基于PEST模型的我国机构养老康复辅助器具发展现状及对策研究

白杨 欧阳昭连 杜然然 池慧

[摘要] 本文介绍了机构养老康复辅助器具的需求现状，利用PEST模型从政治、经济、社会和技术四个角度对其发展现状进行阐述，并建议我国应进一步加强康复辅助器具与养老产业的结合，促进养老机构的差别化经营，完善长期护理保险制度，以老年人需求为出发点建立“医养康研用”型中高端养老机构，完善护理人员培训体系，加强互联网+、机构养老与康复辅助器具的结合和应用，以期为我国机构养老康复辅助器具的进一步发展提供参考或借鉴。

[关键词] 康复辅助器具；机构养老；PEST模型；养老机构

[中图分类号] R197 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2018）03（b）-0158-05

Research about the development and strategy of assistive products for person with disability in institutional care of the elderly in China which is based on PEST model

BAI Yang OUYANG Zhaolian DU Ranran CHI Hui

Peking Union Medical College Chinese Academy of Medical Sciences， Institute of Medical Information/Medical Library， Beijing 100000， China

[Abstract] This article aimed at describing the current situation of the needs of assistive products for person with disability in institutional care of the elderly， and explaining current situation of the development of it from political， economic， social and technological aspects. Our country should further strengthen the combination of assistive products for person with disability and aging industry. Differentiated management of pension institutions should be promoted and the long-term care insurance system should be improved. Meanwhile， the“medicine-care-rehabilitation-research-application” institutions for mid/high-spending groups should be established on the basis of the need of older citizens. The nursing staff training system should be improved， and the combination of internet +， pension institutions and assistive products for person with disability should be strengthen. This article is expected to provide reference for the further development of assistive products for person with disability in institutional care of the elderly.

[Key words] Assistive products for person with disability； Institutional care of the elderly； PEST model； Pension institutions

2016年國务院发布《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》[1]，首次提出康复辅助器具产业是一个独立业态，并首次从国家层面谋篇布局康复辅助器具产业。随着我国老龄化的发展，老年人对康复辅助器具的需求将日益增加。机构养老是我国多层次养老服务体系的重要内容，但其自身的发展受到多方因素的限制，而康复辅助器具在养老机构中发展现状的研究可以助力我国的机构养老，进一步促进我国老龄产业的发展。

1 机构养老康复辅助器具的定义及分类

康复辅助器具主要是指功能障碍者使用的，特殊制作或一般可得到的，有助于参与性，对身体功能（结构）和活动起保护、支撑、训练、测量或替代作用，防止损伤、活动受限或参与限制的任何产品（包括器械、仪器、设备和软件）[2]。

根据文献调研和养老机构实际走访的结果，本文对机构养老中的助老辅具分为六类，包括移动辅助器具、自我照护辅助器具、信息沟通辅助器具、健康管理辅助器具、休闲娱乐辅助器具和无障碍环境辅助器具[3]。见表1。

2 机构养老对康复辅助器具的需求现状

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[4]中明确提出“十三五”期间要建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。机构养老指以养老机构（不包括社区养老）为载体，依靠国家资助、亲属承担或老年人自助并由养老机构提供照料的养老模式[5]。目前，我国机构养老资源分配失衡，主要呈现“哑铃型”结构，即豪华型养老机构和设施简陋的低端养老机构较多，而真正符合大多数老年人的中端养老机构较少，进而造成养老机构不足与空置率较高并存的情况。

目前我国老龄化呈现慢性病患病率高、医疗和康复需求较高的特点，我国首批中产阶级退休在即，中高端养老需求将发力，机构养老在我国多层次养老服务体系中的发展应主要应聚焦于提供服务所带来的价值，而非简单的居住场所的提供。未来机构养老面向对象主要包括三类：一是“三无”“五保”等无收入或低收入的养老困难老人；二是因失能、半失能等家庭和社区养老负担较重的老人；三是养老保障较好，为满足就医、康复、精神等方面需求的老人。

康复辅助器具在养老机构中应用的价值主要体现在3个方面：一是帮助老年人，尤其是失能、半失能和失智的群体，使其维持或改善生活质量；二是减轻护理人员的照护负担；三是可以为养老机构节约人力成本，同时提高服务质量。

3 机构养老康复辅助器具PEST模型分析

PEST模型主要是一种从4方面对组织或行业宏观环境进行分析的模型，包括政治（Political）、经济（Economic）、社会（Social）和技术（Technological），运用PEST模型可以较为全面的对我国机构养老康复辅助器具发展现状进行分析[6]。

