特色小镇“产业+金融”发展模式研究※

谭荣华 杜坤伦

（四川省社会科学院 四川成都 610072）

“十三五”规划纲要提出要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”，2017年政府工作报告也明确提出要支持中小城市和特色小镇发展。各地按照国家发展改革委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），因地制宜，分别制定了相应的规划，明确了特色小镇建设的目标、路径甚至具体对象。但由于我国现有小城镇大多数是经过历史的沉淀自然形成的，其产业结构、资金来源、人才引进、生态环境等方面的问题和矛盾日益突出。特色小镇建设如何贯彻新型城镇化的建设目标，主动适应、把握和引领经济发展新常态，需要在理论研究中不断总结经验、在实践中创新探索。

一、特色小镇建设的内涵

（一）特色小镇的内涵

对特色小镇的内涵以及新时期应当建设成为什么样的特色小镇，理论界有三种代表性观点：一是认为特色小镇是以某一特色产业为基础，汇聚相关组织、机构与人员，形成的具有产业特色与文化氛围的现代化群落。特色小镇作为新型城镇化的产物，虽然独立于市区，但不是一个行政区划单元，也有别于工业园区、旅游园区等概念，更不是简单的产业或者功能叠加。二是认为特色小镇是一个功能再聚焦、人才再集聚的“重新联合或聚合”的新聚落，是“产城融合共生”新型城镇化的重要实践形式，是一种运营方式、建设方式、政府服务方式等体制机制再创新的创业创新共同体。三是认为特色小镇相对于城市来说较为独立，是有效配置和整合该地自然资源、社会资源、人力资源、现代信息资源和政策支撑，需因地制宜、因镇施策地发展主导特色产业，并带动相应产业发展的区域平台。

现代意义上的特色小镇已经不再局限于行政意义上的建制镇，也非“大拼盘”，而是以该地某种新兴产业或历史经典产业为基础，培育和打造独具产业特色和产业集聚效应的产业生态系统。特色小镇作为城、乡空间的连接点，是推进新型城镇化的重要抓手，是实现特色产业聚集、创新升级以及推进“产业+金融”供给侧结构性改革的重要平台，是推进城乡统筹发展的重要途径。

（二）特色小镇的基本特征

新时期的特色小镇，应当具备产业“特而强”、功能 “聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的基本特征。

产业“特而强”：要求小城镇自身立足区位环境、资源禀赋、历史文化、产业集聚等特色，加快发展优势主导产业。在此基础上延伸产业链、提升价值链，保持产业的经济开放性和较高的生产效率，实现“错位竞争、差异发展”，打造优势产业发展新平台。

功能“聚而合”：要求完善小城镇的市政基础设施和公共服务设施，并向广大农村地区覆盖，实现经济、社会和生态等各功能之间协调发展，使特色小镇留得住人才，避免“同质竞争”“特色一日游”等现象。

形态“小而美”：要求特色小镇全面体现“特色”开放空间，建筑风格、街道布局、绿化景观乃至整体生态环境等空间要素上充分体现地域元素和区域特色。要结合历史文化底蕴，做好特色小镇形象设计，确定小镇特有风格，打造“高颜值”小镇，并注重品牌打造、市场营销。要避免盲目扩大城镇规模、过度开发房地产、因建设工业园区与城市连片而失去小城镇完整形态，要让小镇“看得见山水、记得住乡愁”。

机制“新而活”：需要在分类施策、积极探索和总结推广的基础上推进创新，发展新产业、新业态。释放美丽特色小镇的内生动力，关键靠体制机制的创新，如全面放开小城镇落户制度，积极盘活存量土地，建立健全宅基地使用权、集体收益分配权等自愿有偿流转和退出机制；创新特色小镇投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资本，发起建立分区域、分产业的建设基金；鼓励政策性银行、商业银行和其他非银行金融机构加大金融支持力度，扩宽融资渠道。

