行政诉讼有限司法变更权制度研究

陈煜威

【摘要】从我国2014年新行政诉讼法的规定来看，有限司法变更权是肯定说与否定说相妥协的产物。新行政诉讼法第77条关于行政处罚“明显不当”以及“涉及款额的其他行政行为”的规定，是对旧行政诉讼法有限司法变更权的新发展，同时，进一步明确有限司法变更权的适用条件和范围仍是亟待解决的问题。

【关键词】有限司法变更权 行政诉讼 明显不当

1989年行政诉讼法第54条在“行政处罚”与“显失公正”的双重限制下适当承认了法院的有限司法变更权，2014年新行政诉讼法第77条进一步完善了旧行政诉讼法的相关规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对数额的确定、认定确有错误的，可以变更判决”。与旧法相比，新法在保留行政处罚的基础上进行有限突破，增加了涉及款额的其他行政行为；其次，针对行政处罚行为，改变原行政诉讼法中关于“显失公正”的提法，取而代之以“明显不当”的用语；最后，确立了禁止不利变更原则，明确了对行政相对人、利害关系人的保护。笔者认为，现行立法虽对旧行政诉讼法关于司法变更权的规定进行了完善，有限司法变更权制度有了新发展，但从本质上来看，立法并没有扩大司法变更权的适用范围，在此背景下明确适用有限司法变更权的条件是亟待解决的问题。

一、关于行政处罚“明显不当”的规定

行政诉讼法将“明显不当”的行政处罚行为纳入司法审查，有观点认为这是我国行政自由裁量权司法审查制度又一次突破。一是体现为行政自由裁量权司法审查广度的大大拓宽，由“显失公正，扩大至“明显不当”；二是体现为行政自由裁量权司法审查深度的逐步推进，在保留对于“行政处罚明显不当”的司法变更权的同时，还赋予了法院对于“明显不当”行政行为的撤销权，并可以判决被告重新作出行政行为。笔者认为，若仅从将“显失公正”修改为“明显不当”这个层面来看，新行政诉讼法并没有扩大变更判决的适用范圍，二者的本质内涵并无不同，都是表达了裁量权的明显不适当、不合理。之所以采用“明显不当”，这个术语一方面是因为明显不当与裁量权之间的关系更加紧密，理论界也习惯性地将明显不当用来表达裁量权的严重不合理。另一方面，也使其与行政复议法的“具体行政行为明显不当”相衔接，使我国行政诉讼制度与行政复议制度在用词上保持一致。

二、关于“涉及款额的其他行政行为”的规定

行政诉讼法新增了“涉及款额的其他行政行为”适用司法变更权的规定，基于此，有观点认为，这是进一步扩大有限司法变更权适用范围的体现。而笔者认为，由于这一规定在本质上并不涉及司法权对行政权的干预，故不符合司法变更权即法院用自己的判断代替行政机关的决定，从而直接改变行政行为内容这一内涵。同时，从某种意义上说，这种立法规定是在结合司法变更应严格限制和必要扩张两种观点下符合现实国情的中间道路。其中的“行政行为指行政处罚行为以外的性质类似于行政补偿、行政裁决等的行政行为，“款额”是指行政机关根据客观事实在做出行政决定时在数额上面做出的认定，例如对涉及款额的抚恤金、社会保险待遇等行政给付行为数额的认定。因为法律对这一款额的确定、认定有确定的标准，此时无论是法院还是行政机关都没有自由裁量的空间，属于羁束行政行为，法院经过对案件的审理能够形成对多少款额的确信。在这方面，只存在技术性问题而非原则性问题，不论是法院还是由行政机关纠正，结果都应当是一样的，基于诉讼经济原则和及时救济原则，法院可以作出司法变更，但本质上不涉及司法权对行政权的干预。

三、明确有限司法变更权的适用条件

通过上述对立法现状的分析，笔者认为，在法律层面仍体现了司法变更权应当受到一定限制的基本思路。在行政诉讼中授予法院以司法变更权，能够通过司法权对行政权进行监督和制约，但在客观上会对行政权的行使造成一定的影响，也有可能不利于发挥行政机关的职能，同时也会给法院增加负担。为了防止司法权的无限行使乃至权力滥用对行政权的过度干涉，以及可能由此对国家权力分工的破坏，司法变更权的适用条件和范围理应受到一定程度的限制。

第一，在运用撤销手段足以实施有效救济的情况下不得适用变更判决。比如在一件行政诉讼案件中，当事人要求法院撤销行政机关的相关决定，法院撤销这个决定就已经对相对人的权利实施了有效救济，那么法院不应当变更行政机关的裁决，否则反而将导致诉讼资源的浪费。

第二，行政争议的解决必须依赖于行政机关专业知识的情况下，不得适用司法变更权。比如对专门技术性问题，应该尊重拥有有关方面专家的行政机关的判断。同时为了解决“专门技术性判断”的泛化和滥用与司法变更之间的矛盾，一般认为，若需要解决的行政争议具有“高度的专门技术性”，达到法院不能轻易介入程度的领域，司法变更权就没有适用的余地。

第三，司法变更权应仅适用于不合法的自由裁量行为以及羁束行政行为。就明显不当的行政处罚行为而言，根据全国人大法工委的解释，行政诉讼法的修改是在坚持合法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释，根本上是将明显不当的行政行为作为违法行为看待。因此，行政处罚明显不当即不合法的自由裁量行为可以适用司法变更权。就涉及款额的其他行政行为而言，属于羁束行政行为，只涉及技术层面的问题，因此可以适用司法变更权。除此之外的领域，笔者认为应考虑司法权不能过分干涉行政权的原理，司法权应当尊重行政权，因此没有适用司法变更权的余地。

参考文献：

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