3.1 政治方面的分析

3.1.1 政策支持力度不断加大 近年来党中央、国务院制订的关于加快发展养老服务业、健康服务业等系列政策文件，都将发展康复辅助器具产业列为重要内容。如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》[7]提出支持企业开发安全有效的康复辅助器具；《中华人民共和国老年人权益保障法（2015年修正）》[8]中提出地方各级人民政府和有关部门等应建立适应老年人需要的康复等服务设施和网点；《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》[9]提出持证残疾人及残疾儿童适配率达到80%的目标；《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》[10]鼓励有条件的地方研究将基本治疗性康复辅助器具按规定逐步纳入基本医疗保险支付范围，支持养老机构按规定开办康复医院，加强康复医师、康复治疗师、康复辅助器具配置人才培养，广泛开展偏瘫肢体综合训练、认知知觉功能康复训练等老年康复护理服务；《残疾预防和残疾人康复条例》[11]使残疾预防与康复事业迈入依法推进的新时期，并从康复辅助器具的特殊保障、基本型辅助器具的配置补贴、辅助器具的研发等方面均予以支持和规定。

3.1.2 监督管理有待进一步加强 康复辅助器具的生产、装配等由民政部管理，产品质量的监督和管理受国家质量监督检验检疫总局的业务指导，并由国家康复辅具质量监督检验中心具体承担。国家康复辅具质量监督检验中心和国家康复器械质量监督检验中心分别属于国家康复辅具研究中心和中国残疾人辅助器具中心，这是我国仅有的2个康复辅助器具质量检测机构，大部分康复辅助器具通过他们的检测并获得产品合格证后就可以上市销售[12]。康复辅助器具中部分预期用于医疗目的的产品按照医疗器械进行管理，如透析治疗辅助器具、吸引器、血液循环治疗辅助器具等。康复辅助器具市场准入门槛较低，适合市场的技术创新型产品可以较快实现产业化，但也可能存在产品安全性等问题。

3.2 经济方面的分析

3.2.1 机构养老康复辅助器具市场前景广阔 目前我国康复辅助器具制造企业整体呈现基础较差、数量少、规模小的特点。截至2014年，我国具有一定规模的康复辅助器具生产型企业仅有200家左右，主要分布在华东（江浙沪地区为主）、华北（北京、天津、河北为主）和华南（广东为主）等经济发达地区[14]。我国是世界上康复辅助器具需求人数最多、市场潜力最大的国家，据行业调查，2015年全国康复辅助器具产业规模约为4300亿元，年均增速在25%～30%[13]，远高于同期国民经济平均增长水平。预计到2020年，我国康复辅助器具产业规模将突破7000亿元[14]，而我国目前康复辅助器具的服务率仅达到7.3%[15]。根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[16]提出的“2015年每千名老人拥有30张养老床位”的指标，按每张床位至少配置价值0.5万元～1万元的康复辅助器具的保守估计，未来5年机构养老康复辅助器具的需求将达到300亿元～600亿元[14]。

3.2.2 资金保障体制机制不断健全 一是商业养老保险的发展带动康复需求的增加，我国的养老保险体系包括三大支柱，国家基本养老保险、企业年金和商业养老保险。其中国家基本养老保险所占比重较大，但由于制度赡养率高、实际缴费基数不实等问题，降低了制度的长期收入，现面临较大的资金缺口。企业年金自2004年开始实行，整体发展较为缓慢，保障水平较低，未能充分发挥对基本养老的补充作用。商业养老保险目前发展较为滞后，产品和服务供给不足，覆盖面小，2017年国家适时发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》[17]，进一步健全多层次养老保障体系建设，商业养老保险发展潜力巨大，养老保障水平的逐步提升将进一步带动护理、康复需求的增加[18]。二是医保支付推动产业进一步发展，2015年国务院发布《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》[19]，这是我国首次在国家层面建立残疾人专项福利补贴制度。参照发达国家和地区的发展趋势，医保支付能力是推动康复医疗市场快速扩容的核心要素，如美国1985～1995年康复病床数量翻了一番，康复费用复合增速达到20%[20]。2016年人力资源社会保障部等多部委联合发文[21]，将医保报销的康复项目從9项增至29项，其中养老可适用的范围包括25项。目前工伤人员的康复辅助器具已纳入工伤保险范围，北京、上海、深圳、宁波等地已建立了贫困残疾人康复辅助器具补贴制度。

3.3 社会方面的分析

3.3.1 老龄化趋势对康复辅助器具产生巨大需求 截至2016年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.3亿，占总人口的16.7%（世卫组织规定达10%即进入老年型社会），其中65岁及以上人口1.5亿人，占总人口的10.8%[22]。据预测，到2020年，老年人口将迅速增加到2.55亿，占总人口比重提升到17.8%左右，高龄老年人（85岁及以上）将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右[23]，2030～2050年将迎来我国人口老龄化最为严峻的时期[24]。目前，我国高龄、独居空巢老年人的不断增加，伴随慢性病发病率高、病程长、可控制、不可治愈等特点，都对未来机构养老康复辅助器具的应用提出了巨大需求。

