第三方支付监管的国际经验比较及政策建议

刘澈 蔡欣 彭洪伟 封莉

（中国人民银行眉山市中心支行 四川眉山 620000 中国人民银行洪雅县支行 四川洪雅 620360）

一、第三方支付监管的国际经验

（一）美国

20世纪90年代以来，伴随着电子商务的崛起，美国开始进入了一个互联网技术与金融系统融合发展的阶段，第三方支付快速成长起来。作为全球电子商务最发达的地区，在美国诞生了eBay、Amazon、Google等全球知名的线上交易平台，相应也诞生了Paypal、Amazon Pay、Google Checkout等第三方支付机构。但是从市场规模和增长速度来看，2016年美国第三方支付交易额为1120亿美元，仅为中国的2.04%；同比增长39%，远低于中国的205.56%。在美国，信用卡和支票仍然是主要的非现金支付渠道，第三方支付占比仅为7%。

1.监管主体。目前，美国联邦和州政府对第三方支付都有权实施监管，采取的是“双重”监管体制。联邦政府从全国层面着手设计和制定第三方支付的国家宏观监管框架，在这个整体框架下，具体的监管部门（美联储、国会、通货监理署、联邦存款保险等）制定和颁布了一系列第三方支付监管法律法规；各州政府则根据整体监管框架，结合辖内第三方支付发展现状及经济金融环境，制定监管细则并具体执行。

2.监管模式。美国对第三方支付监管的重点是过程监管。机构性质方面，美国于1999年颁布《金融服务现代化法》，将第三方支付界定为非银行金融机构，按照对金融机构的监管模式实施功能性监管。交易性质方面，美国监管当局认为第三方支付属于传统货币服务的延伸，因此并没有专项立法，而是根据《统一货币服务法案》，针对不同的业务种类，在机构投资主体、营业场所、资金实力等方面分别作出了详细的规定，以便于对不同业务类型的第三方支付实施分类管理。另外，还有多部相关法律法规（如《电子资金转移法》《美国金融改革法》《隐私权法》等）从金融消费者权益保护、客户资金管理、反洗钱等角度对第三方支付的电子支付清算活动进行了规范。

3.具体措施。一是市场准入方面。根据《统一货币服务法案》规定，所有从事货币汇兑业务的机构都必须登记注册，获得行政许可并接受监督检查。行政许可包括联邦政府与州政府两个层级，且美国实行“一州一证”制度，如果要进行跨州货币转移业务，则需要申请业务覆盖下各州的许可证。同时，申请许可证需要货币服务商资本净值在25万美元以上，并交纳5万～30万美元的保证金，且已经获得许可证的机构仍需要每年进行年检登记。二是备付金管理方面。美国监管当局要求第三方支付机构对客户备付金和自有资金实行严格的分离管理。客户备付金存入银行视作第三方支付的负债而不是银行存款，并由联邦存款保险公司为每位消费者提供金额上限为10万美元的存款延伸保险。同时，禁止第三方支付机构擅自挪用客户备付金，资金投向只能选择政策允许的低风险项目，如银行储蓄、高评级债券等。三是消费者权益保护方面。交易安全方面，依据《电子资金转移法》《真实信贷法》、Z条例等法律法规中有关银行卡交易安全的部分实施监管；知情权方面，相关法律法规对第三方支付信息披露的形式、时间、内容以及违规责任作出了详细规定；消费者金融信息保护方面，《金融服务现代化法》规定，任何金融机构（包括第三方支付机构）未经本人同意，不得将消费者信息透漏给第三方。四是市场退出方面。《统一货币服务法案》规定，对于违规经营、年检登记不通过的机构，监管当局可采取措施，终止、撤销该机构的业务许可，甚至要求该机构退出支付业务领域。五是反洗钱方面。依据《银行保密法》和《爱国者法案》，实行严格的客户身份识别制度，确保客户信息的真实性，从而有效遏制洗钱犯罪行为；建立反洗钱计划，以确保支付机构履行反洗钱职责；建立交易报告制度，支付机构代表个人进行交易以及个人携带货币类支付工具出入国境金额超过1万美元时均需要提交相应报告。

