多源流理论视域下“全面二孩”政策议程探讨

2018-05-22范逢春王业玉

中共宁波市委党校学报 2018年3期

范逢春王业玉

（四川大学公共管理学院，四川成都 610064）

政策过程作为西方政治科学与公共管理领域主要分支之一，自20世纪70年代受国内学界关注。理性主义学派和非理性主义学派对政策过程的内涵、过程、范式等进行多视角的理论轮廓描述，而哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）及戴维·伊斯顿（David Easton）将其理解为议程，金登将其描述为分离的一连串社会问题、解决办法以及政见如何聚在一起并逐步趋于成为政府行动的过程。然而公众对公共政策议程的认知和理解存在一定偏差与疑惑，诸如为何有些公共问题成功被政府列入“清单”并最终成为权威性的价值分配？而有的社会问题却胎死腹中或昙花一现？作为公共管理研究者，有必要为公众揭开公共政策议程的神秘面纱。如何从历时向度和即时向度阐述公共政策的逻辑起点？如何增进公共政策的透明化、科学化和民主化？在经济发展的新常态与政府改革的进程中，纾解公众关于公共政策议程的认知误区和理解，对政策理论研究与实践均具有重要意义。该研究从多源流理论视域探讨“全面二孩”计划生育政策议程设置机制，试图回答上述问题。

一、问题的提出

20世纪70年代至今，我国的计划生育便受到政府的干预。计划生育政策历经从宽松到严格再到宽松的政策嬗变之路，计划生育政策的相配套性政策逐步出台，与其相关的基本公共服务种类、覆盖范围、理念、价值追求逐渐调整与完善。但城乡之间计生服务水平与差异呈现凸显趋势，人民日益增长的人口计生服务需求与发展不均衡带来的人口计生基本公共服务供给矛盾加剧。在经济发展的新常态与政府改革的关键时期，纾解因历史与既有人口计划生育政策引发的固有矛盾，不仅关乎社会经济人口的可持续发展，更是对国家治理体系和治理现代化的考验。

“全面二孩”政策自2016年1月1日实施以来，我国的人口再生产类型实现历史性转变，经济发展态势及实际的生育意愿等受到社会各界和国家的关注。宏观层面，国家从制度、财政、法律、社保、政策等多方面给予“全面二孩”政策保驾护航，以期实现“全面二孩”政策的落地。微观层面，从妇女权益、劳动就业、医疗保健、扶贫、卫生等进行资源优化配置，为“全面二孩”政策软着陆夯实基础。从长期来看，“全面二孩”对避免失独余悲、缓解性别失衡、弥补劳动力短缺、优化人口年龄结构等均具有重要现实意义。从现实情况视之，“全面二孩”政策落地一年以来仅2016年我国新出生人口1867万，比2015年增长11%。新出生人口中，有45%来自两孩家庭。[1]尽管“全面二孩”政策的实施效果显著，但以“全面二孩”政策为主线的友好生育社会环境的构建却任重道远。因此，准确把握“全面二孩”的政策议程、政策绩效及政策生命周期、价值理念、内在规律，对于以“全面二孩”为主导的配套性制度体系和社会环境构建、计划生育服务改革和基本公共卫生计生服务均等化的推进、国家治理的可持续性显得尤为重要。

二、多源流理论：阐释“全面二孩”政策议程的一种分析范式

理论话语成为公共政策话语体系的过程和形式，部分地反映了公共政策话语活动中的科学性与权力性的关系问题。[2](P4)依据话语制度主义的角度视之，政策话语总是包含认知性论点和规范性论点，只有那些既在认知上是必要的又在规范上是适当的政策话语，才能使政策合法化，导致成功的政策变革。[3]基于此，该研究运用多源流理论综合剖析“全面二孩”计划生育政策形成的逻辑，挖掘其问题、政策与政治源流如何在“政策之窗”耦合的历程，探究“全面二孩”政策为什么落地于十二五规划收官之年及十三五规划的开局之年，并讨论其政策变迁背后的动力机理。

（一）多源流理论渊源

多源流理论是金登对科恩-马奇-奥尔森等人的“垃圾桶理论”的修正形式，金登在1976～1979年间对政府官员、卫生政策与运输政策领域参与者进行广泛调查的基础上，将垃圾桶模型简化为问题溪流、政策溪流和政治溪流三种溪流。[4]金登描述了分离的一连串问题、解决办法以及政见是如何聚合在一起，从而将一个问题推上趋于采取政府行动的公共政策议程[5]，揭示了模糊条件下政策产生的过程。该模型中三大源流功能并不是简单相加，只有某一时间点为三大源流的耦合提供契机，问题被提上日程才成为可能，金登将该时间点定义“政策之窗”。

