城乡基本公共服务均等化现状及原因分析

应丽君

【摘要】党的十六届五中全会上首次提出“公共服务均等化”后，“公共服务均等化”逐渐成为社会普遍关注的焦点。基本公共服务作为公共服务中的重要内容，其均等化的实现对于实现城乡公共服务均等化有着重要意义。本文主要就城乡的基本公共服务均等化现状和原因进行分析，提出城乡存在基本公共服务非均等化的原因主要是长期存在的城乡二元结构的历史原因、分税制改革带来的中央与地方事权财权分配的不均衡、我国特有社会环境下的政府理性和农民理性等，这些分析将为改善城乡基本公共服务均等化提供理论依据。

【关键词】基本公共服务；均等化；城乡二元结构

进入21世纪，通货膨胀与发展失衡逐渐取代经济的高速增长成为中国的代名词，中国经济持续高速发展逐渐成为历史。近年来，特别是2007年由美国次贷危机引发的全球金融危机以来，我国的国民经济遭受了前所未有的巨大压力和困难。失业人口不断庞大、物价不断上升、群体性事件不断发生等等，一系列的事件引发着国内民众的思考。同样，这些事件的不断发生严重影响着我国经济的持续健康发展，甚至威胁着我国社会的稳定。

中国在发展道路上的非均衡，即发展失衡，无疑是我国当今社会发展面临巨大威胁的罪魁祸首。而区域发展失衡和城乡发展失衡正是我国社会发展失衡最为主要的体现。随着近年来我国西部大开发项目的逐渐开展以及国家对西部发展的政策倾斜，我国区域间的发展失衡得到了一定程度的缓解，而由于城乡二元社会体制等因素的影响，我国城乡之间的发展失衡并没有得到实质性的缓解，甚至有继续恶化的趋势。不可否认的是，我国城乡在公共服务方面的巨大差距正是城乡发展失衡无法得到实质性缓解的重要根源。基本公共服务作为公共服务中最为重要的内容，其均等化的实现对于实现我国城乡公共服务的均等化，缓解城乡发展失衡的现状有着十分重要的意义。由此可见，只有实现城乡之间基本公共服务的均等化，我国城乡发展失衡的现象才有可能得到缓解，城乡一体化才会实现，全面小康社会与和谐社会的建设才能得以实现。

一、基本公共服务均等化

公共服务一词对于我国来说还是一个新生事物，但是对于西方发达国家来说确是司空见惯了。公共服务是随着“新公共管理运动”和“新公共服务”传人中国的，至今也不过二十余年的时间。至于公共服务的概念，其与公共产品似乎总是有一种“剪不断，理还乱”的联系。目前我国学术界对于公共服务的理解一般有三种观点，一种观点是公共服务就是公共产品，是具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特点的商品和劳务。另一种观点认为公共服务是公共产品的一部分，是以服务形式存在的公共产品。还有一种观点，也就是广义上的公共服务的概念，公共服务不仅包括公共产品，而且还包括其他内容，如政府行使社会管理、市场监管和经济调节的职能。这三种观点全面地阐述了公共服务的狭义与广义之分。总之，公共服务通常指建立在一定社会共识基础上，被社会共同需要或公共需要的，全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务。这就决定着公共服务必须由政府提供。

基本公共服务是公共服务的重要部分，也是其核心内容。基本公共服务是指“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”。基本公共服务是政府为社会提供的满足社会公众基本生活需求的公共产品和公共服务。从具体内容来看，基本公共服务主要涉及公众的基础教育、公共卫生、社会保障、生活基础设施以及公共安全等方面。由此可见，基本公共服务与公众的日常生活密切相关，基本公共服务供给的数量与质量严重影响着公众的生活质量，其在城乡之间的差距也决定着城乡发展方面的巨大差距与发展的不均衡。

二、我国城乡基本公共服务非均等化的现状

中国改革开放的30年是新中国发展最为迅速的时期，虽然在这期间，我国在经济、政治、文化等各方面取得了举世瞩目的成就，但是城乡之间在基本公共服务方面的巨大差距也随之产生。

我国城乡基本公共服务供给方面的巨大差距主要体现在城乡在基本公共服务的供给能力与供给水平上的巨大差距。城乡之间的财政能力决定着城乡对基本公共服务的供给能力。由于我国城乡二元体制的长期存在以及长久以来形成的城市优先发展的发展理念，中央财政以及地方财政对于城市的发展都给予了巨大的财政支持，农村基本公共服务的供给受到财政资金的制约无法实现实质性的进步。单纯依靠农民集资来提供基本公共服务是远远不够的。另一方面，城乡之间基本公共服务的供给水平存在很大的差距。特别是社会保障方面，城乡之间在社会保障的种类和覆盖面上差异明显。具体而言，2007年底，我國城镇已普遍建立的社会保障项目包括养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险制度，老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、灾害救助、社会互助、流动乞讨人员救助等社会救济制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，以及优抚安置等，基本涵盖了社会保障的所有项目。而农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保险制度，五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，以及优抚安置等项目，失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利项目没有或基本没有。通过积极稳妥的推进医药卫生体制改革，我国逐步全面建立了城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度，截止2014年，我国新农合大病保险已覆盖的县（区、市）数达1563个，大病保险基金总额达97亿元，参加新农合人数有8.33亿人之多，新农合参合率达到94.2%，同时国务院分别于2009和2011年起开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的试点后现已经基本覆盖全农村。这一系列的举措虽然对于缩小城乡之间社会保障方面的巨大差距有着一定的促进作用，但是城乡之间社会保障上的巨大差别仍然需要我们的持续努力。从基础义务教育方面来看，当前我国城乡之间义务教育的设施条件、师资力量、资源分配以及教育权利存在明显的非均衡性和非平等性。原始自然村落的开放式管理与城市社区的规范化管理，使城乡在基本生活设施、公共卫生与公共安全方面的差距不言而喻。