3.3.2 养老机构对康复辅助器具定位偏离 康复辅助器具的应用涉及到两部分内容，即服务的提供及器具的使用，但由于我国养老机构对于老年人康复需求定位不清、辅助器具生产企业对养老需求把握不准、养老机构与康复辅助器具生产企业信息不对称等，导致养老机构普遍存在康复辅助器具闲置、与老年人实际需求匹配度不高等问题。目前养老机构中老年人使用辅助器具（如轮椅、拐杖等）多为自行装配，养老机构配备的辅助器具多无法满足养老需求（如报废率高、信号不好、频繁充电、智能产品“不智能”等问题）和管理需要。

3.3.3 护理人员匮乏，人才培养迫在眉睫 WHO最新数据显示，中国每1000人有1.655名护理人员，与日本（10.797）、美国（9.884）、英国（8.436）等发达国家差距较大，护理人员仍有较大缺口，随着我国养老机构数量的快速增长，护理人员的短缺已经成为制约机构养老发展的重要因素[25]。护理人员普遍存在年龄偏大、专业培训不足等问题，有些机构甚至会由于人力资源的缺乏而造成床位空置现象。我国现行养老护理员的培训被列入家政服务业的范围，培训内容偏重生活照料，缺少医疗照护和康复内容[26]。

3.4 技术方面的分析

3.4.1 康复辅助器具助力机构养老“互联网+” 2017年工信部等部委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》[27]，旨在利用物联网、云计算、大数据、智能硬件等新一代信息技术产品，实现个人、家庭、社区、机构与健康养老资源的有效对接和优化配置。随着“2017年智慧健康养老应用试点示范名单”和“智慧健康养老产品及服务推广目录分类”的提出，进一步布局健康管理类可穿戴设备、便携式健康监测设备、自助式健康检测设备、智能养老监护设备、家庭服务机器人在健康养老中的应用。由此，也进一步推动了智能类康复辅助器具在机构养老中的应用[28]。

3.4.2 科技支撑作用显著增强 科技部在“十一五”期间首次专门对康复辅助器具进行立项，目前通过科技支撑计划、863计划、国家自然科学基金项目等，康复辅助器具领域已形成一批重大关键技术和共性技术研究成果。“十三五”医疗器械科技创新专项规划从以下几个方面布局康复辅助器械重点任务，一是前沿关键技术，包括先进治疗领域的虚拟现实和增强现实，康复护理领域中的人机交互、脑机接口、人-机-电融合与智能控制等；二是核心部件，重点开发健康感知产品、智能康复机器人、智能助行系统、多模态康复轮椅、外骨骼机器人系统等产品，重点突破人体运动意图识别、人机交互、外骨骼柔性控制、不同适应症康复运动模式优化等关键技术[29]。

4 促进机构养老康复辅助器具发展的建议

4.1 加强政策支持力度

一是国家应进一步加强康复辅助器具产业与老龄产业的结合，整合如民政、人社、卫计委等相关行政部门的优势资源；二是出台机构标准认定审批政策，根据机构等级的划分促进养老机构的差别化经营，对保障型养老机构、改善型中高端养老院的康复辅助器具配备及服务提供划分不同的标准，如列入星级评定标准等

4.2 完善经济相关保障

一是鼓励助老康复辅助器具的研发和生产，给予更多税收、资金等优惠政策；二是进一步完善长期护理保险制度，借鉴日本介护保险法的相关经验，大力推广如青岛等地区的典型做法，建立如基于ADL的参保人员入院统一评估标准，规范医疗护理相关标准，解决失能、半失能等患者因医保问题必须选择重复入院而造成的经济和照护负担，释放优质医疗资源。

4.3 提高社会适老相关建设

一是中高端养老机构应建立与康复辅助器具生产企业间的联络机制，以老年人的实际需求为出发点落地产品的设计及生产，打造“医养康研用”型养老机构。二是完善护理人员的培训体系，增加康复相关培训内容，减轻护理人员的照护负担，缓解人员匮乏问题。三是借鉴荷兰“不用即废”的理念，减少过度护理，鼓励老年人基于自理的照护，摒弃旧有观念中过度关注“养”老的概念，通过康复辅助器具的使用强化自理能力、扩大活动范围，减少由于能力丧失和交往缺失带来的伤害[30]。

4.4 加强技术研发及创新

一是进一步加强互联网+、康复辅助器具、机构养老的结合，并利用相关监管数据的分析提高管理工作的科学性；二是加大对助老康复辅助器具的科技投入，在安全的前提下，加强基本型辅助器具的适配和创新型辅助器具的研发，助力机构养老在我国多层次养老体系中的补充作用。

在老龄化和国家大力发展康复辅助器具产业的背景下，机构养老的未来定位也更为明晰，而康复辅助器具与机构养老的结合是大势所趋，对老年人、护理人员和养老机构都至关重要，养老机构应及早布局并完善康复辅助器具及相关服务，为未来的发展奠定良好的基础。

[参考文献]

[1] 新华网.国务院印发《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》[EB/OL].[2016-10-27]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119800833.htm.