（二）多源流理论分析范式主旨

问题溪流，即问题的挖掘与确认过程。政府官员一系列指数形式反应项目情况和重要程度，焦点事件、危机事件和特定符号对人们看法的引导，项目运行的反馈信息，这三种形式均有助于公共问题被政府注意。不予置否，三种方式存在不被政府重视的可能性。政策溪流，即为专业人员对公共问题的意见表达和主张，利益相关者团体、专家、学者、研究人员、政策企业家等政见侵蚀“原始的政策原汤”，思想漂浮、提出议案、演讲、草拟政策建议、反应修改议案、再次漂浮等过程成为一种常态，政策边缘化人员说服政策权威者为常用手段，技术可行性与价值观念的可接受性则为意见存亡的标准。政治溪流，指国民的情绪变化、有组织的政治力量、政府更迭、党派意识形态、社会阶级结构等对议程状态的促进抑或抵制作用。上述因素成为政治家考虑问题时调整侧重点的主要因素，进而影响政策制定，政治溪流成果是群体间相互博弈的最终结果。

问题、政策和政治三大溪流均如三条不同流向的二级支流河流，按照自己的动态特征和规则发展，但不能任意而为之，须沿着主干河流或者河岸寻找其归宿。在一个关键的时间节点上，三大溪流将打开“政策之窗”。“政策之窗”的开放与否取决于问题参与者关心的问题恰被政府关注、或参与者诱导政府行动的程度、或人事变动为政策窗口提供契机以及问题的解决方案的名存实亡。[6]因此，“政策之窗”出现的频率或稀有程度、政策之窗开启的周期性和可预测性及存在的不可预测性成为考察政策之窗的关键因素。

（三）多源流理论的修正

金登的多源流理论成为政策研究的标准模型，学界对美国加拿大医疗政策命运解释便是对多源流模型的经验验证，亦是对多源流研究范式可行性的有力佐证。扎哈里迪斯（Zahariadis，1995）认为多源流模型对议程设定、政策制定过程或国家间的政策过程均具解释力。而政策之窗对三大溪流的耦合，其偶然性和非理性因素成为政治体制的动态构面，对政策过程的复杂性和不可预测性的解释力上升。

实际上，在现有的中国政策选择模式下，专家、学者、研究人员、政策企业家等其生育政策选择偏好对政策输出是否有显著影响、政策的技术可行性及价值回归是否影响政策的话语权？公众累积的情绪、有组织的政治力量、领导集体的更迭、意识形态等对生育政策政治生态系统合理的运行是否起到一定作用？国家政治结构及运行方式是否影响生育政策窗口打开的周期长短？“全面二孩”生育政策的问题溪流、政策溪流和政治溪流与政治之窗存在天然的耦合磁场，时间是否未知？以上诸多多源流理论本身预设与中国情境是否相吻合均值得思考。但在我国政府的改革与转型历程中，绿色治理、协同治理、公民精神的发育、阳光政府建设等自下而上和自上而下相结合的政策路径，又为多源流理论研究中国生育政策变迁提供新的视角。结合我国以国家话语体系为主导的政策输出形式，“全面二孩”计划生育政策形成逻辑中须特别重视国家政治架构的因素及三大溪流的互动融合过程。因此，该研究以十八届五中全会的召开为契机，引入修正后的多源流理论分析范式对“全面二孩”政策议程进行学理解读（见图1）。

