发达国家社会救助制度及其对我国的启示

单琳琳

[摘要]十九大报告中指出，要深入贯彻以人民为中心的发展思想，坚持在发展中保障和改善民生。社会救助作为社会保障制度中最后一道防线有着至关重要的作用，本文在阐述西方发达国家的社会救助制度概况，分析其福利特点的基础上，反思我国社会救助制度存在的问题，进而汲取发达国家社会救助制度的经验启示，不断完善我国的社会救助制度。

[关键词]发达国家；社会救助；中国

[中图分类号]C913

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2018）03-0100-03

西方发达国家社会救助制度为国民提供了高水平全方位的福利待遇，不仅保障了国民的基本生活需求，还为其提供了稳定的生存环境。中国特色社会主义巳经进入新时代，在全面建成小康社会的决胜阶段，为了能让全体人民在共建共享发展中有更多获得感，实现共同富裕，借鉴西方发达国家社会救助制度的先进经验，有利于完善我国的社会救助制度，提高我国的社会救助水平。

一、典型发达国家社会救助制度概况

（一）典型发达国家中的社会救助制度

1.英国的社会救助制度

英国早期的社会救助是从教会的慈善救济和个人捐赠发展起来的，1536年《亨利济贫法》确立了政府对贫困的救济责任，1601年国家颁布《伊丽莎白济贫法》以立法的形式开始实施救助，1834年新《济贫法》成立了“济贫委员会”，为社会救助提供了统一标准，对受助者提出了诸多要求，只有进入济贫院才有资格被救济，为了得到救济也将失去一些个人权益。1942年《贝弗里奇报告》以“全民保障”原则，明确每一位公民在国民生活标准以下，均有得到社会救助保障其基本生活的权利，同时这也是政府应尽的责任。直到1948年的《国民救济法》标志着英国国民救助制度的建立。它规定救助的内容从家庭到生病、失业，从老年到儿童，不仅救助其基本生活，还帮助其学习和就业，以达到助人自助的目的。按照救济的内容英国设置了垂直管理机构，职权明晰，明显提高了救助工作效率。当贫困者不能维持基本生活时，必须提前申请社会救助，需调查核实后，经议会批准，由中央政府拨款，国民救济局统；一救助。值得注意的是，英国的贫困线理论上由囯会根据当年的“需要”水平制定的，并不是固定不变的，而是一条相对贫困标准线。

2.美国的社会救助制度

在美国社会救助起步虽晚，立法却很完善，更多的是被称为“社会福利”。罗斯福1933年执行新政通过了《联邦紧急救济法》，明确了社会救助是政府应该承担的责任，1935年《社会保障法》的颁布，标志着美国社会救助制度的正式建立。美国的社会救助贫困线标准和英国一样，也是每年根据当年的经济总况和贫困程度，结合“恩格尔系数”进行测算和调整，突出公共救助的核心理念，特别是将老、妇、幼、残、失纳人到救助体系當中。贫困者先提出申请，经过严格的资格审查最终确立救助资格，政府针对救助对象和需求的不同，制定不同的救助计划，非政府组织、慈善机构等社会团体也发挥一定的救助责任，或是给予现金补助、减免税费，或是提供服务、发放实物，同时为了避免浪费社会资源，使贫困者更快的自力，受助者还要承担增加工作的义务。在救助过程中，资金筹集由联邦政府主导，地方政府具体执行，并且地方政府有权在社会救助资金不足时，将地方税收用于社会救助，此外，社会捐助也是资金筹集的主要来源，只是美国的救助水平不高，旨在保障贫困者的基本生活，而不是显著提高他们的生活质量。

3.瑞典的社会救助制度

在瑞典的社会救助中教会也发挥了重要作用，建立了孤儿院、疯人院等慈善机构，还经常对特殊困难者进行救助。从1763年颁布第一部社会救助法典《济贫法》，到1847年新《济贫法》提出政府要尊重贫民的救济权利，必须对其承担必要的救济责任，再到1871年和1918年两次对政府承担救济责任的修改和完善，并充分考虑人道主义取消救助中的歧视条件，可以说《济贫法》对瑞典传统的社会救助起到了至关重要的作用。1957年《社会福利和社会救助法》的颁布开启了瑞士的现代社会救助，不但再次强调了国家社会救助的责任，还规定了社会救助是公民拥有的权利，和英国、美国一样社会救助是为了实现助人自助。1982年《社会服务法》将瑞士的社会救助推向一个更高的层次，他是根据收人水平和消费指数的变动来调整救助标准的，通过住房补贴、社会补贴和其他项目救助那些无法自救、不能通过其他方式保障生活的公民，其中住房补贴和社会补贴要求严格审查申请人的家庭经济情况，只有符合条件才能被救助。而其救助金主要由中央政府筹集，再交给地方政府针对不同的救助分配资金。和美国不同的是，瑞士的社会救助水平较高，具有普遍性。

