高校院系管理体制建设的时代意义与基本思路

孙正军

摘要：完善高校院系管理体制，提高高校院系办学水平是高等教育发展的内在之需，对我国建设高等教育强国，实现中华民族的伟大复兴具有十分重要的意义。完善高校院系管理体制要坚持党的领导与社会主义办学方向，明确院系的治理主体及其职权，要进一步完善党政联席会议制度，并充分发挥大学章程的作用。

关键词：高等教育;高校管理;高校院系;大学章程

高等学校的二级院系实际上是党和政府高等教育方针政策的执行者，是高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新四大职能的具体实施者。在高等学校的建设与发展中，二级院系承载着重要功能，发挥着重要作用。世界一流大学的成功办学经验告诉我们，“院系强”则“大学强”。

随着我国高等教育事业的发展，二级院系扮演的角色越来越重要，承担的任务越来越重大，为了充分释放高校的办学活力，调动二级院系办学的积极性，高校的各项管理工作前移至院系一级已经成为一种必然的趋势。在这一背景之下，深入探讨高校院系管理工作，使之从经验管理的层面上升至科学管理的层面，走上科学化、制度化、规范化的道路，无疑具有十分重要的意义。

一、高校院系管理体制建设的时代意义

（一）完善二级院系管理体制是高等教育发展的内在需要

我国的高等教育事业，经过数十年的发展，已经成为一个高等教育大国。《中国统计年鉴2017》公布的统计数据显示，中国已经拥有普通高等学校2596所，普通本专科学校在校生人数2695.8万人，高等教育大国称号可谓名副其实。在完成由高等教育弱国到高等教育大国的转变之后，党和政府又提出了要实现高等教育强国的奋斗目标。国家的教育发展规划与党和政府的工作报告，均对高等教育提出了新的要求，我国正在向高等教育强国迈进。

中国高等教育事业由弱到强的发展过程，也正是中国高等教育由规模扩张到内涵发展的过程，这也是一个由量的扩张到质的提升的过程。在这一过程中，中国的高等教育事业必然会遇到新的问题与新的挑战。规模扩张与内涵发展对高校的管理水平提出了更高的要求，带来的是高校管理的变革，以往的管理模式与管理体制必然不能适应新的发展需要。为了进一步释放高校的办学活力，高校的管理中心已经开始从校级层面向院系层面迁移，高校已经到了必须重视二级院系管理水平，突出二级院系的特色，强化二级院系管理的时候。

高校实行二级管理的根本目的“是使高校能主动适应社会改革和发展形势的需要，确立调整学校与二级学院及职能部门之间的责权利关系，使二级学院通过相对的自主办学，更好地促进学科的整合和发展，激活基层的办学活力，有效地提高办学质量与办学效率。”[1]二级管理可逐步实现由“校办院系”向“院系办校”的转变，从而提高高校的竞争力。实行二级管理，完善二级管理体制，提升二级管理水平，释放院系办学活力，是高等教育事业发展的内在需要。

（二）完善二级院系管理体制是建设高等教育强国的需要

中国高等教育领域继“211工程”“985工程”之后，又启动了建设“世界一流大学和一流学科”（简称“双一流”）的重大战略决策。2015年8月，中共中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设的总体方案》。2017年9月教育部、财政部、国家发展和改革委员会正式公布世界一流大学（42所）和一流学朴健设高校（140所）及建设学科名单，高等教育的“双一流”建设正式踏上征程。“世界一流大学和一流学科是第一阶段的目标，中期目标和最终目标分别是‘高等教育整体实力显著提升和‘基本建成高等教育强国”[2]中国高等教育的“双一流建设”旨在提升高等教育综合实力和国际竞争力，“双一流”工程对于实现中国高等教育大国向高等教育强国的转变，以及对于实现两个“一百年”的奋斗目标和中华民族的伟大复兴，都具有重大意义。

美好蓝图绘制好之后，需要具体去实施。在“双一流”建设工程中，“一流学科”应该是“一流大学”的逻辑起点，但二者均离不开“一流的院系”，正如中文系之于北大、商学院之于哈佛。