（二）欧盟

欧洲地区电子商务的快速发展，引发了第三方支付的萌芽和成长，但各国发展程度不一。瑞典、丹麦、芬兰和挪威等北欧国家处于领先地位，德国、法国和其他中欧国家发展居中，而意大利、希腊等南欧国家相对滞后。

1.监管主体。欧盟第三方支付的监管采取的是“双重”监管体制，一是欧盟委员会以及欧央行，二是各成员国相关机构。欧盟委员会以及欧央行负责对第三方支付实行宏观审慎监管，各成员国则结合本国国情进行立法。

2.监管模式。欧盟第三方支付监管与美国不同，并不重视交易过程，监管的重点在于机构，实行的是机构监管。自1998年起，欧盟及其成员国先后颁布了《支付服务指令》《电子货币指令》等一系列具有针对性的法律法规，将第三方支付的机构性质明确定义为电子货币机构，相应要求第三方支付机构要从事相关业务必须获得电子货币机构营业执照。欧盟还制定了电子货币发行、交易清算、赎回等方面的监管措施，发布了《增进消费者对电子支付手段的信心》《反对非现金支付工具的欺诈和伪造行动框架》等通告，对第三方支付的发展进行了补充规范。

3.具体措施。一是市场准入方面。欧盟的支付牌照适用范围较大，只需要在某个成员国获得支付牌照，第三方支付机构就可以在整个欧盟区域开展业务，即“一证通用”。资金要求方面，欧盟为鼓励支付行业发展，已将第三方支付的实收资本金下限由100万欧元调整至35万欧元，不发行电子货币、只提供支付中介服务的机构，资本金只需5万欧元。二是备付金管理方面。与美国相同，欧盟第三方支付机构按照《支付服务指令》要求，开立专门的信托账户存放客户备付金，并严格遵守存款保险制度相关要求。客户备付金只能用于安全、低风险项目的投资，总体投资规模被限定在第三方支付机构自有资金的20倍以内。客户还可以根据《电子支付指令》规定，在任意时间赎回任意数额的资金，第三方支付机构不得拒绝或收取手续费用。三是消费者权益保护方面。交易安全方面，《支付服务指令》详细规定了过失举证的责任分配，明确在发生欺诈时消费者和第三方支付机构的责任范围。欺诈发生后，只要消费者及时通知第三方支付机构，则此后再次发生的诈骗损失由第三方支付机构承担；对于消费者未能及时通知第三方支付机构的情况，《支付服务指令》规定除非消费者有重大过失，否则消费者只最多承担150欧元，其余损失仍由机构承担。欧盟针对不同的交易类型，在知情权上分别规定了第三方支付需要披露的信息和条件。消费者金融信息保护方面，欧盟规定除协助调查、阻止欺诈行为等特殊情况外，第三方支付机构不得将消费者信息透漏给第三方。四是市场退出方面。《支付服务指令》中详细列出了撤销支付牌照的情形，且要求监管机构披露相关信息。五是反洗钱方面。按照《支付服务指令》，欧盟主要通过设定交易金额上限来防范洗钱行为，但没有专门针对第三方支付中的洗钱犯罪作出明确规定。

二、我国第三方支付的发展及监管现状

近年来，我国第三方支付市场持续快速发展，特别在个人消费领域，移动支付的比例已经超过了现金和银行卡。从目前的市场份额来看，依然维持着支付宝、财付通“两家独大”的格局，但随着Apple Pay等各类手机供应商的进入，未来可能会给市场格局带来全新的变化。从监管环境来看，监管部门频频强力出拳，严格监管或将使第三方支付面临新一轮洗牌。

（一）发展现状

1.用户规模不断扩大。在网络无处不在的今天，人们已经习惯于通过PC端和移动端为各种消费行为买单，第三方支付用户规模成逐年扩大趋势。艾瑞咨询数据显示，截至2016年末，我国互联网支付（即PC端第三方支付，下同）用户规模达到4.9亿人，移动支付用户规模达到4.4亿人，并预计到2017年末，二者还将再分别增加5000万人左右。且随着智能手机逐渐普及，用户对移动支付的依赖性更强，移动支付用户规模增速明显高于互联网支付（见图1）。《中国互联网发展状况统计报告》显示，2016年末，95.1%的用户通过手机连接互联网，同比增长5个百分点，而通过台式、笔记本电脑接入互联网的用户占比同比下降7.5个、1.9个百分点。