（二）发达国家社会救助制度的特点

在分析了以上三个典型发达国家的社会救助制度之后，我们不难总结出一些普遍性的特点。发达国家都非常重视法制化建设，通过立法确立了社会救助制度，逐步形成系统的社会救助体系，并用法律制度规定公民享有的权利，以及国家必须履行救助的责任和义务。立足于本国的经济发展水平和贫困情况制定调整救助标准，申请者在经过严格的审查后，才能获得救助资格。一般情况下，救助的对象分为普遍和特殊两类，根据需求的不同，开展不同类型的救助。政府承担主要的财政救助资金，同时充分调动社会力量，鼓励社会组织、民间捐赠与政府分工协作，多渠道的筹集救助资金，国家设置自上而下的机构管理和监督社会救助，全面推进社会保障制度的构建。

二、对我国社会救助制度的反思

我国的社会救助建立以来，政府承担了主要责任，基本保障了贫困人群的最低生活，增强了自我救助的能力，对社会保障制度也起到了必要的补充作用，但与发达国家现今的社会救助制度相比，我国想要完善科学系统的社会救助制度，还存在一些不足：

（一）社会救助理念落后

我国现代的社会救助理念存在许多误区，一方面，政府作为社会救助的责任主体，一些官员并未真正理解社会救助的作用性质，在工作中对待需要救助的贫困者，仍旧带有怜悯施舍和恩赐救济的传统思想，过多地强调政府的权利本位，以高姿态的行政习惯进行社会救助，严重违背了“以人为本”的理念，没有兑现宪法中公民享有社会救助，享受平等人格尊严的基本权利，更没有体现让全体公民共享社会发展的成果。另一方面，被救助者本身文化素质不高，当处于贫困状况时，觉得被救助是一种歧视，没有主动维护社会救助权利的意识。而已经得到社会救助的人，长期的社会救助会使他习惯于政府的救济，不愿意通过劳动再次就业，即便有了获得经济收入的来源，也会想尽办法隐瞒以保住自己的救助名额，使真正帮助被救助者摆脱贫困难上加难，以致于被救助者一直处于最低生活保障的状态。这和我们所说的助人自助完全是相左的，也变相加剧了不公平，使本该得到救助的人得不到救助，而有能力自助的人却在浪费社会资源。

（二）社会救助立法层次低

目前我国有关社会救助的立法，很多都已经滞后于时代发展的脚步，其中条款规定的内容宽泛不具体，缺乏针对性，多是条例、办法或决定形式的行政法规和规章制度，是原则性的规定，主要起到了政策指引的作用，是行政部门制定的，而不是全国人大及其常委会制定的法律，严格意义上来说还不能称之为立法，法律层次性较低，不能体现社会救助法律层面的权威性和严肃性，也就不能保证社会救助持续发展的稳定性。而且现在社会救助并没有形成科学规范的立法体系，像农村低保、医疗救助、临时救助、社会福利、慈善事业等项目，尚未制定专门的救助法律，以致在社会救助的实践操作中无法可依，过多的取决于政府对社会救助的认同态度和重视程度，甚至有一些行政部门通过互相授权直接自行解决救助问题，救助工作随意性很大，部门利益、地方利益的痕迹也很重。一旦违法的成本被降低，法律的可操作性和执行力必然会大打折扣，限制了社会救助的法治化进程和制度化发展。

（三）缺乏专项的社会救助制度

作为社会保障制度中的重要组成部分，社会救助在保障公民最低生活需求上发挥了不可替代的作用，但也正是重在生活救助，重在保障公民的最低生活，因而弱化了贫困者在养老、医疗、教育、住房和司法等方面的救助需求，缺乏针对特殊需求的专项救助制度。事实上，在生活中还有很多贫困群体的特殊需求亟待得到对应的专项救助，比如，贫困者生小病，诊疗费用不高的还可以有新农合给报销，一旦生大病，尤其是需要长期治疗的疾病，不但费用高还持续时间长，这时候只是保障生活救助显然不够，专项的医疗救助就显得尤为重要。而很多地方却把专项救助制度等同于低保制度，没有区分最低生活保障和专项社会救助的不同侧重点，其实申请最低生活保障的人并不一定需要专项救助，而申请专项救助的人也并不仅仅就是保障基本生活的人。如果只是将两者等同起来，很容易造成救助对象的重合，救助资源的分配不均，无法针对特殊的救助需求展开精准救助，也就实现不了救助的目的。