縱观世界一流大学可知，世界一流大学的一流之处多体现在一流的院系，是一流院系之实，支撑起一流大学之名。世界著名大学的成功经验告诉我们，充分发挥二级院系在学校建设、管理、发展中的作用，调动二级院系的办学积极性，鼓励二级院系形成独特的办学特色，是世界著名大学的成功之道。此经验，对我国建设高等教育强国，具有十分重要的借鉴意义。由此可见，高等教育的“双一流”建设离不开建设一流的院系。

一流的院系要有一流的管理体制。科学、规范、高效的二级院系管理体制定会助推高校的发展，其意义不容忽视。二级院系的管理体制无疑应该是高等学校顶层设计的重要内容。但当前的问题恰恰是，二级院系的管理体制建设与完善工作未能得到有效重视，二级院系的管理往往是经验式的，尚未上升到科学规范的层面。院系管理的自主性不强，创新性不够，院系的管理制度缺乏必要的稳定性与科学性。地方高校的表现尤为明显。院系层面的管理水平离建设世界双一流大学的还有较大的距离，高校的办学活力难以释放，院系管理制度的设计需要优化。

随着建设高等教育强国步伐的推进，院系的作用越来越得到突显，深入探讨高校二级院系管理体制，将二级院系的管理工作由经验层面提升为科学层面，这无疑具有十分重要的意义。加强二级院系的建设，是高校“双一流”建设的需要，也是建设高等教育强国的需要。

（三）完善二级院系管理体制是实现中华民族伟大复兴的需要

教育强则国强。人才培养、科学研究、文化传承创新是高等教育事业的重要职能。建设世界一流大学是我国建设人才强国和创新型国家的重大战略举措。《中华人民共和国高等教育法（2015年12月修订）》（以下简称《高等教育法》）明确提出：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”，这一任务也正是中国高等教育的使命之所在。

关于发展科学技术的重要性，习近平总书记曾在2016年5月30日召开的全国科技创新大会上指出：“科技是国之利器，国家赖之以强，企业赖之以赢，人民生活赖之以好。中国要强，中国人民生活要好，必須有强大科技。”[3]2018年4月发生的美国制裁中兴公司的事件，又引发了人们对“高科技是国之重器”的思考。从美国制裁中兴公司的事件中不难看出，科技的发展与创新对于一个民族的振兴与发展具有举足轻重的地位。今天，中国的快速发展已经引起世界少数大国的高度关注与警惕，“中兴事件”之类问题今后可能还会发生。“高科技是国之重器”，发展科技，进行技术创新，事关中华民族伟大复兴的中国梦的实现。

中华民族伟大复兴的征程已经开启，面对这一伟大历史使命，高等教育应该有自己的担当。完善具有中国特色社会主义的大学制度，提高学校与院系的管理水平，培养更多符合社会需要的技术创新型人才，这是实现中华民族伟大复兴的需要。

科技的发展，离不开人才的支撑，人才的培养离不开教育。中华民族的伟大复兴，离不开高度发达的教育。就高等教育而言，院系是高校人才培养、科技创新的重要实施者。院系强则大学强，绕过“一流院系”去谈“一流大学”，就失去了必要的基础。一流大学与一流学科建设，离不开一流的院系进行支撑。从民族振兴的战略眼光出发，需要高度重视高校院系管理体制的建设。

二、高校院系管理体制建设存在的问题

在明确了高校院系管理体制建设的重大意义之后，可知加强高校院系管理体制建设的迫切性与必要性。但是，不可忽视的一个问题是：高校.尤其是地方高校.院系管理体制的完善、管理能力的提升，还未能得到高校自身与教育主管部门的充分重视。当前，就高校的管理工作而言，人们的关注点还聚焦在校级层面，而未达院系一级，这在地方高校的表现尤为明显。高校的院系管理体制建设存在以下突出问题。