图1 第三方支付用户规模情况

2.交易金额快速增长。艾瑞咨询数据显示，2016年末互联网支付交易额达到19.2万亿元，同比增长62.2%，增幅较2015年上升15.3个百分点；移动支付交易额达到58.8万亿元，同比增长215.4%，增速是2015年的两倍多（见图2）。另外，对第三方移动支付的交易额进行结构细分可以发现，个人应用已经成为消费者使用移动支付时的主要选择（见图3）。《2016年餐饮消费调查报告》显示，2016年消费者在饭店通过第三方平台进行现场支付的占比为35.6%，较2015年大幅上升25.7个百分点。

图2 第三方支付交易规模情况

图3 2016第三季度与2017第三季度第三方移动支付交易规模结构对比

3.支付宝、财付通“两家独大”。2016年第二季度数据显示，支付宝和财付通在互联网支付市场分别占据43.4%、17%的市场份额，在移动支付市场分别占据55.4%、32.1%的市场份额，用户的支付习惯已基本养成，支付宝、财付通继续维持“两家独大”态势。从第二梯队的情况来看，互联网支付市场竞争激烈，银联商户的市场份额占到15.4%，几乎能与财付通抗衡，快钱、汇付天下、易宝支付等也各自在细分领域占据一席之地；然而移动支付市场则尚未出现能与两大巨头一争高下的竞争者。

2016年以来，微信、支付宝相继宣布对提现功能收取手续费，第三方支付全面免费时代终结。标志着第三方支付机构经过数年的发展，已经由培育用户、“放水养鱼”的阶段，过渡到缓解自身经营压力、提高商业利益的阶段。

（二）监管现状

目前，我国对第三方支付的监管由中国人民银行及其分支机构来负责，按照“属地原则”进行监管，以《非金融机构支付服务管理办法》为政策核心，人民银行为主导，行业自律管理、商业银行监督为辅。《非金融机构支付服务管理办法》对第三方支付设置了准入门槛，要求从事支付业务的机构需取得相应的经营许可证，并对其经营活动进行审慎监管，实行的是机构监管模式。同时，近年来人民银行加大执法检查力度、实施分类评级、发展行业自律组织等，多管齐下，将现场检查和非现场监督有机整合，适应行业发展，不断提高监管的针对性和有效性。

一是市场准入及退出。从属性上来说，第三方支付机构在我国属于非金融机构。按照相关文件要求，从事支付业务之前需向中国人民银行申请《支付业务许可证》，审批通过后方可开展业务。按适用地域分类，一种是全国通用型，另一种仅限在本省内开展业务。按业务类型分类，大致有线上支付、银行卡收单、预付卡发行与受理、电话支付等，并据此发放不同类型的经营许可证。同时，申请支付牌照在资金方面也有要求，全国牌照的注册资金不得低于1亿元；省内牌照的注册资金不得低于3000万元。另外，针对主要出资人（持股超过10%或拥有实际控制权的出资人）资质方面，要求其必须连续为电子商务或金融机构提供2年以上的信息处理服务，并且近三年内无涉嫌支付业务违法犯罪的记录。市场退出方面，我国相关监管制度中详细列出了吊销支付业务许可证的情形，但暂无机构退出的具体操作方式以及退出过程中客户信息保护等细化措施。

二是备付金管理。我国相关监管制度规定，第三方支付机构只能在一家银行开立备付金专用存款账户，且其分支机构不得另外开设备付金账户。禁止第三方支付机构以任何形式挪用客户备付金，并要求其按照备付金专用账户的利息总额计提风险准备金。另外，2017年1月13日，中国人民银行总行发布《关于实施支付机构客户备付金集中存管的通知》（银办发〔2017〕10号），明确规定第三方支付机构必须将一定比例（平均为20%）的客户备付金交存至指定金融机构专户，并将逐步实现全部客户备付金集中存管。

三是消费者权益保护。要求第三方支付机构建立交易监测系统、应急预案和风险准备金制度，确保风险管理体系的及时性、完备性和有效性。明确规定了第三方支付需要向客户披露的具体信息，如收费标准、支付服务协议、潜在风险等。并提出，第三方支付机构在采集、使用客户信息时应遵循“最小化”原则，未经客户授权，不得将信息提供给第三方。