（四）社会救助资金筹集不足

我国的社会救助资金是由地方政府负责的，所需资金纳入地方财政预算，主要依靠政府的财政拨款，作为社会救助资金的负责主体，层级低，财权小，却要承担主要的资金筹集实属不易。尽管中央会在地方政府收不抵支的时候补贴救助资金，但法律并没有明确划分中央和地方政府的职责，地方救助资金的收支也没有和中央财政建立制度性的联系，地方政府又缺少相应的资金分担配套制度，一旦财政吃紧很容易造成救助不到位的局面。另外，很多政府部门有自己的救助资金，但彼此之间没有隶属关系，都是独立的行政主体，独立行使自己的执法资格，在救助时很少一起沟通协商，因此会出现重复救助或者漏掉救助的现象，使救助资金无法体现救助效率。地方政府缺少资金筹集渠道，缺乏强有力的财政支持，必然会影响救助的水平，发达国家的救助资金除了政府以外，还有很多慈善机构、社会团体发挥了巨大的力量，像英国即便是建立了社会救助制度，教会依旧用自己的方式救济着贫困者，这确实值得我们反思，需要开拓社会救助资金的筹集渠道。

三、国外社会救助制度对我国的启示

发达国家的社会救助都有各自的制度特点，从他们建立和完善社会救助制度的实践经历汲取经验，反思我国存在的问题，对于我国完善社会救助制度有一些重要启示：

（一）转变社会救助理念，实现“助人自助”

社会救助本身包涵着生存权、平等权，发达国家无一例外不都是以保障公民的基本权利为前提进行的社会救助。完善我国的社会救助制度，首要的就是转变传统的救助理念，摒弃高高在上的施舍和恩赐思想，树立以人民为中心，“助人自助”的现代化社会救助新理念，明确公民享有社会救助的权利是政府的责任，救助的目的在于保证给予受助者公平公正的待遇。社会救助不应该还只是停留在物质生活的最低保障，不是为了保持一个最低收人阶层，而应该是通过各种方式引导让受助者重新认知社会救助的作用和意义，使他们放下思想包楸，提升自信心，鼓励他们维护自己的权利，掌握一定的技能，最终达到自我救助、自我成长，摆脱贫困改变生存状态，在享有权利的同时积极上进的反哺社会，这也是我们全面建成小康社会，实现共同富裕的重要内容。

（二）提高社会救助立法层次，推进法治化进程

制度的执行有赖于法律的保障和完善，发达国家的社会救助制度发展史也是其社会救助法的发展史。完善我国的社会救助制度，提高其立法层次是最为关键的一环，全国人民代表大会及其常务委员会应该出台《社会救助法》，将社会救助的主体、对象、内容、标准等都以法律条文的形式确立下来，这有利于规范社会救助的程序性，遏制工作的随意性，展现法律制度本该有的强制力和权威力。同时还应该建立社会救助责任追究机制，当社会救助具体行政行为侵犯受助者的权益，或者政府官员滥用职权时，受助者有权向相关部门提起诉讼，而责任追究机制也必须对其严肃问责，对于违法违纪的行为和个人绝不姑息，这样才能使政府及政府官员在社会救助中高度重视工作，避免只考虑部门利益或地方利益任意而为，增强制度执行的法律依据。

（三）建立专项社会救助，增加救助针对性

从发达国家的社会救助来看，他们除了保障贫困者的最低生活需求外，还对救助的对象、救助的项目做了分门别类的细化，特别是美国的社会救助制度，还针对不同的需求制定不同的救助计划。现在我国的社会救助，也存在着和发达国家一样的情况，除了基本生活需要保障外，在养老、医疗、教育等方面的需求也极为迫切，尤其是在農村的贫困者。因此，我国的社会救助不能局限在只提供实物救助，保障基本生活需求，还应该和低保制度区别开来，在提供社会救助时应该根据具体情况，科学合理的划分出专项的救助对象，确定不同的救助标准，制定不同的救助计划，打破传统的平均救助模式，注重差异化，有针对性地开展多样化的救助模式，做到有一般救助，也有特殊救助。只有重点突出，兼顾一般，分类救助，才能避免都要救助又都没救助的现象，真正增加社会救助的针对性。

（四）拓宽社会救助资金筹集渠道

社会救助资金的多少直接关系着救助效果，完善社会救助制度最核心的就是要建立资金的筹集机制，拓宽资金的筹集渠道，确保社会救助资金的充足。一方面，我国应该建立中央和地方政府的分级资金补助机制，结合地方当地的经济发展水平分配中央和地方政府承担救助资金的比例，这一点可以参考美国社会救助资金，是由联邦政府、州政府及地方政府共同负担的，这样既有效利用了救助资金，又分担了政府的经济负担。另一方面，建立社会救助基金，动员社会其他资源，鼓励非政府组织、慈善机构、社会团体和个人等积极加入救助资金筹集，形成政府主导、社会共同参与的多方面协作合力，彻底解决社会救助资金短缺的难题。

参考文献：

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[2]江治强.经济新常态下社会救助政策的改革思路[J].西部论坛，2015（4）.

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