竞争中立政策的引入与出路——以新时代我国国有企业改革为视角

丁庭威

(华东政法大学,上海 200042)

党中央明确指出,国有企业属于全民所有,要公平参与市场竞争, 进一步深化国企改革，提高企业活力;要减少政府对国有企业的干预,破除行政垄断并鼓励混合所有制的发展,努力为国有企业和私营企业创造公平的竞争环境。改革开放以来,我国经济发展突飞猛进,国有企业的贡献不容小觑。在看到国有企业促进我国经济发展、提升我国综合实力的同时,也应看到国有企业因其享有的不公平竞争优势而对私营企业的发展空间造成了挤压。同时,我国国有企业正逐步加快“走出去”的步伐,因其具有特殊的国家政策扶持因素而对国外企业造成威胁,在国际上也是广受诟病。因此,以美国为代表的国家或组织提出竞争中立政策,以达到限制我国国有企业发展的目的。但与此同时,我们也应当看到,竞争中立政策能为我国国有企业和私营企业公平竞争提供制度支撑,能进一步激发我国国有企业的竞争意识,提高自身经营效益,从而促进国有企业乃至整个社会经济的持续健康发展。党的十九大提出,我们要加快改革开放步伐，推动建设现代经济体系，形成全面开放新格局。此时,竞争中立政策的引入与法制应对不仅是国内自我革新的结果，也是国际环境“倒逼”产生的结果。

一、竞争中立政策的缘起与演进

(一)竞争中立政策的缘起

竞争中立政策最早起源于澳大利亚的国内改革,主要是为了解决国有企业严重的垄断问题，降低其在税收、补贴、贷款以及监管等方面的不正当竞争优势。澳大利亚将其定义为“政府的商业活动不得因其具有公共部门所有权而享有私营部门所不能享有的竞争优势”。由此可以看出,竞争中立政策是为了创造公平竞争的市场环境,用以保障国有企业和私营企业享有同等的竞争条件。简言之,即国家在市场竞争中对国有企业和私营企业一视同仁。国有企业因其独特的政策优势,很容易扭曲市场竞争,并在一定程度上降低市场竞争效率,从而造成资源配置的浪费。后来,经过发展,竞争中立政策逐渐成为西方国家制约中国国有企业对外发展的理论依据。随着中国国有资本逐渐进入国际市场,因其独特的制度优势和迅猛的发展势头,逐渐在国际市场站稳脚跟,与此同时,以美国为首的西方国家市场份额受到挤压,这引起了他们的强烈不满。西方国家试图在国家层面创设一套具有约束力的竞争中立规则,用以遏制以中国为典型代表的政府支持竞争的“国家资本主义”模式。至此,竞争中立政策开始在世界范围内推广。

(二)竞争中立政策的演进

1.竞争中立政策确立的三种模式。最早确立竞争中立政策的国家是澳大利亚，其主要是通过国内立法的形式确立,并作为国内法而存在。欧盟作为区域性的经济政治组织,主要是通过区域性组织运行条约的方式确立竞争中立政策,并成为区域性规范。同时,以经济合作与发展组织(OECD)与联合国贸易与发展会议(UNCTAD)为代表的国际组织,通过参与多边谈判的形式确立竞争中立政策,并将其上升为国际法准则。见表1。

表1 竞争中立政策确立的三种模式

2.国际视野下竞争中立政策的适用。竞争中立政策作为一项原则性的规定，在各个国家或者国际组织都有不同的内涵，同时关于其适用也不尽相同。国际视野下竞争中立政策的适用见表2。

表2 国际视野下竞争中立政策的适用

澳大利亚在《竞争原则协议》第三款第四小节规定,各州应当对商业化性质的国有企业进行改制,去行政化,突出公司化,以保证国有企业和私营企业享有相同的税收管制以及政府管制,同时国有企业应当在运营过程中缴纳债务保证费用来抵消不公平的竞争优势。同时，为了顺利推进国有企业改革，澳大利亚还采取了一系列改革措施，如透明度及问责制、税收中立、回报率中立、监管中立等。因此澳大利亚的竞争中立政策禁止政府通过自身权力给予国有企业私营企业无法获得的政策优势。

欧盟所倡导的竞争中立主要体现在《欧盟运行条约》第106条中，其要求各成员国在不同国家企业之间的竞争中保持中立，不得给予企业特殊的政策扶持。同时，《欧盟法》赋予欧盟委员会进行监督和处罚的权力，对各成员国是否遵循竞争中立政策的情况进行监督，并对违反该政策的国有企业进行惩罚，可责令其停业整顿并对其罚款。