图1

三、“全面二孩”政策议程的多源流构成

（一）问题源流：“全面二孩”何以被政府关注

政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取[7]，表现为对人们利益进行分配和调节的政治措施和复杂的过程。[8]公共政策作为政策的一个子系统，由社会状况、社会问题和政策议程转化而来，任何一个环节均对公共政策的形成具有推波助澜的作用。其中社会问题具有关键作用。关于二孩的生育调整可追溯至1984年中央的“七号文件”，在该文件党和国家在提倡一对夫妻生育一个孩子的前提下，有控制的对二胎生育开大口子。2013年11月15日，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”的“单独二孩”政策，这是官方首次提出二胎政策。尽管该政策是国家与社会应对经济发展进行的上层建筑调整，但“单独二孩”政策实施后我国的人口发展问题依然存在于诸多领域：老龄化趋势日益加剧与劳动力供给持续减少的人口持续性矛盾尖锐；“单独二孩”政策放开后育龄家庭的持续低生育意愿、生育行为与预期生育的矛盾；家庭规模的逐渐小型化与不断提高的人口抚养比的矛盾；日益增长的公共服务需求与公共资源投入之间的矛盾；失独家庭引起的社会之殇与失独专项政策的微弱效应之间的矛盾；高龄生育风险与风险载体的抗风险能力矛盾等。而在政策企业家视野中，上述矛盾引发的“社会问题”是否可以转化为“社会状况”或“社会事件”。金登的多源流理论阐释了问题和状况的差异性，价值观、对比与分类有助于二者之间的转换。无论从“单独二孩”生育政策的价值取向，还是基于时间序列视角的本土比较亦或是截面数据或平行数据的国际比较，其对计划生育的问题归类，均充分证明其绝非仅仅是社会状况，进一步可上升到社会问题层面。“单独二孩”政策效果及中国现实情境引发的多类别社会指标、焦点事件和反馈等内容聚集成全面二孩生育政策的问题源流。

多类别的社会指标体系反应人口计划生育领域存在严重的社会问题。国家统计局历年发布的官方统计年鉴和政府工作报告，多种类别数据值得注意。第一，人口年龄结构指标。我国65岁以上的老龄化程度由2010年7.68%增至2015年15.9%，5年间老龄化程度翻一番，已远超联合国7%的国际标准。第二，老年人口及养老服务指标。老年人口抚养比由2010年的9.59%上升至2014年的13.7%，且专家预测2029年届时我国的老年人口抚养比将达到27.4%，少儿抚养比低于老年人口抚养比，人口红利消失。另一方面，截止2015年末全国养老服务机构2.8万个，养老床位669.8万张，老年人口急剧上升和养老基本公共资源配置存在矛盾。[9]第三，“单独二孩”政策下公众的生育意愿指标。“单独二孩”政策实施后全国提出再生育的单双独夫妇数占符合单双独政策夫妇总数的13.2%[10]，该数据侧面反映“单独二孩”政策遇冷。第四，失独家庭指标。独生子女政策实施以来，失独家庭数量每年都不断增长，目前总数已经超过百万。[11]通过对上述指标的解读，发现长期实行的独生子女政策与2013年开放的“单独二孩”政策导致人口红利逐渐丧失优势，家庭规模逐渐小型化，影响人口和国家经济的可持续发展，上述指标内涵及影响足以引起政策者对计划生育工作的充分重视。

金登的多源流理论认为，上述的问题源流需一些推动力引起政府内部及其周围人群关注，推动力有时是由像开始引起人们关注这个问题的一次危机、一种变化的流行符号或政策制定者的个人经历这样一个焦点事件所提供。[5]“单独二胎”政策的颁布，公众对政策回应的实际生育率低于政策预期生育率，长期以来国家实行的计划生育严厉的行政处罚、各种形式的综合管控、计划生育政策宣传手段及公共资源配置不均与公众需求引起的社会冲突时有发生。上述均成为计划生育政策危机的社会符号，引起社会舆论和政府的关注，计划生育政策改革和人性化设计迫在眉睫。

计划生育问题具备较为完整的信息反馈渠道。金登认为按照事情的正常发展，项目官员可通过非正式及正式渠道收到关于现行项目运作情况的反馈信息。正式渠道的话语权在具有中国特色的社会主义政治生态情境下较为重要，卫生部门、计划生育处、国务院计生委员会、计划生育领导小组等部门的汇报、监控和评估成为政府官员获取人口计生公共服务政策运行情况的信息窗口。尽管非政治渠道作用微弱，但正式渠道信息反馈的集中化及强制性加速了“全面二孩”政策问题溪流的形成。

（二）政策源流：政策的合法性依据与政治生态系统持续性要求

金登认为，政策共同体和政策企业家在政策溪流中扮演着重要角色。“全面二孩”政策制定过程中，政府、人口学家及研究人员主导“政策原汤”的口味，公众作为“软化”的对象，“全面二孩”思想政策溪流历经形成、议案提出、政策建议的草拟、议案的修改等漫长的过程。