（三）特色小镇与新型城镇化的内在联系

特色小镇是新型城镇化的重要载体和主要发展模式，与新型城镇化建设共同作为供给侧结构性改革的重要平台，同时也是新型城镇化过程中的“综合实验区”。特色小镇与新型城镇化在本质和目标上具有趋同性：都要求发展地方特色产业，促进城镇化的内源化发展；都要求破除城乡二元化发展结构体制，建设社会主义新农村，实现城乡一体化发展、社会均衡发展。伴随新型城镇化的新要求，不断探索推进“产、城、人”融合的完全开放型现代化小城镇建设，是“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的基层探索相结合的新型城镇化建设的有效路径。

二、四川省“产业+金融”发展模式助力特色小镇建设

特色小镇建设需要打破传统资源分割现状，重新配置产业资源，推动特色产业聚集、孵化与加速发展。四川省在特色小镇建设中立足现状及困境，探索“产业+金融”发展模式，通过产业发展与金融支持相结合，形成产业和创新“双轮驱动”新动力，取得了良好效果。

（一）深化发展特色产业，培育阶梯分布的特色小镇

加快特色小镇建设，必须因地制宜、分类指导、因镇施策，建立科学的发展思路。只有结合各地的区位优势、资源禀赋以及经济发展基础，构建不同类型的特色小镇并选择适合的发展模式，才能形成小镇的核心竞争力。根据《指导意见》和《四川省“十三五”特色小镇发展规划》等政策规定，四川省综合当地城镇建设实践主要采用了以下针对性产业培育模式：

1.培育以旅游休闲产业为载体的旅游休闲小镇，以“旅”兴镇。依托历史文化名镇、自然风景区和文化遗产等资源，将传统的巴蜀文化基因融入产业培育和发展的全过程，打造四川风格的旅游休闲小镇。如依托芭石铁路和嘉阳小火车的犍为县芭沟镇、有“蜀之门户”“蜀北屏障、两川咽喉” 美誉的剑阁县剑门关镇。

2.培育以工业主导且乡镇企业聚集的加工制造小镇，以“工”兴镇。依托资源禀赋、产业园区以及传统优势产业、农副产品加工、工业制造等条件，支持乡镇企业发挥更大作用。以工业为主导，加快传统产业转型升级，积极承接产业转移，发展循环经济和绿色工业产业，走新型工业化道路。如古蔺县二郎镇建立的结合加工制造和旅游服务的郎酒生产基地，依托郎酒品牌，将郎酒酿造及其附属产业、观光体验作为主导产业，提高了市场影响力和美誉度。

3.培育“一村一品”“宜农宜游”的现代农业小镇，以“农”兴镇。充分利用四川田园景观优美、乡土风情浓厚等优势，积极探索创新农业发展方式，打造生态农业、创意农业、休闲农业、智慧农业，加快农产品深加工以提高农产品附加值，形成并延伸产业链。如扩大武胜县竹丝画帘创意农业的影响力，形成创意农业特色小镇；积极培育飞龙镇宝塔村的“开心农场”，形成独具特色的休闲农业镇。

4.培育以区位优势和需求为导向的商贸物流小镇，以“商”兴镇。主要依托当地交通区位优势突出、常住人口较多以及物流需求旺盛等优势条件，加快建立物资集散中心、邮电通信中心、商业街区改建以及发展电子商务，推进农村电商发展和“快递下乡”。如剑阁县元山镇作为一座工贸型区域中心城镇，是剑阁县西南部地区重要的物流集散贸易中心和交通枢纽，其通过加快完善基础设施和公共服务设施，促进了技术、信息、人才等生产要素的自由流动。

5.培育以巴蜀文化底蕴和创意设计为基础的文化创意小镇，以“文”兴镇。依托四川悠久的历史文化遗存、浓厚的巴蜀文化底蕴以及鲜明的民族文化传统，以民风民俗、艺术创作、饮食养生、文化体验等为重点，加强创意设计，培育和保护文化品牌，提供优质新颖的文化产品和服务。如宣汉县樊哙镇围绕汉文化、巴文化打造关庙街、山螺街汉文化特色老街，改造整治柏岩街、樊侯路，建设樊哙文化广场。