[2] 方新.對康复辅助器具的认识[J].新商务周刊，2015（3）：78-79.

[3] 李高峰，朱图陵.老年人辅助器具应用[M].北京：北京大学出版社，2013.

[4] 中国人大网.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].[2018-01-27]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-07/08/content_1993756.htm.

[5] 田钰燕.机构养老服务的认识误区、原则及改进措施[J].中国老年学，2016，36（11）：2806-2808.

[6] 江玲，温馨，夏志俊，等.我国创新医疗器械发展宏观环境分析——基于PEST模型[J].中国卫生事业管理，2016， 33（7）：492-494.

[7] 中华人民共和国中央人民政府.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见[EB/OL].[2013-09-13]. http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm.

[8] 全国老龄工作委员会办公室.中华人民共和国老年人权益保障法（2015年修正）[EB/OL].[2016-06-02]. http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/12/174717.html.

[9] 中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知[EB/OL].[2016-08-03]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/17/content_5100132.htm.

[10] 中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知[EB/OL].[2017-02-28]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm.

[11] 中华人民共和国中央人民政府.残疾预防和残疾人康复条例[EB/OL].[2017-02-07]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/27/content_5171308.htm.

[12] 喻洪流，石萍.康复器械技术及路线图规划[M].南京：东南大学出版社，2014.

[13] 樊瑜波.抓住机遇乘势而上推动我国康复辅助器具产业大发展——关于对《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》的思考[J].中国民政，2016（21）：40-42.

[14] 新华网.国务院印发《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》[EB/OL].[2016-10-27]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119800833.htm.

[15] 平安证券公司.康复医疗行业专题报告——行舟蓝海前，潮平两岸阔[EB/OL].[2015-05-04]. http：//www.doc88.com/p-0426644051917.html.

[16] 中华人民共和国中央人民政府.国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].[2011-03-16]. http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

[17] 中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见[EB/OL].[2017-06-29]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/04/content_ 5207926.htm.

[18] 中华人民共和国国务院新闻办公室.《关于加快发展商业养老保险的若干意见》政策解读[EB/OL].[2017-06-28].http：//www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/1556364/1556364.htm.

[19] 中华人民共和国中央人民政府.國务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见[EB/OL].[2015-09-22]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/25/content_10181.htm.

[20] 朱国广，何治力.康复医疗专题报告[R].重庆：西南证券，2016.

[21] 国家卫生计生委基层卫生司.人力资源社会保障部 国家卫生计生委 民政部 财政部 中国残联 关于新增部分医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围的通知[EB/OL].[2016-04-08]. http：//www.nhfpc.gov.cn/jws/s3581sg/201604/17896806a28946e1a4a3b3446eda995b.shtml.

[22] 中华人民共和国民政部.2016年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2018-01-13]. http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.

[23] 中华人民共和国中央人民政府.“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划[EB/OL].[2017-03-06]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_ 5173930.htm.

[24] 中国政府网.图解：国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020年）的通知[EB/OL].[2016-10-19]. http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/19/content_5121684.htm.

[25] WHO. Nursing and midwifery personnel density（per 1000 population） [EB/OL].[2018-01-26]. http：//apps.who.int/gho/data/node.main.A1444？lang=en.

[26] 国家卫生计生委人才交流服务中心.中国医养结合现状及推进策略研究总报告[R].北京：2017.

[27] 中华人民共和国工业和信息化部.三部委关于印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》的通知[EB/OL].[2017-02-16]. http：//www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057643/n3057649/c5489620/content.html.

[28] 中华人民共和国工业和信息化部.三部委关于印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》的通知[EB/OL].[2017-02-16]. http：//www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057643/n3057649/c5489620/content.html.

[29] 中华人民共和国科学技术部. 科技部办公厅关于印发《“十三五”医疗器械科技创新专项规划》的通知[EB/OL].[2017-05-14]. http：//www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2017/201706/t20170614_133530.htm.

[30] 张洋.我国社会养老服务体系完善研究[D].长春：东北师范大学，2016.

（收稿日期：2018-02-05 本文编辑：万 平）