四是反洗钱。我国颁布了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，主要从三个方面来有效防范支付机构发展带来的洗钱风险：首先是客户身份识别，机构应遵从“了解你的客户”原则，严格落实账户实名制，并通过多种途径交叉验证客户身份信息，并建立客户风险评级管理制度，定期开展风险评估；其次是可疑交易报告制度，要求支付机构建立交易监测系统，对可疑交易采取延迟结算，并及时上报机构所在地人民银行；最后是记录保存和监督管理，要求支付机构保存客户信息及交易记录至支付服务终止后五年。

五是行业自律。2016年，中国支付清算协会发布《非银行支付机构自律管理评价实施办法》，针对第三方支付机构建立较为全面的自律管理评价体系。要求获得支付牌照1年以上的支付机构均要比照具体标准进行自我评估，并将评估结果报送支付清算协会及中国人民银行。另外，2016年3月，互联网金融协会成立，颁布《中国互联网金融协会自律惩戒管理办法》，明确对会员从业出现违规行为时实施惩戒的具体措施，加大对违规行为的自律惩戒力度，促进市场健康良性发展。

三、我国与欧美第三方支付监管的综合比较

（一）共性

如右表所示，美国、欧盟和我国在第三方支付监管上存在一定的共性。

一是均设立了准入门槛。机构需满足一定的条件，获得支付业务的行政许可，才能在一定区域内开展相关业务，并且都对机构退出市场的情形作出了明确的规定，促进机构合规经营，优胜劣汰，保持市场的良性竞争。

二是在客户备付金监管上，均遵从审慎原则，将客户备付金和自有资金隔离开来。对于第三方支付行业来说，最大的风险无疑是客户备付金被挪用，因此三个国家和地区监管的重中之重都是客户备付金。均按照审慎监管的原则，开立专户，进行隔离管理，并严格限制客户备付金的使用。

三是把可疑交易监测作为监管的重点之一。第三方支付在资金转移上方便、快捷的特点，为社会公众带来了极大的便利，但同时也容易被不法分子、甚至恐怖分子利用，实施违法犯罪活动，不利于经济金融稳定。因此，三个国家和地区都要求第三方支付机构建立客户识别、可疑交易报告、记录保存及监管管理等制度。

美国、欧盟及中国第三方支付监管的综合比较

四是实行全过程动态监管。从市场准入、业务发展再到市场退出，三个国家和地区都把支付活动的整个过程纳入了监管，并配合建立了动态的检查、报告制度，以便更好地控制风险。不过在这一点上，美国和欧盟较为完善，我国第三方支付起步较晚，全过程动态监管还有待完善。

（二）差异

首先，从机构属性出发，美国将第三方支付定义为非金融机构，欧盟则定义为金融机构，因此美国实行的是功能监管，而欧盟实行的是机构监管。但我国将第三方支付定位成非金融机构，却实行机构监管，暂未形成明确清晰的监管理念，在一定程度上存在业务和监管的错配问题。

其次，从业务类型出发，美国和欧盟适当宽松，第三方支付除了基本的支付中介业务，还可以适当涉足其他领域，但我国在这方面有非常严格的限制。

再次，从备付金管理出发，欧盟相对宽松，第三方支付机构可以利用不超过自有资金20倍的备付金进行低风险投资；美国和我国则是严格限制，相比之下，我国实行的集中存管制最为严格。

最后，从整个监管过程来看，美国准入门槛低，但严格限制经营的地域范围，对客户备付金的管理也较为严苛。这种监管方式既能很好地控制风险，又有利于综合实力相对较弱的中小支付机构进入，但严格控制客户备付金的使用，收窄第三方支付机构的盈利空间，可能会在一定程度上抑制行业的创新和发展潜力。欧盟准入门槛较高，经营地域范围限制较小，且允许第三方支付机构利用客户备付金进行适度投资。这种监管方式有利于增强行业活力，但存在一定的风险隐患。目前，我国采取的是“双严”监管，严把准入关的同时严格限制客户备付金的使用。这种监管方式固然能够全面掌握资金流向，降低市场风险，但从长远来看不利于金融创新。不过，欧美发达国家对第三方支付机构的监管都经历了一个“宽松—严格—适当宽松”的过程，目前我国正处在第一阶段到第二阶段的过渡期，严格监管是必然的选择。