OECD先后发布了一系列专题工作报告，向国际社会大力推广以“税收中立”“监管中立”等8项主张为核心的竞争中立政策。此外，OECD认为，对国有企业的准确评估是国有企业改革的关键点。在评估中，首先应评估国有企业的设立目的是否合法、合理、合实际，其次对国有企业的商业活动和公共活动进行评判和区分，最后对国有企业是否具有合理豁免情形进行评估。

我国在对竞争中立政策进行引入时，应根据中国实际，吸收其他国家或国际组织的可取之处，对不适应中国发展的做法予以变通，从而提升我国国有企业改革的效率，进一步促进国有企业的发展。

二、竞争中立政策对我国国有企业的挑战及引入的必要性

竞争中立政策对我国国有企业的改革与发展是一把双刃剑,它在给我国国有企业“走出去”以及发挥宏观调控职能带来挑战的同时,也在一定程度上倒逼我国国有企业加快改革步伐,提升竞争意识,从而提高改革实效。

(一)竞争中立政策对我国国有企业的挑战

1.中国国有企业“走出去”受阻。竞争中立政策之所以被以美国为首的西方国家极力推崇，很重要的一个原因是用以遏制以中国为首的拥有大量国有企业国家的发展。具体而言，美国利用竞争中立政策为中国国有企业“走出去”设置多重障碍，为其进入国际市场施加多重限制，从而提升其跨国经营管理的成本，增强其开拓国际市场的难度，削弱其国际竞争力。竞争中立政策要求取消对国有企业特殊的政策扶持，如税收、补贴以及贷款等方面的优惠政策，这些规则于中国而言依旧是高门槛、严要求。同时，就海外利益而言，我国当前经济发展的结构和模式决定了我国海外利益产生的主体依旧是国有企业，美国力推的竞争中立政策会对中国国有企业的海外利益造成威胁，对国有企业“走出去”形成严重阻碍。

2.中国国有企业调控职能受限。就目前我国经济发展的水平而言，虽然已经到了决胜全面建成小康社会的关键时期，但不可否认，我国仍具有市场竞争不充分、国企行政化严重、经济发展不均衡的特点。在这一发展背景下，我国国有企业不仅承担了促进经济可持续发展的重任，还更多地发挥着维护社会稳定的宏观调控职能，如社会基础设施的建设、提供大量的就业岗位以及提供必需的公共产品等。同时，我国《宪法》明确规定国有经济的主导地位，2006年国资委发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》(以下简称《意见》)也指出，关系国家安全的重点行业也都需要由国有企业掌控，进而提高国有经济的控制力、影响力和带动力，维护我国国家安全，这些无不体现了国有企业在宏观调控以及维护社会稳定方面的职能。竞争中立政策的适用在一定程度上会限制我国国有企业宏观调控职能的发挥，若适用不当，会在一定程度上放缓我国基础设施建设的步伐，造成大量国有企业职工下岗，涉及国家安全的行业将不再受控，这些对我国社会稳定而言，都将是巨大的挑战。

(二)竞争中立政策引入的必要性

1.提升国有企业竞争意识，提高竞争效率。竞争中立政策的核心是保证国有企业和私营企业在市场竞争中享有平等的权利和承担平等的义务，讲究对二者一视同仁。一旦国有企业不再有特殊的政策扶持，此时若还想在激烈的市场竞争中站稳脚跟，就必须提升自身的竞争意识。国有企业应当秉持“市场在资源配置中起决定性作用”的理念，充分尊重市场规律，在提高自身竞争意识的同时，制定以竞争政策为核心的政策体系，来弥补以往产业政策在促进公平竞争中的不足，不断提高管理、技术、产品以及服务的水平。在国有企业不断提升竞争意识的同时，其企业运行效率也会相应得到提升，这会为进一步释放国有企业活力、促进国有企业更长远发展奠定重要基础。

2.促进国有企业改革发展，提升“走出去”的竞争力。中国近些年来一直推行的国企改革其实与竞争中立政策并非完全冲突，在一定程度上甚至存在一定的可借鉴之处。竞争中立政策会为国有企业改革的发展提供一种新的思路和方法，即通过国际多边、双边以及区域自由贸易协定等谈判，合理吸收发达国家政策制定中的可取之处，良性“倒逼”国有企业进行改革，使其以更加科学合理的标准衡量自身发展，增强其可持续发展的能力。另外，以竞争中立政策要求自己，也有利于国有企业实施“走出去”战略，进一步提高国际社会的认可度，提升在国际竞争中的实力，从而占据更多的海外市场。总之，面对竞争中立政策，我们不应一味抵触，就被动反应的角度来说，该政策在一定程度上确实体现了国有企业改革的显著趋势，对一些不会影响中国基本原则和根本国策的竞争中立政策，我们可以做出相应的调整和让步，以显示我国积极参与国际经济规则治理的积极性，从而更好地推动国有企业改革发展并提升“走出去”的竞争力。