（一）院系管理体制顶层设计不完善

在多部有关高等教育的法律法规中，《高等教育法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例（2010年8月修订）》（以下简称《高校基层组织工作条例》）对高等学校的管理体制与领导体制起着最为直接的规范与指导作用，对高等学校管理运行的影响最为直接。《高等教育法》对国家举办的高等学校的领导体制有了明确的规定，而对院系一级领导体制未作说明。

《高等教育法》规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”[4]《高等教育法》对高校党委应该履行的领导职责、校长可以行使的职权、学术委员会应该履行的职责、教代会的职责，分别在第39条、第41条、第42条、第43条进行了说明，明确了各自应该发挥的作用，构建了高校管理的顶层设计。

虽然《高等教育法》对校级领导体制有了明确的规定，但是对二级院系的领导体制与管理体制未能涉及。

关于二级院系的领导体制与管理体制，高等学校一直在进行探索。2010年8月新修订的《高校基层组织工作条例》对高校党委的职责、高校系级单位党的总支部（直属党支部）委员会的主要职责、教职工党的支部委员会的主要职责，进行了说明，进一步明确了党政联席会议作为高校院系的领导机制。《高校基层组织工作条例》的内容进入院系管理层面，但是，由于其为党的规章制度，文件的性质决定了《条例》只对高校院系党的总支部委员会、教职工党的支部委员会、大学生党的支部委员会的职责进行了说明，而未及其他。从《高等教育法》到《高校基层组织工作条例》都未能对高校院系管理体制进行很好的构建，从某种意义上说，这实际上是二级院系领导体制与管理体制顶层设计在法规层面不完善的体现。

（二）高校院系层面的治理主体不明确

与高等教育联系最为紧密的两部法规，《高等教育法》的内容未有涉及到院系层面，《高校基层组织工作条例》的内容虽涉及到院系层面，但只限于党的组织。二者对院系级的治理主体，以及治理主体的职责与权力均未有明确。治理主体及其职责与权力的不明确，必然会带来二级院系管理工作的不顺畅。在治理主体不明确的情况下，也难以充分发挥主体的积极作用。当前二级院系的治理主体，以及治理主体的职责与应该发挥的作用亟待进一步明确。

（三）党政联席会议制度有待进一步完善

2010年8月修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》虽然明确了党政联席会议作为高校院系的领导机制，但在高校管理中心前移，全面推进二级管理，着力激发院系层级办学活力的背景之下，二级院系党政联席会议制度还存在一定的问题，有待进一步完善。一是，二级院系党政联席会议制度存在议事范围不明确，议事程序不规范等问题;二是，保障机制不健全，对党政联席会议的过程缺乏监督，没有建立相应的考评机制，工作的推进力度不够，落实不到位;三是，未能形成一种自我完善机制，难以及时总结二级院系在实际工作中的成功经验与规律。

三、完善二级院系管理体制的思路

二级院系管理体制最终的建设目标构建一个全责明晰、决策高效、执行有力、监督有效的制度体系。高校院系管理体制的加强与完善可以从以下方面开展。

（一）坚持党的领导与社会主义办学方向

大学担负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新的重任。大学在国家发展中的战略地位，决定了高校不可能超越于政治之外，坚持党的领导十分必要。院系是党的教育方针在高校最直接最具体的执行者。院系作为大学的基层教学单位，不仅仅担负着培养广大学生学习成才的重要任务，而且担负着广大学生思想价值观建设的重大使命。这决定着高校所培养的人才将来走什么道路，为谁服务的问题，关系重大。

坚持党的领导是中国高等教育事业健康发展的重要保障，也是中国特色社会主义大学制度的根本遵循。加强和改进高等学校党的建设的目的是要办好中国特色社会主义大学，为高等教育事业的科学发展提供思想保证、政治保证和组织保证。教育的使命就是要培养德智体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人，在院系一级同样不能出现党的领导弱化的问题，必须坚持党的领导与社会主义办学方向。

（二）明确二级院系的治理主体及其职权

坚持党在二级院系的领导作用，不等于党组织包揽一切。“院（系）是大学的基本实体单位，院（系）治理是大学治理体系的重要环节”[5]。院系的发展，还需要充分调动院系层面各个方面的力量。这就需要进一步明确院系层面的治理主体，在明确治理主体之后方可明确发挥哪些方面的力量，促进院系的发展。