四、我国第三方支付监管过程中面临的问题和难点

（一）制度设计层面

一是立法层次较低。目前，我国对第三方支付的监管制度体系，以《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《办法》）为政策核心。《办法》作为部门规章，能否设立行政许可一直以来被广泛质疑，对监管权威造成一定的不利影响。且其法律层级较低，虽然对无证经营支付业务的非金融机构和个人作出了取缔要求，但未授予人民银行具体的取缔手段，与公安、工商等跨部门协调难度较大。另外，部门规章设定罚款的上限是3万元，对第三方支付机构来说，违规成本过低，与相关违法行为社会危害性不匹配，较难实现行政处罚遏制违法行为的目的。

二是制度体系较为滞后。目前，第三方支付呈现多元化发展态势，逐渐向金融增值领域延伸，业务涵盖结算、收单、信贷、供应链融资、理财、基金等，服务和产品灵活创新、更新迅速。然而对应的监管制度体系却较为滞后，《支付结算办法》《银行卡业务管理办法》已经多年没有修订，其支付工具统计框架与如今的电子支付时代已经不相匹配。同时，在互联网支付高速发展的背景下，针对电子资金划拨、支付市场参与主体法律地位和权利义务等，我国仍未出台专门的法律法规。

三是配套制度有待完善。一方面，消费者权益保护机制仍需健全。现行的金融消费者权益保护制度是由中国人民银行总行出台的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》。该制度虽然明确了消费者在知情权、选择权方面的权利以及支付机构在信息安全、资金安全方面的义务，但对于第三方支付领域消费者的维权机制以及民事责任的分担机制并没有明示，且缺乏特定的消费者权利救济途径。另一方面，市场退出机制尚待完善。《非金融机构支付服务管理办法》明确了吊销支付牌照的情形，但针对机构退出方式和退出后客户权益保障等没有细化的规范。由于第三方支付机构的特殊性，如果直接采用破产清算的方式退出市场，极易产生客户金融信息泄露的问题。

四是机构监管模式难以有效应对混业经营现状。我国现行的第三方支付监管体系更侧重于对机构本身的监管，而忽视了对支付活动和支付行为的规范。但从市场情况来看，支付宝、财付通等大型第三方支付机构已经开始集团化发展。业务体系涵盖支付、理财、融资、保险等多个领域，跨行业的创新产品和服务层出不穷，混业经营与集团化发展加大了监管难度，机构监管模式难以有效应对。

五是高准入门槛可能造成行业垄断。由于第三方支付的准金融属性，我国目前采取的是“双严”监管。此举虽然有利于控制市场风险，但阻碍了中小企业的进入，长期来看不利于市场竞争，甚至容易发生行业垄断。2017年6月12日，艾瑞咨询发布《2017中国第三方移动支付行业研究报告》。数据显示，2016年四季度中国第三方移动支付中具有经济效益的交易规模为11.9万亿元，其中支付宝占比为61.5%，财付通为26.0%，共同占据近九成的市场份额，垄断性已经显现。

（二）具体实施层面

一是监管系统性不强。地市中支一般依据总行制定的监管制度，结合大区分行制定的实施细则来对辖内第三方支付机构实施监管。但是，各地市经济金融发展情况参差不齐，互联网金融深入程度也各不相同，第三方支付在机构数量、业务类型、交易规模等方面都存在一定差异，“因地制宜”的监管政策体系尚未形成。

二是存在信息不对称。第三方支付机构跨区域拓展业务已经非常普遍，但是基层人民银行缺少信息获得渠道，通常是第三方支付在辖内已经开始拓展业务，才能督促其备案。备案管理流于形式，资料不全、延迟备案的情况时有发生。且大多数第三方支付机构在地市一级无具体的办事机构，负责人多为地区负责人，需要同时负责几个地市的业务拓展。因此地市中支很难全面掌握第三方支付机构的业务发展及风险管理情况，监管主体与监管对象之间存在严重的信息不对称。

三是监管力量薄弱。在地市一级，人民银行与公安、工商、银监等相关部门的联合监管机制尚未形成，现有的职能管理模式难以应对互联网金融创新中存在的风险敞口，联合整治机制也未能充分发挥作用。且第三方支付属于新兴行业，创新能力强、技术更新速度快、市场特征瞬息万变，目前地市中支还未建立一套科学、有效的监测评估指标体系。且从目前来看，能够准确把握第三方支付市场发展规律的监管人员并不多，兼备科技、金融知识的复合型人才更少，导致对第三方支付的监管无法深入。