三、竞争中立政策在我国的具体法制应对

(一)竞争中立宪法化，构建公平竞争环境

目前，我国市场经济发展并不完善，私营经济和国有经济在很大程度上不能享有平等的竞争条件。与此同时，我国的法治观念和法律制度都较不成熟，国有企业为了获取更大的经济利益，甚至出现了“与民争利”的现象，更有甚者，国有企业会联合当地政府，压制私营企业的生存空间，私营企业负债累累，步履维艰。亚当·斯密曾提出，竞争愈自由、愈普遍，那事业就愈有利于社会。在国有企业一家独大的情形下，竞争不充分、不自由且不普遍，会在很大程度上限制我国经济的健康发展，进而对整个社会的发展产生不利影响，此时引入竞争中立政策势在必行。宪法是我国的根本大法，规定国家中最根本的问题，并具有最高的法律效力。将竞争中立政策宪法化会使其更具有权威性，并有利于在全国范围内推广；而且，竞争中立政策宪法化能有效减少政府对国有企业的干预，推动国有企业更好地去行政化，完善混合所有制的发展，为国有企业的改革发展提供更广阔的空间，从而为构建公平竞争的市场环境奠定基础。

(二)严格认定适用主体，合理界定适用维度

探索国有企业如何走向市场的有效途径是分类改革，我国国有企业的行为在很大程度上是由政府意志和工作需要决定的，兼具公益性与商业性。其虽然在很大程度上促进了我国经济发展，推动了技术进步以及维护了社会稳定，但是长期政策扶持导致国有企业日益暴露出高垄断性、创新意识缺乏、经营效率低下等多种弊端。所以，应当将国有企业进行分类改革，将国有企业划分为公益性国有企业和商业性国有企业，公益性国有企业可以享受政府的政策扶持，而商业性国有企业绝对不能享受政府的政策扶持。严格认定适用主体，有利于更好地打破国有企业垄断，提高创新意识，进一步提升国有企业经营效益。

我国《反垄断法》虽规定了国有经济应当占据控制地位的行业，但这一规定过于宽泛，没有合理的适用维度。尽管国资委发布的《意见》对其进一步细化，但适用范围依旧过于宽泛，同时又由于《意见》只是部门规章，并非法律或行政法规，贯彻实施效力并不高。所以，在进行具体的制度设计时，应当首先在法律至少是行政规章中明确规定“市场在资源配置中的决定性地位”，对于国有经济控制国民经济命脉的行业尽量进行限制，表述应当明确具体，不能含糊。另外，对国有经济需要控制和主导的行业进行细化，对该行业的各生产、销售、售后等环节进行分析，明确国有经济应当控制的环节，不可想当然地扩大至整个行业，将可以“还利于民”的环节交由市场运行，更好地优化资源配置。

(三)强化政府职能分离，切实防止交叉补贴

国有企业的成功与否在于能不能实现政企分开、政资分开。政府应当明确自身定位，明确与企业之间的关系，在经济运行中将所有权和经营权分离，将经营权给国有企业，使国有企业成为自主经营、自负盈亏的独立个体。美国反托拉斯局也持相似观点，即应当明确界定政府所有权，政府不能介入国有企业董事会的日常经营活动。具体就我国而言，国资委应当明确自身监管者的角色，不应当干预企业的日常经营活动。国有企业董事会独立经营，同时也应当根据企业内部人事安排选任企业管理者，根据能力高低进行岗位分配，让“专业的人做专业的事”，而不应当由国资委“空降”或者是“调任”，这样可以进一步激发国有企业员工活力，去除企业管理行政化，推进政企分开。同时，国资委也应当充分发挥自身服务功能，积极推进国资委与多种所有制经济的联合发展，促进我国经济全面发展。

所谓交叉补贴即政府对国有企业的公益性活动予以超过其成本的补贴，以至于该补贴延伸至国有企业的商业性活动中。交叉补贴有其固有的弊端，由于市场遵循的是优胜劣汰的竞争规律，很多不能适应市场竞争的企业会被清出市场，这样才能长期保障市场经济的健康高效运行。但由于出现交叉补贴，国有企业并非按照真正的竞争规律实现优胜劣汰，那些运营状况很差的国有企业往往通过交叉补贴的方式依旧很好地生存下来，而运营状况很好的私营企业往往很有可能被挤出市场，这样极容易产生“劣币驱逐良币”的结果，不利于实现资源的最优配置。对此，我们可以借鉴欧盟的经验，采取分账制度，设立不同的账户，将国有企业的商业活动和非商业活动严格区分开来，对于商业活动绝对不能进行补贴，对于非商业活动的补贴也不能超过实际支出。同时，应当对分别建账进行监督，采取政府监督和社会监督相结合的方式。政府纪检监察部门定期对分账情况进行抽查，同时国有企业对自身的分账情况进行信息披露，以便其他企业和社会公众对是否存在交叉补贴进行监督。

