湖南省农村土地撂荒的原因及其对策研究

袁岳驷 雷福强

摘    要：四十年的改革开放，中国经济高速发展。在工业化和城市化进程中，由于自然条件限制、土地流转制度不够完善、农作物产品经济效益低下、个体快速追求财富等行为，致使农村剩余劳动人口涌向城市，大量劳动力流向第二和第三产业，导致农村土地撂荒现象严重，造成土地资源的极大浪费。在调研湖南农村土地撂现状的基础上，分析原因并提出了建议，以期对湖南省乃至全国土地资源的有效利用有所助益。

关键词：农村劳动力;土地撂荒;土地流转;土地资源;湖南省

中图分类号：F320              文献标识码：A               文章编号：2095-7394（2018）05-0091-04

近年来，农村土地撂荒问题成了热点话题，尽管政府陆续出台了多项惠农政策，取得了一定的成效，但湖南省农村土地撂荒现象依然普遍存在。土地作为财富之母，如此撂荒，是种极大的资源浪费，如何有效解决湖南省农村土地撂荒现状，显得尤为重要。

一、湖南农村土地摞荒的现状

但随着改革开放的不断推进，第二、第三产业飞速发展，东部沿海城市经济崛起，湖南地处中部欠发达地区，农业相对优势不断下降，农业劳动力人口大量外流，农村土地撂荒问题也就随之出现。而由于城市化进程的加快，城乡收入差距不断扩大，农村劳动力不断快速地向城市转移，农村土地摞荒越来越严重。近年来，为解决土地撂荒问题，政府出台了一些政策措施，如取消农业税、增加农业补贴等。[1]但由于不同产业收入差距大，农村土地摞荒问题并未得到有效解决。湖南省统计年鉴最新数据显示，2016年，湖南省粮食播种面积489.1万公顷，比上年下降1.1%;棉花种植面积10.4万公顷，下降8.9%;油料种植面积143.8万公顷，下降0.5%，湖南省土地撂荒形势严峻。

目前，湖南省农村土地撂荒有隐形撂荒和显性撂荒两种形式。隐形撂荒主要表现在复种指数下降，生产投入减少，农民抵触心理强等方面，而湖南农村土地撂荒的隐形撂荒程度从耕地复种指数（复种指数=播种面积/耕地面积）的变化就可以得到体现。湖南省2004-2015年的农村耕地实有面积及播种面积数据判断（见表1），湖南省线性复种指数呈下降趋势（见图1）。显性撂荒则主要体现为农户外出对耕地的直接撂荒，以及各项建设对农村耕地的直接占用。湖南省农业厅相关资料统计：2007年，湖南省耕地直接撂荒面积占耕地总面积的10%以上， 局部地区甚至高达20%至30%， 并且近些年耕地抛荒面积仍在不断增加。[2]湖南省国土资源厅调查显示，1996-2000年，湖南省各项建设用地占用耕地38.87万h㎡，平均每年7.37万h㎡[3]，而根据《湖南省国民经济和社会发展“九五”计划和2015年远景目标纲要》可知，2015年，需要占用耕地地14.25万h㎡， 到2020年，预计需要占用耕地21.375万h㎡。[4]随着经济发展的需要以及城镇化进程的加快，各项建设用地对耕地的占用呈扩大趋势。

二、湖南省农村土地撂荒的原因

湖南省作为农业大省，农村土地撂荒情况比较严重，备受社会的关注。到底是什么原因导致湖南省农村土地撂荒呢？有主观的原因，也有客观的原因。

（一）农户务工收入增加，劳动力流失严重

改革开放初期，我国第二产业开始快速发展，大量的劳动力由农业向工业转移，农村青壮劳动力外出务工，因劳动力缺失导致土地撂荒开始出现。近年来，随着我国第三产业及新兴产业的迅猛发展，城市农民工平均收入不断增加，从2008年的1 340元上升为2015年的3 275元[2]，增长近2.4倍。务工收入的不断增加致使劳动力由农村向城市迁移的程度进一步加剧。具体情况如表2所示：2007年，湖南省第一产业劳动力总人口数为1 890.17万，至2016年，湖南省第一产业劳动力总人口数为1 696.81万，减少近10%，并且依然呈下降趋势。部分农户甚至举家外出务工，大量的土地闲置不种，导致目前农村大片的土地撂荒。

（二）自然条件限制，基础设施落后

湖南省地形复杂，山地面积占全省总面积的51.2%，丘陵及岗地占29.3%，平原占13.1%，水面占6.4%。以山地丘陵为主的地形条件决定了湖南省耕地以梯田形式为主，农业机械化水平较低。据统计，2015年，湖南省农业机械总动力为

5 894.06万千瓦，远低于同期以平原地区为主的河南省（11 710.15万千瓦）和河北省（11 102.81万千瓦），这表明，湖南省农业种植并没有形成规模效益。湖南省虽是农业大省，但农业基础设施较薄弱[6]，特别是部分偏远山区，一些农业基础设施年久失修，水利灌溉渠道也极不方便，因此，抵御水旱等自然灾害的能力弱，种植的风险成本显著提高，致使很多农户被动撂荒。

（三）农村劳动力价格上涨，种植效益下降

由于农村青壮劳动力大量外出，现阶段的农业从业者大多为“留守妇女”“留守老人”，由于体能等客观原因，在种植和收割等农忙季节，大多需要外聘劳动力。湖南省在2000年的平均工资水平为6 515元，至2015年为53 889元，上升近8.3倍;而湖南省农业总产值2000年为1 251.89亿元，至2015年为5 630.75亿元，上升近4.5倍，劳动力成本相对产值上升了近2倍。再加上农作物生产周期一般较长，获取的效益原本就偏低，除去农药、化肥等生产成本，总的经济效益明显下降。因此，很多农户宁愿将土地荒废，也不愿意继续耕种。