6.培育以高新技术产业和学校科研机构为依托的科技教育小镇，以“科教”兴镇。依托学校、科研机构、高新技术产业园区等，加快科技孵化、技术研发、职业教育、学术交流等特色产业发展，支持“双创”发展，促进科技成果转换。如绵竹市九龙镇结合当地科技和教育优势建立滑翔伞运动基地、国家滑翔伞人才培育基地、航空运动科技园以及白水河山地运动基地，产业鲜明、充满活力。

（二）金融政策支持特色小镇发展

随着特色小镇建设进入热潮，政策性金融机构、商业银行、基金公司、大公司大企业集团、民营资本等开始关注特色小镇建设。特色小镇建设仅靠政府财政投入或者由企业包办都无法达到预期效果，因此加强政银合作、政企合作，加强投资商、开发商、运营商的协同互动，通过打通金融渠道引入社会资本，实行市场化运作、资本化运营十分必要。在特色小镇建设过程中，金融作用不可小觑，回归金融本源，向实体经济输送血液，发挥金融的杠杆作用，引入各类金融机构参与和嵌入各类金融产品，可以大幅度提升小镇建设资金的使用效率。

在特色小镇金融支持方面，中央与地方颁布了一系列政策性文件和规定（见表1）。强调运用开发性金融支持特色小镇，将其与扶贫战略相结合，明确政策重点支持领域；政府及金融机构将特色小镇建设作为推进新型城镇化的突破口，不断深化与社会资本合作，拓宽融资渠道，推进投融资机制创新，并对带头实施“千镇千企工程”的企业给予重点帮扶和优先支持，为特色小镇建设提供综合性的金融服务。

四川在推进地方金融改革、重点金融机构改革、“两权”抵押试点以及金融大力支持扶贫攻坚等方面均取得了明显的效果：

一是大力推进地方金融改革。四川省以增资扩股、健全公司治理结构为重点，推动城商行改革发展；按照立足县域、服务“三农”总体要求，推进城区农信社整合组建农商行；且先后协调、支持资金实力雄厚的担保公司、保险公司、基金公司等金融机构的新设和批筹，地方金融体系不断完善。

二是有序推进重点金融机构改革。国家开发银行、农业发展银行、中国进出口银行在川分支机构积极落实开发性、改革性金融方案，在支持四川脱贫攻坚、“一带一路”、军民融合和特色小镇建设等重大项目上发挥了积极作用。

三是稳步推进“两权”抵押试点。推进农村产权抵押贷款试点，推动各级政府及其相关部门与金融机构协调联动，组建多级农村产权交易流转平台，建立抵押资产评估工作机制和抵押资产收储处置机制；推广农村土地流转收益保证贷款试点，不断提高农村资产产权抵押范围。截至2016年末，四川省累计发放农村“两权”抵押贷款23.88亿元，其中农村承包土地的经营权抵押贷款21.13亿元，农民住房财产权抵押贷款2.45亿元；累计发放农村土地流转收益保证贷款7.6亿元。

四是金融支持精准扶贫效果显著。精准对接建档立卡贫困户需求，创新组织开展扶贫小额信贷，截至2016年末，四川个人精准扶贫贷款余额281.7亿元，同比增长108.8%；精准对接易地扶贫搬迁户资金需求，加快推动易地扶贫搬迁信贷资金衔接投放，共发放易地扶贫搬迁贷款94.39亿元，支持7.3万户、25万贫困人口易地搬迁；精准对接重点项目和重点地区金融服务需求，提高普惠金融覆盖面，着力推进贫困地区金融精准扶贫基础设施、支付环境建设，不断深化贫困地区融资对接。在纳入《四川省“十三五”特色小镇发展规划》的200个特色小镇中，属于四川省人民政府《四川省“十三五”脱贫攻坚规划》（川府发〔2016〕66号）确定的88个国家或省贫困县的有62个，这有助于充分利用多方资金，合理规划和建设特色小镇。