(四)增强国有企业透明度，设定合理豁免

国有企业透明度问题在国内一直广受批评。我国法律规定的信息披露义务仅适用于上市公司，而我国大部分国有独资企业并非上市公司，所以其采购状况、经营状况、财务状况以及股权分布情况都十分不透明，这往往导致国有企业即使出现大量亏损也依旧拿着财政补贴进行“空转”。同时，其内部也极易产生寻租与贪腐事件，这些都会造成资源浪费和国有资产流失。因此应增强国有企业的透明度，健全信息披露制度。首先，应当对政府采购的程序进行披露，我国《政府采购法》明确规定政府采购应当遵循公开透明、公平竞争原则，在政府采购时对国有企业和民营企业应一视同仁，规范招投标程序，使交易结果尽量控制在合理范围之内，实现资源的有效配置。其次，应当对国有企业的经营、财务以及股权分布等状况进行公示，企业盈亏状况、财务审计状况等都应当对社会公众公开，完善信息披露，进一步增强国有企业透明度。

我国依旧处在较为关键的经济转型时期，政府往往还承担着培育特定市场的重任，此时便需要政府通过特定的产业政策来扶持相关产业的发展，甚至直接由政府来经营相关产业。在此情况下，为培育特定市场或为合理的经济目标，超越竞争机制，已成为政府行为的合理豁免。在美国，政府行为的合理豁免主要体现在司法判例中，在满足以下两个条件时，可以豁免《托拉斯法》的适用：一是限制竞争行为有明确的州政策规定；二是限制竞争行为能有效被州政府监督。由此，我们可以借鉴美国对政府行为合理豁免的规定，首先，需要将合理豁免的事项列入国家或当地培育特定市场、维护社会公共利益的政策纲要；其次，对豁免之后产生的限制竞争行为要积极进行监督，如纪检监督和社会监督，以保证合理豁免产生的实际效果。

(五)积极参与国际谈判，与国际条款逐步接轨

新世纪以来，区域性自由贸易协定双边以及多边谈判在全球各区域兴起。在区域性贸易协定谈判中，我国应当积极参与并逐步加强主动权和话语权。国家利益是国际关系的决定性因素，所以在谈判时，我们应当对各个国家的利益进行具体分析，趋利避害，积极寻求与我国有相同利益诉求国家的支持。同时，在以我国为主导的国际区域合作平台中增强主动权和话语权，如中日韩自由贸易区“一带一路”以及亚洲投资银行的建设等，发挥主动性，打造属于我们的国际贸易规则体系。

同时，与西方发达国家相比，我国的竞争法体系较不完善。我国《反垄断法》与《反不正当竞争法》颁布实施时间较短，且二者规定都较为原则，执法力度不强，所以在实际生活中并没有发挥预期的作用。就澳大利亚而言，该国20世纪90年代就将竞争中立政策纳入法律规定之中，为其国有企业和私营企业的竞争创设一个良好的经营环境，在极大提高国有企业竞争活力和经营效率的同时，也为私营企业的发展创设了合理的空间，为本国经济发展做出了重要贡献。所以，我国应在今后的法制建设中，将竞争中立以及其他适应时代发展的条款纳入其中，逐步与国际先进条款接轨，增强我国国有企业“走出去”的竞争力，提升我国私营企业在国际上的综合实力，为我国经济发展提供制度支撑和不竭动力。

四、结语

我国正值经济发展和转型的关键时期，国有企业在其中扮演着重要的角色。但与此同时，国内外环境对国企改革的要求也是愈加迫切。国内国有企业改革呼声较高，国际对我国国有企业发展模式也提出质疑。在此背景下，合理借鉴域外经验，引入竞争中立政策显得十分必要。就国内而言，能为我国国有企业和私营企业的竞争提供一个良好的环境，提高国有企业竞争意识和经营效率，进一步激发私营企业斗志，促进经济持续健康发展。就国际而言，有利于提升我国国内法规与国际条款接轨的水平，减少我国国有企业“走出去”的阻力，增强国际社会对我国国有企业的认可度，为进一步开拓国际市场提供舆论基础和制度支撑。