当前高校的二级院系存在治理主体不明确的问题。治理主体不明确，即由谁来进行治理不明确，必然会导致出现主体积极性难以充分发挥的缺憾。

由于《高等学校基层组织工作条例》是党的规章制度，在有关二级院系的管理上，《条例》只对院系级单位党的总支部委员会等党组织的主要职责进行了明确，而对院系级的治理主体，以及治理主体的职责与权力未有涉及。治理主体及其职责与权力的不明确，必然会带来二级院系管理工作的不顺畅，意见难以统一，合力难以形成。这也是高校校级决策层为院系领导班子的配备伤透脑经，而收效不明显的根本原因。

与校级层面的治理主体相像，二级院系的治理主体应该由以下几个方面构成，分别是院系党总支、行政班子、学术委员会、二级教代会、学生代表。在明确了治理主体之后，需要进一步明确治理主体的职责与权力.以及每个治理主体进行决策的方式。如此，二级院系的治理工作方可有序开展。

（三）完善党政联席会议制度

党政联席会议，作为院（系）党政分工合作，共同负责领导体制的最高决策机构是院系党政权力的中心。高校二级院系的党政联席会议制度应该得到进一步完善，要制定切实可行的党政联席会议实施细则，明确党政联席会议参会人员的责权、党政联席会议的议事范围、议题提交办法、议事程序、会议的表达方式、议事纪律，以及会议决议的落实制度。党政联席会议应当按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决策”程序进行，“明确工作职责，规范工作程序，建立科学的协调机制、决策机制、沟通机制、民主监督机制，从而保证院系党组织的政治核心地位，激发院系行政管理的主体精神和工作动力，有力促进院系的改革和发展。”[6]

（四）发挥大学章程的规范作用

“大学章程是根据国家法律、政府法规，按照一定的程序，以条文的形式对大学设立及运行的重大事项及行为准则作出基本规定，进而形成的规范性文件。”[7]大学章程建设是现代大学制度的重要组成部分，对内是高校的基本法，更是高校治理工作的顶层设计。大学章程规定了大学的组织及其运转程序，成为大学治理的基础。“完善高校办学体制机制是适应社会经济发展、深化教育领域综合改革和建立现代大学管理制度之需。”[8]完善高校院系管理体制更是完善高校治理结构的题中应有之义，院系的管理体制建设理应作为大学章程建设的重要内容。

二级院系的管理体制缺乏系统规则，会导致在制度建设中缺乏稳定性和连续性。二级院系领导的更替，会导致二级院系在制度执行上或“萧规曹随”或“朝令夕改”，缺乏一定的严肃性与权威性，从而影响教育事业的发展。为了避免这一问题发的发生，可将二级院系的管理体制建设纳入大学章程的建设范围，通过大学章程建设固化二级院系管理体制的成果。完善二级院系管理体制，应充分发挥大学章程的作用。

参考文献：

[1]李红.浅谈我国高校二级管理体制下的财务管理[J].全国商情（理论研究），2010，（13）：82.

[2]吴合文.“双一流”建设的系统审思与推进策略[J].高等教育研究，2017，（1）：30.

[3]习近平.为建设世界科技强国而奋斗——在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话[N].人民日报，2016-06-01.

[4]《中华人民共和国高等教育法》.中华人民共和国教育部网站[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs_left/s5911/moe_619/201512/t20151228_226196.html.

[5]胡偉.大力加强高校院（系）党组织治理能力建设[J].中国高等教育，2017，（24）：23.

[6]陈文锋，邓旭峰，孟楠.坚持贯彻落实民主集中制大力推进二级院系领导体制机制建设[J].中国科技信息，2011，（10）：232.

[7]张国有.大学章程：第五卷[M].北京：北京大学出版社，2011，（1）：1.

[8]张中华.完善办学体制机制推进高校治理能力建设[J].中国高等教育，2014，（1）：14.