表1 特色小镇建设的金融支持政策

（三）四川省特色小镇“产业+金融”模式的具体实践

四川省坚持“政府引导、企业主导、市场化运作”的指导思想和生产、生活、生态“三生融合”的开发理念，在产业建设上坚持在探索中实践、在创新中完善，逐步占领产业链的最高环节；在金融支持上，引进专业机构和专业人才，综合运用开发性金融、商业银行信贷、发行债券、信托计划及资管计划、产业基金等手段融集资金，实现社会多方资源对接与配合。四川省通过对小城镇产业发展水平及金融支持现状的深入分析，探索“产业+金融”模式作为特色小镇建设的系统性解决方案，符合四川省情、民意，利于四川加快建设成为以特色产业为引擎和核心、以金融支持为动力和后劲、依靠产业与创新“两轮驱动”的强省。

对于“产业+金融”的特色小镇发展模式，是以发展特色产业为大原则、大方向，对融资模式的审慎选择。其资金主要来源于社会资本、政府资金、政策性资金、开发性金融、商业金融五种渠道，以实现社会多方资金的对接。概括起来，主要有三种融资模式。

1.政府主导融资模式。政府主导模式建设特色小镇，主要从政府的财政支持以及土地优惠政策两方面着手。土地储备融资是以土地储备为基础，通过盘活土地资源来实现对基础设施的投资，可以与具体项目结合，也可以基于行政区域统一测算基础设施投资总额进行一揽子投资，包括土地、交通设施、“六通一平”、地表基础设施投资等方面。地方政府对特色小镇的融资支持主要采取财政支持和补助等形式，如财政返还、城镇化专项资金优先利用、地方发债、相对较低价格的土地指标划分和低息贷款等。同时地方政府借助省级政府融资平台着力打造推进城镇化建设的融资平台。四川省政府授权该平台负责全省城镇化项目“统贷统还”，与各大银行整体对接融资方案，与市县政府共建项目。《四川省“十三五”脱贫攻坚规划》（川府发〔2016〕66号）确定的88个国家或省贫困县所覆盖的广大区域自身发展基础较差、产业特色不鲜明、发展动力和后劲均不足，需要国家的大量资金支持和政策引导，加大基础设施建设，逐步培育和发展具有持续运营能力的特色产业。因此，在特色小镇建设前期，最适宜采用政府主导融资模式，待条件成熟再逐步转向市场化运作。

2.政企合作融资模式。实现特色小镇建设投资主体的多元化，建立以政府引导、社会资本广泛参与的融资模式，发挥财政资金的“杠杆”作用，以较少的财政资金投入撬动庞大的社会资本，同时还可以很好地避免政府举债建设而加重债务包袱，符合党的十九大精神。此外，省级政府平台公司与有实力的社会资本方合作，通过组建PPP项目公司，利用社会资本方的产业化优势及政府的信用，通过贷款和发行债券等方式对项目进行融资，或者和社会资本方合作共同开发、投资建设，并对市政基础设施进行维护和运营。如大邑县安仁镇拟通过使用者付费的PPP模式①使用者付费的PPP项目是政府让步给社会资本的一项收费权，属于间接的政府收入，也是一项公共资源，目前使用者付费项目仍存在或有或隐性的财政支出责任，同样需要按照PPP的统一程序接受物有所值评价和财政承受能力论证。单纯按照价格调控的思路来管理，很难做到公共利益与政府财力的平衡，更容易忽视后续监管和绩效评价。与知名企业合作，引入资本完成基础设施建设并投建大型特色项目进行持续开发，精心打造和宣扬特色小镇之“特”。通常情况下，使用者付费的PPP项目投融资模式流程如图1所示。政企合作融资模式适用于发展潜力大且基础条件有待于完善的小城镇，该模式在坚持市场主导的同时，充分发挥了政府的服务和保障作用。

