段，已开展的服务还有待进一步拓展，比如接受服务的青少年、空巢老人还只是较少的一部分，而需要服务的相关人群还大量存在；另一方面，除已有服务之外，还有较多的其他服务值得去开拓，比如家庭服务、社区服务等都可以交给合适的社会组织去实施。

（二）政府支持的力度不足

资金支持是政府购买社会组织服务的关键因素，而我市尽管从2015年开始了“购买”的尝试，并且扶持金额逐年加大，但与周边地区相比，政府的资金支持力度还显不足。以“公益创投”为例，泰州2016年公益创投投入120万元，不仅不能与南京5000万、苏州3000万相比，而且与同处苏中的扬州550万、南通600万相比也有较大差距。

（三）社会组织服务供给能力不强

一是受限于自身资金资源，许多社会组织只能依靠政府提供的有限资金提供短期的公益服务，缺乏可持续性。二是我市社会组织普遍规模较小，开展活动缺乏专业性，特别是缺乏可以独立承担大型社会服务项目的领军组织。三是社会组织专业社工人员普遍缺乏，由于薪资待遇偏低等原因，专业社工流失的现象时有发生。

四、寻求突破

（一）加强理性认知。加快顶层设计

政府要从治市理政的高度，认识到社会组织在公共服务中的独特优势，主动与相关的社会组织对接，从政策上做好“购买”的顶层设计。目前最迫切需要制定的政策就是出台三个清单：清职能转移清单、购买服务清单、可以承接服务的社会组织清单，促进项目购买。同时制定政府向社会组织购买服务资金管理办法，加强资金监管。

（二）拓展筹资渠道，增强购买动能

在政府逐年提高购买公共服务额度（比如增加公益创投资金、提高公共服务类采购项目金额在采购总金额中的比重）的基础上，应鼓励社会组织自筹一部分资金，同时通过税收减免等方式鼓励社会力量特别是企业进行公益捐赠，从而形成政府支持一部分、组织自筹一部分、社会捐助一部分的多渠道的筹资格局，增强社会组织提供公共服务的多元动能。

（三）培育社会组织。增强服务动力

一方面，对社会组织进行分层培养。如分成领军、标准、后备三类培养对象，对领军社会组织，争取尽快形成一批有影响的服務品牌；对标准社会组织，注重对项目实施进行专业指导，促其走向规范化；对后备社会组织，给予孵化指导，促使其尽快成长。另一方面，以规范化为抓手，提升社会组织服务能力。制定相对统一、标准化的购买流程，加强项目实施过程监管，引入第三方机构进行专业管理和评估。