四是缺乏有力的监管手段。地市中支对第三方支付的监管措施主要有备案管理、走访调查和商户巡检等，监管手段科技化程度不高。实践表明，商户巡检方式效果较好，能够发现第三方支付在特约商户管理方面的不少问题，但是商户巡检需要耗费地市中支大量的人力，且覆盖范围十分有限。同时，针对发现的问题，地市中支一级对第三方支付机构无执法检查权限，只能采取约见谈话或者向上级行反映情况等方式，监管手段受限，惩治力度不够，监管职能难以有效发挥。

五、政策建议

（一）完善第三方支付的监管法律体系

一是提高支付监管政策的立法层次。建议由国务院出台《非银行支付机构支付服务管理条例》，明确人民银行在非银行支付机构支付服务管理中的职责和任务，提升监管政策的法律层级，促进支付市场健康发展。二是及时修订现有的规章制度，如《支付结算办法》《银行卡业务管理办法》等，使其与支付行业的发展相适应。三是继续完善金融消费者权益保护机制，明确风险责任的分担、信息披露等内容，并根据第三方支付金额小、频率高等特点，探索更加经济、快捷的争议处理机制。四是加大违规惩处力度。目前第三方支付机构的违规成本偏低，正是造成支付市场“乱象横生”的主要原因。一是修订相关处罚条例，提高罚款额度，使得违规收益无法弥补相应的处罚损失，有效降低第三方支付机构选择违规经营的概率。二是建立异地执法联络机制，畅通信息渠道，有效打击电信网络新型违法犯罪。

（二）多角度提高人民银行第三方支付监管能力

一是提高基层人民银行监管人员素质。地市中支是第三方支付监管的第一线，建议加强对基层监管人员的培训指导，通过集中学习、远程培训、以查代训等多种方式，提升基层监管人员的专业素养。

二是建立信息平台、实现动态监管。为解决目前人民银行与第三方支付机构之间存在的信息不对称，建议可借鉴金融机构统计信息分析平台，建立第三方支付机构统计指标体系，按一定频率搜集相关数据，实现对第三方支付市场的实时监测、综合评估和风险预警，提高监管的前瞻性。另外，目前地市中支对第三方支付的行业数据掌握十分有限，导致在开展行业研究、实施监管的过程中面临较大的局限性，因此建议在监管部门内部实现数据信息共享，提高地市中支对第三方支付的监管效率。

三是提高监管的科技化水平。市场与监管的博弈，其本质问题是如何适应科技进步，进行市场和监管的创新。目前的第三方支付已经开始研究基于生物体征的新型支付方式，脸部识别、指纹识别、虹膜验证等技术或将普遍应用于支付领域。监管科技（RegTech）已经成为全球性的新趋势，监管规则也必须与时俱进。如何通过信息技术和人工智能技术，提高监管的科技化水平，实现及时监测、预警甚至处置，是监管机构亟待考虑和解决的问题。

（三）由机构监管模式向功能监管模式转变

从目前第三方支付发展的程度来看，其已经从小额支付发展成为自成体系、自定规则、深入影响实体经济的不可忽视的角色。因此，建议跳出“第三方支付”概念，由机构监管模式向功能监管模式转变。不以线上、线下渠道为区分，而以业务产品的本质和风险特点为核心，制定规则标准和准入门槛，尽量减少监管职能的冲突、交叉、重叠和盲区，保持监管政策较强的协调性、连续性和一致性，实现监管的全覆盖。

同时，要根据第三方支付的金融功能，引入外部力量协助，形成监管合力。加强与公安、工商、银监、网络信息安全等有关部门的交流合作，建立联合排查整治机制，实现信息共享；充分发挥备付金存管银行的协作监督作用，不仅对支付机构客户备付金的使用情况进行监督，还要对头寸调拨、信息归集等情况进行监督，建立风险预警模型，及时向人民银行报告异常情况，加强对第三方支付机构的非现场监管；调动社会公众的广泛监督力量，如公示支付机构备案信息、实行有奖举报等，强化公众的参与意识和监督意识，形成社会监督机制。

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