图1 使用者付费的PPP项目融资模式

3.企业主导融资模式。以企业为主导的特色小镇建设项目大多发展成熟，可以进行市场化运作。该模式又主要有三种运营方式：一是收益信托。由信托公司接受委托人的委托，向社会发行信托计划，募集信托资金，统一投资于特定的特色小镇项目，以特色小镇项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。二是发行债券。根据现行债券发行规则，满足发行条件的项目公司可以在银行间交易市场发行永（可）续票据、中期票据、短期融资债券等，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，也可以经国家发展改革委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债、中小企业私募债。三是资产证券化。资产证券化的实质就是将特色小镇中的某些项目在未来能够获得现金的权利在当下进行贴现，使当下能够获得最大限度的使用资金。在特色小镇建设中，特别是基础设施、服务设施建设，可以市政基础设施项目所拥有的资产为基础，以其未来收费所得产生的现金收入作为支持，通过发行证券进行融资。这种模式比较适合电力、水务、通讯、抗震、防灾等消费者数量比较稳定的市政基础设施领域。具体操作时，首先应当确定资产证券化的目标，组建特设机构SPV；其次，对资产进行转让，确定受托机构，完成对证券的信用评级及增级；再次，发行证券，获取证券发行收入；最后，由项目的收入完成对证券的还本付息。

总的来说，企业主导的融资模式是面对特色小镇发展比较成熟的项目。部分项目可以走政府引导下的市场化模式，或者政企合作项目在后期比较成熟的阶段，政府退出后逐步转变为企业主导模式。

三、特色小镇建设中存在的主要问题及原因分析

（一）主要问题

经过近几年的不断探索，我国特色小城镇建设取得了显著成效，主导产业鲜明、类型多样且充满活力。但是特色小镇建设还是一个新鲜事物，尚处于探索阶段。由于部分地区对特色小镇的概念认识不清、相关政策理解不到位、产业定位不准确、急于求成以及市场化严重不足，以致出现了政府大包大揽、盲目扩张、重数量轻质量、“重形轻魂”以及房地产化等不当倾向。其中最主要的也是最棘手的问题在于，许多小城镇产业定位不准确导致特色优势不突出，同时缺乏建设资金和金融支持而导致特色小镇建设后劲不足。

1.产业问题。在过去的小城镇建设中，大部分地区把切入点放在基础设施建设、房地产开发上，导致本应该重点关注和开发的地域特色、产业特色在千篇一律的小城镇建设中被同质化、甚至消失。此外，有些特色小镇在建设过程中已呈现产业亮点，但是在总体上成效不明显：

一是小城镇特色优势不够突出，产业定位有待进一步明确。很多小城镇，包括一些重点小城镇，未充分依据发展阶段和比较优势选择特色产业并强化高端领域，在发展路径、风貌打造等方面存在同质化现象，导致特色小镇主导产业特色不鲜明、核心竞争力不强、集群集聚发展程度不高。在建设中呈现景观低层次趋同、产业低水平雷同、产品低档次相同，没有形成自己的标志景观、特色产业和名牌产品。部分相邻小城镇未形成错位互补的发展关系，“一镇一业”的发展格局未有效建立。如，在我国西部地区的许多少数民族聚居区，街道及铺面建设千篇一律，商铺经营产品、服务方式以及经营模式雷同，更甚者在建设过程中大量拆除古建筑及小村落，摒弃当地的“原汁原味”而呈现完全商业化的运作模式，致使产业不成体系且历史悠久的特色景观和民俗文化荡然无存。

二是特色产业挖掘难以与小镇自然资源禀赋、资本金需求以及市场需求完美契合。特色产业是特色小镇的核心内容，应该根据地区的根植性确定小镇发展的产业方向，同时结合政策优势以及相关外在因素，使特色产业成为内生发展新动力。部分旅游小城镇在着力打造旅游产业和服务业时，严重依赖自然资源禀赋，不注重生态环境保护，对自然资源过度开发，导致生态失衡、环境恶化；不注重对历史文化资源的保护，采取全部拆除重建等方式，使得小城镇失去其发展的载体；有些基金小镇，盲目效仿浙江基金小镇发展和建设模式，但其自身经济基础薄弱，致使很多基金公司在优惠期内仅在小镇注册，并未真正全部投入资金甚至进入小镇“办公”，使得小镇在后续发展中失去内生吸引力，逐利主体因为无利可图而撤出小镇；部分旅游休闲型小镇由于自身承载能力限制以及产业经济水平较低，无法满足市场需求，难以形成纵横联合和集群发展，导致“特色一日游”现象普遍，长期来看缺乏可持续发展因子。