三、我国城乡基本公共服务非均等化的原因分析

究其原因，我国城乡基本公共服务非均等化的现状主要有以下三方面的原因：

（一）长期存在的城乡二元结构

新中国成立后，为了恢复国民经济，实现赶超发达国家的历史人物，我国采取了重工业优先的发展战略，拉开了我国二元经济结构的序幕。为实施重工业优先发展的赶超战略，中国建立起了高度集权的计划经济体制，其根本目的，就是最大限度的调动一切社会剩余资源，为重工业提供资本积累。粮食统购统销政策的办不出台以及农村合作化的形成标志着中国城乡二元经济结构的初步形成。另一方面，国家为了稳定社会秩序，同时为计划经济体制提供有效地人口数据，逐步建立了城乡分治的户籍制度。城乡分治的户籍制度与人民公社以及照顾城市居民的倾斜政策一起，奠定了我国城乡二元社会结构的形成。自此，我国独特的城乡二元结构形成。改革开放后，在城市优先发展的战略下，我国城乡之间经济发展的差距不断拉大，城乡基本公共服务提供也有两极化发展的趋势。

（二）分税制改革带来的中央与地方事权财权分配的不均衡

分税制的主要目的就是为了振兴财政，为了挽救“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政总收入的比重）的下降，我国进行分税制改革，按税收划分中央和地方收入。同时为了实现地区间人均财政支出均等化的目标，财政转移支付制度与分税制配套施行。分税制改革虽然实现了“两个比重”的迅速上升，但是由此产生的中央与地方事权与财权分配的非均衡，使地方政府缺乏足够的财政能力同时均等化的支持城乡基本公共服务的供给，鉴于发展经济的需要，地方政府将大量财政支持城市基本公共服务的供给，从而导致城乡基本公共服务的非均等化。

伴随着近年来分税制的推进和逐步完善，分税制对地方政府形成了一种“驱赶”效应：地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算，从收入来源上看，级即从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”，这种行为模式改变的结果就是东中西部地区的财政收入差距预算外比预算内更大。分税制不仅造成东中西区域间财政收入的不均衡，进而产生东中西区域间经济发展以及基本公共服务供给的不均衡，还导致区域内部城乡之间经济发展与基本公共服务供给方面的巨大差距。由于地方政府财政收入对农民负担和土地财政的依靠，以及发展理念从“工业化”向“城市化”的转变，农村社区化逐渐得到地方政府的推崇。

（三）我国特有社会環境下的政府理性和农民理性

首先，我国特有的政治文化导致地方政府缺乏足够的动力开展缩小城乡基本公共服务差距的探索。一方面，我国长期以来形成的“惩差不奖好”的政治文化使地方政府不敢去创新，因为创新就意味着风险和失败的存在，一旦失败，必将成为上级政府惩处的典型对象，所以地方政府不敢去探索缩小城乡基本公共服务差距的途径。此外，我国从封建时期延续至今的“臣子”文化，地方政府更多的是听命于上级政府，缺乏主动性。另一方面，由于地方政府财政能力不足，处于追求政绩，实现自我发展的考虑，地方政府必定将有限的财政收入放在收效快、效果好的城市，而“理性”的放弃农村。

其次，我国农村长期的小农思想仍未改变，同时由于农民文化水平有限，对政策的实施缺乏科学的认识，农民倾向于接受自己满意的生活，排斥损失一部分经济利益去提高与自身关系甚微的集体的生活质量。在政府理性与农民理性的同时作用下，我国城乡基本公共服务的差距不断扩大。但从全国各地的实践来看，以政府为主导，以公共政策的形式规定将地域上邻近的自然村进行统一规划建设，合并自然村落及相应的管理机构，使农民实现集聚式居住和公共服务的集约化供给，组建农村社区。农村社区化是农村向城市转变的过渡阶段，开辟了农村不用进城入镇而就地城镇化发展的新路径，可以说农村社区化是实现农村城镇化进而实现农村城市化，提高城市化水平的一种模式创新。通过科学合理的规划设计，农村社区化实现了农村土地的集约化使用，提高了土地利用率，一方面对于增加地方政府的财政收入，提高了城市化水平，另一方面，实现了农村基本公共服务的集约化提供，使农民享受改革成果，推动了城乡一体化的发展。