（四）土地流转制度不完善，户主不愿意出让土地

目前，湖南省土地的使用权正常转让需要经过提出申请、审查、现场勘察、地价评估、填写转让审批表、审批、缴纳税费、登记编号和土地变更使用权等大致9道程序，而农民的文化水平大多偏低，一步一步走完相关程序比较困难。另外，低端流转形式占大头，流转操作机制不规范，服务体系不完善[7]，导致目前湖南省农村一边是大量的土地撂荒，而另一边则是种植大户承包不到土地。至2016年底，湖南農村土地流转总面积142.48万h㎡，仅占家庭承包面积41.71%，较全国其他发达省市较为落后。[8]另外，农民的思想观念一般较为保守，小农意识根深蒂固：一方面，因为农村土地出租并不能带来可观的经济收益;另一方面，他们也害怕土地出租后因管理不善而遭到破坏，不利于以后耕种。因此，造成了即使土地撂荒，也不转让的尴尬局面。

三、解决湖南省农村土地撂荒的对策

了解了湖南省农村土地撂荒的现状，也厘清导致农村土地撂荒的原因，而只有结合湖南省情，有针对性地采取措施，才能有效地解决这一问题。

（一）加大基础设施建设力度，降低农业生产成本和风险

政府可进一步提高全省第一产业的固定资产投入比例，加强农业基础设施建设，使生产条件获得改善，降低农业生产的成本和风险，增加农民对农业种植的信心，从而扩大农村土地耕种面积。例如：增加农业水利建设投入，实现农业旱能灌、涝能排，从而降低自然气候因素所带来的风险;保护农村耕地质量，做好生态保护工作，从根本上减少自然灾害的发生频率;做好防灾抗灾救灾设施的建设工作，减少自然灾害发生所产生的损失。

（二）促进农村土地流转，提高土地利用水平

2013年的中央一号文件首次提出，鼓励和支持土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，促进土地流转，发展多种形式的适度规模经营，形成农业规模效益。就湖南省目前的情况而言，重点在于进一步完善农村耕地流转制度，精简手续流程，使土地流转程序更加简单方便;进一步健全土地流转信息平台，让土地流转的供需方信息更为对称;鼓励成立围绕土地流转服务的中介机构，让土地流转程序办理专业化，进一步提升土地流转效率。

（三）出台更多相关政策，提升农户耕种积极性

由于目前湖南省农业种植所带来的直接经济效益偏低，政府可制定更多惠农政策，调动农民生产积极性。例如：加大对种植大户的支持，在信贷、土地、水电等方面给予特惠政策，让专业大户、家庭、农民合作社更有动力、更有条件去扩大规模;制定农业补偿阶梯化制度，即农业补偿力度与农户种植面积大小等级挂钩，种植面积越大，补偿力度越大;聘请相关专家，为各地农业规模种植大户定期进行指导，以便更好地提高规模种植的效益。

（四）鼓励进行农业创业，引导劳动力回流农业

在2014年夏季的达沃斯论坛上，李克强总理提出“大众创业，万众创新”的口号。农业也是创新创业的重要基地，政府可加大对农业创业的支持力度。例如：筹集农业创业专项资金，为农业创业者提供资金支持;成立农业创业技术指导中心，为农业创业者提供技术指导和援助;成立农业创业信息交流平台，为农业创业者和从业者提供相关信息等。這既能够引导有创业梦想、有创业能力和条件的人士到农村创业，也能够推动农业更好更快更高质量的发展，从而起到好的示范作用，有效缓解目前农村土地撂荒压力。

（五）提高机械化程度，减少农业劳动力需求

要解决湖南省农村劳动力大量流失问题，可通过加快农业机械化进程，来减轻农业劳动强度，减少农业对劳动力的需求。一方面，湖南省本地地形大多以山地丘陵为主，农村大多适合实行小规模种植，政府应鼓励企业有针对性地加大在开发小规模种植机械上的科技投入，因地制宜地开发生产农业机械设备;另一方面，政府应加大农业机械设备的购买补贴力度，防止农民的种植成本快速增加，从而降低农业机械化普及的难度。通过提高农业机械化程度，来减少由于劳动力不足所造成的农村土地摞荒。

参考文献：

[1] 张玉杰.我国良种补贴、农机补贴和减免农业税政策效果分析[J].农家参谋，2018（1）：24.

[2] 唐禹.湖南省耕地抛荒问题与对策[J].农村经济与科技，2017，28（17）：40-41.

[3] 张强，李支援.湖南省耕地资源现状和可持续利用对策[J].农业现代化研究，2002（6）：469-471.

[4] 覃事娅，陈建宏，熊鹰.湖南省耕地利用现状与需求量预测[J].农业现代化研究，2009，30（3）：310-313+321.

[5] 夏华，梁强.新型城镇化进程的农民工收入解构：2008-2016年[J].改革，2017（6）：77-85.

[6] 杨帆，曾雄旺，张哲昊.工商资本投资农业背景下农民利益提升策略——以湖南省为例[J].经济师，2016（10）：197-198.

[7] 梁美兰，付帅.湖南省统计局发布农村土地流转现状分析报告[N].潇湘晨报，2014-12-14.

[8] 李丹，徐持平，任偲怡，等.湖南省农村土地流转：现状、困境、路径[J/OL].作物研究2017（S1）：713-717+721.[2018 -06 -02].https：//doi.org/10.16848/j.cnki.issn.1001-5280.2017.07.01.

责任编辑   曹    稳