2.金融支持问题。充足的资本金投入是特色小镇持续健康发展的有力保障，仅依靠国家及政府财政资金支持，难以支撑特色小镇的全面建设和持续发展。特色小镇建设存在诸多融资难题：一是由于特色小镇建设投入大、周期长、见效慢，而自身财力不足，对于资金的大规模、持续需求加大了融资难度；二是许多特色小镇融资首要目的在于补齐发展短板，着力进行基础设施、生态环境、公共服务设施建设等，由于回报时间长、收益率低，加大了社会资本进入的难度；三是特色小镇本身缺乏有效的资金筹措机制、权威机构和金融专业人才的科学引导以及融资经验，难以综合运用各种融资手段及时筹措到发展所需资金；四是对小城镇建设的资金管理和监督的规定较多，且存在资金运用技术要求高、基层执行难等问题，导致小镇建设资金分散使用，集聚效果不明显，难以实现“集中力量办大事”。

以四川为例，依据《规划》和全省各地具体实施情况，截至2017年7月，四川省有20个特色小镇被列入国家级特色小镇名单，并拟在2016～2020年规划期内大力培育200个左右类型多样、充满活力、富有魅力的特色小镇，引领带动全省小城镇发展和建设。对四川172个特色小镇项目建设的投资情况调查发现，其资金主要用于旅游休闲、文化创意、现代农业、商贸物流、加工制造和科技教育六大类特色小镇（见表2）。从资金来源渠道看，2191.75亿元的总投资主要来源于社会资本和银行贷款，政府投资和企业自筹占比相对较少（见图2）。

表2 四川省172个特色小镇建设资金按项目类型划分

图2 四川省172个特色小镇主要资金来源（%）

在项目融资和建设过程中，金融支持不足主要体现在融资缺乏效率、出现融资真空、金融资源配置效率低以及金融服务功能缺乏这四个方面。具体表现为：在特色小镇建设中直接融资占比低，银行等金融机构信贷资金占主导，使得特色小镇建设与金融市场的融资功能联系不紧密，影响了融资效率；与全国性和地方性金融机构相比较，大型金融机构占绝对优势，区域性金融机构相对较弱；银行类金融机构居于主导地位，财务公司、保险公司、消费金融公司等非银行类金融机构缺乏且对特色小镇建设的关注度较低，使得金融支持特色小镇建设缺乏应有的主动性、金融机制未能发挥应有的功效；加之我国金融资源过于集中，金融机构商业化利益倾向明显，资金流向趋同和资金的供给与配置不均衡，博弈趋势导致中小城市、小城镇建设资金更加缺乏，降低了金融资源配置效率；金融支持不能有效调节资金需求和金融供给的关系，逐利性强而社会责任意识弱，且缺乏主动性，致使金融服务在特色小镇建设中融资功能缺失。

（二）主要原因

特色小镇建设中的产业和金融支持问题有先天资源禀赋的原因，也有后天人为因素，如个别小城镇为了“特色”而“特色”，盲目创建一些不切实际、不可持续的项目，不仅造成资源浪费，更错过了发展机遇。

一是在顶层设计方面，未完全做到科学规划引领、科学布局和因镇施策。相比于国外成熟的特色小镇发展模式，我国的特色小镇发展尚处于探索阶段。纵观全国，许多地区为了响应国家政策号召开展了改革试点和重点小镇培育，力图将小城镇总体规划和特色小镇建设详细规划同步推进，但在实施层面却往往出现试点建设、小镇培育与总体规划布局定位不符、规模和功能不匹配，很难形成科学的特色小镇建设规划体系。

二是在规划建设方面，未将“创新、协调、绿色、开放、共享”科学发展理念落到实处。很多特色小镇未能充分体现“产、城、人”融合的思想理念，不能充分将区位特质、资源禀赋及历史文化等因素有机结合，不注重人文底蕴和生态禀赋。随着多元融合发展模式的推进，创新、开放和共享性不足，导致特色小镇难以确定发展重点，产业发展难以实现有效集聚，出现“千镇一面”现象。

三是在实际运行层面，政府每年安排一定数量的特色小镇财政支持资金，但基层缺乏探索。“政府大包大揽”的传统做法依然存在，且政府在鼓励、引导、推动社会资本投入并建立多主体、多渠道、多形式的投融资机制上作用发挥不足，仅体现在PPP项目、财政贴息、直接补助、发行地方债等方面，“政府引导、企业主体、市场化运作”的发展理念未充分彰显，市场机制的作用未能充分发挥。

四、对策建议

特色小镇建设作为 “十三五”时期促进区域经济发展和推进新型城镇化建设的重要战略支撑，需要上下同心，合力推进。为更好地加强特色小镇建设，需要坚持原则、厘清发展思路、不断探索实践：

（一）坚持原则

1.因地制宜、因镇推进原则。在充分吸收借鉴先进实践经验的基础上，紧密结合各地的经济基础、产业特点、历史文化以及资源禀赋等要素，充分挖掘属地特色文化、特色资源和特色产业。遵循客观发展规律，加强统筹协调，坚持“宜工则工、宜商则商、宜旅则旅”，因地制宜、分类施策。以特色产业和相关支柱产业发展为依托，助推创新、创业、就业和人口集聚，坚持产业支撑，以特色产业立镇，初步形成充满活力的镇域经济发展新格局。

2.政府引导、企业主体、市场化运作原则。坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”理念和政府“小城镇、大服务”的改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化政府在规划编制、基础设施配套、公共服务建设、生态环境保护等方面的引导和服务保障作用。将“全能”政府向“有限”“有效”政府转变，在实践中体现民本、共建、服务的政务精髓。特色小镇管理部门的职责更多是提供公共服务，尊重市场主体对产业发展的“物竞天择”，减少行政干预，实现以公权力“审批”的“减法”换取市场活力的“加法”。

3.坚持规划引领、完善配套政策。各地政府要积极响应，在遵循国家统一规划和设计的基础上结合本地特色，统筹协调、积极创新、精准定位，明确具体要求，规范创建和发展程序。要加强组织领导，在职权范围内通过缩小区域政策单元，依法作为、主动作为，有针对性地制定出切实可行的诸如项目落地、用地保障、政策引导等方面的特色小镇建设实施方案，同时结合形势发展，适时修订、补充和完善相关政策措施。要建立健全资金保障机制、创新特色小镇建设后期业态招商机制、创新特色小镇居民招入机制，为特色小镇建设保驾护航，推动特色小镇的弹性治理和特色发展。

（二）坚持发展思路

1.建立机制、统筹推进。加强组织领导和协调，建立国土、城建、财政、环保、水利、交通以及政策性银行等部门的沟通和协调机制。结合各地城镇化推进现状以及脱贫攻坚实施效果，在实践中坚决贯彻落实十九大精神，按照“因地制宜、突出特色，和谐宜居、绿色发展，产镇融合、城乡统筹，市场主导、政府引导，深化改革、探索创新”的大方向，对特色小镇建设项目进行统筹谋划，形成科学规范的发展机制，整体协调推进特色小镇建设。

2.试点示范、全面推广。考虑区位条件、资源禀赋、资金支持、产业现状、经济发展水平等因素的地区差异，可以优先选择因地制宜开展特色小镇建设、助力脱贫攻坚建设试点的小城镇，鼓励结合政策支持实现先行先试，着力打造一批资源禀赋优越、区位环境良好、历史文化厚重、产业集聚发达、脱贫攻坚效果显著的示范特色小镇，以便为其他地区特色小镇建设的全面推广提供经验借鉴。

3.针对重点领域、强化薄弱环节。明确产业定位，加快主导产业培育，立足产业“特而强”。应当立足区位环境、资源禀赋、历史文化、产业基础、产业升级和区域分工协作，在政府引导和遵循市场规律的基础上，做好特色产业定位，确定主导产业、支柱产业以及基础产业，加快发展优势主导产业和支柱产业。在此基础上延伸产业链，提升价值链，促进产业跨界融合发展，实现“错位竞争、差异发展”，打造“特而强”的产业发展新平台。

4.形成与普惠金融、精准扶贫相结合的治理模式。与国家精准扶贫、精准脱贫专项财政资金配合应用，突破小城镇建设的资金瓶颈，大力支持各级政府扶贫攻坚和特色小城镇建设，切实改善农村生产生活条件，不断提高公共服务水平，着力培育壮大特色产业，加强生态建设和环境保护，精心打造产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的特色小城镇，促进贫困地区脱贫致富。

（三）推进金融创新

金融创新通过影响消费需求、资本配置、技术进步、国家产业政策等途径直接或间接影响产业结构调整。在以产业为灵魂的特色小镇建设中，通过建立起金融创新与产业发展的“联动机制”，为特色小镇建设提供金融支持。

发展绿色金融引导资金流向节约能源资源和生态环境保护产业，促进产业经济和社会的可持续发展，避免因短期利益和局部利益的过度投机行为。发展共享金融，完善普惠金融体系建设及促进特色小镇建设中的资源、利益共享，优化资源配置。发展科技金融，改善融资环境，促进科技成果的资本化、产业化，以此促进高新技术产业发展。在特色小镇建设中，一方面可以凭借传统融资渠道，通过政府资金建立基金引导民间资本进入科技企业，或者通过政府扶持、多层次资本市场、科技贷款、科技保险及科技租赁等方式融得资金；另一方面，顺势互联网金融的发展，不断推进众筹等新的融资渠道。发展消费金融，通过开发特色小镇消费市场，拓展消费渠道，从而扩大信贷产品消费、生态绿色消费、休闲养生消费等，催生新型消费市场及业态，带动整个特色小镇消费市场的繁荣活跃。

（四）建立特色小镇发展评估体系

1.建立事前、事中、事后评价体系。以特色小镇的发展基础、主导特色产业选定和培育、规划的科学性以及特色小镇的设定标准作为事前标准；以建设中的特色小镇的阶段性、综合性、系统性建设目标以及产业结构潜力等作为事中标准；以特色小镇的可持续发展能力、达标度、知名度、发展潜力以及对新型城镇化推进和区域经济发展的贡献作为事后标准。

2.构建特色小镇发展质量评估体系。从产业、功能、形态和制度四个维度构建特色小镇发展质量评估体系，以产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“精而美”、制度“新而活”为评估标准。

参考文献：

[1]卫龙宝，史新杰.浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学,2016（3）.

[2]陈立旭.论特色小镇建设的文化支撑[J].中共浙江省委党校学报,2016（5）.

[3]陈清，吴祖卿.福建特色小镇发展建设的“资源+人才+创新”策略分析[J].福建论坛：人文社会科学版，2017（3）.

[4]王慧敏，方敏.浙江：特色小镇紧盯产业不偏移[N].人民日报,2017-2-19.

[5]曾江，慈锋.新型城镇化背景下特色小镇建设[J].宏观经济管理，2016（12）.

[6]苏斯彬，张旭亮.浙江特色小镇在新型城镇化中的实践模式探析[J].宏观经济管理，2016（10）.

[7]付晓东，蒋雅伟.基于根植性视角的我国特色小镇发展模式探讨[J].中国软科学，2017（8）.

[8]市州观察.农民“玩”创意 农业走得“高大上”[N].人民日报,2014-10-21.

[9]李媛媛，金浩，张玉苗.金融创新与产业结构调整:理论与实证[J].经济问题探索，2015（3）.

[10]西南财经大学发展研究院、环保部环境与经济政策研究中心课题组，李晓西，夏光，蔡宁.绿色金融与可持续发展[J].金融论坛，2015（10）.