政府进行诸多制度设计尝试。顶层设计层面，党和政府成为“全面二孩”计划生育政策的领导者，相继出台多部纲领性文件和辅助配套性措施。2015年10月，中共十八届中央委员会第五次全体会议公报提出：为促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平。专业制度层面，2015年12月27日，全国人民代表大会作出修改《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《计生法》）的决定，该法第18条明确提出国家提倡一对夫妻生育两个子女。符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。该法更加尊重公民的选择权与福利保障，在《计生法》第20条，明确提出育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施，预防和减少非意愿妊娠。在27条中规定，符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。配套性措施方面，党和政府也进行辅助性政策设计。2016年1月5日，国家卫生和计划生育委员会做出《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，该决定围绕全面两孩政策和改革完善计划生育服务管理两大任务进行说明，对新时期计划生育的原则、计划生育体制机制、妇幼保健健康计划等做具体阐述。计划生育政策面临的资源配置层面，党和政府给予具体的回应。2016年3月8日十二届全国人大四次会议，计生委主任回答关于“全面二孩”的记者提问中，提出增加相关的基本公共服务，合理配置幼儿照料、学前教育和中小学教育等公共服务资源，满足新增加的公共服务的需求。加强妇幼工作人才培养，推动妇幼工作人才体系建设，完善家庭发展计划以及相应的生育、住房、税收等政策支持。2016年全国有29个省份修订了地方人口与计划生育条例，制定了许多有利于“全面二孩”政策落实的政策。[1]

专家和学者通过研究论文、报告、采访、议案等形式多视角提出政策构想。宏观层面，国家和政府部门组织多个研究团队、近百场研讨会和多省市的调研活动，对“全面二孩”政策进行综合预测，为政府科学决策提供依据。其中以风笑天[11]、曾毅[10]、彭希哲[12]、易富贵[13]、翟振武[14]、梁中堂等人为代表，对“全面二孩”政策的基本公共服务、体制改革、家庭发展等方面进行深入探讨。微观层面，对计划生育政策避孕节育技术、妇幼保健、流动人口的计划生育保障医疗机构的规范和管理等进行政策话语表达。

公众的舆论与利益诉求通过各种路径进行政策话语表达。公众通过新闻媒体、“两会”、政府门户网站、线上线下等多元参与方式对政府制度设计及效果进行表达。对单独二孩生育政策的诟病、相关性配套政策的欠缺、价值理念与公众期望的巨大差距、政策引发的妇幼及教育等公共产品的供给问题等进行多种途径表达。政府官僚接收公众的政策建议后，他们便会对其进行评估、相互争论，仔细整理支持或反对证据和论据，相互说服对方，解决治理难题，并且陷入治理困境。[5]通过这种“陷入困境-解决困境-再次陷入”循环往复的流程再造模式，不断推动计划生育政策系统的进步。

从“全面二孩”政策的政策源流角度视之，政策建议是否被采纳或关注与否，取决于政策技术可行性、价值观的可接受性和未来约束条件的预算。就技术可行性而言，长期实行的严格独生子女政策、一孩半政策、“单独二孩”政策的实施与评估，公众心理认知具有一定的积累。“全面二孩”政策的实施，配套人口计生领域的基本公共服务理念、制度构建和强有力的政府财税保障，兼之“全面二孩”政策的完备性、渐进性、与公众预期相吻合及国家人口发展战略需求。价值观的可接受性层面，“全面二孩”政策符合公众对公平和自主生育选择权的福祉追求，体现国家对家庭这一微观层次的深入关怀。就未来约束条件的预算而言，“全面二孩”政策实施与我国经济发展、社会保障等公共服务水平等经济基础及公众默认等隐性约束条件相契合。“全面二孩”政策以其内生性和外部客观条件在“原始的政策鲜汤”中得以幸存和发育成长。

（三）政治溪流：意识形态与政治生态环境的共同构建

政治溪流，是影响公共政策议程设置的与政治有关的背景、因素的总和。[15]涵盖公众情绪变化、有组织的政治力量、领导集体的更迭、意识形态等。其中公众情绪的变化、国家的意识形态、政治生态系统的气候变化构成了我国“全面二孩”政策出台的政治溪流。

国民情绪推动“全面二孩”政策提上议事日程。生育是个人或在婚姻关系存续期间的夫妻双方有依照法律规定生育或不生育子女的权利。1968年联合国在德黑兰召开的国际人权大会上第一次承认生育权是一项人权。[16]尽管单独二孩政策实行，但长期严格的计划生育政策对生育行为的管制，公众累积的对生育政策、计划生育管理工作的不满显现已久。政府对超生、黑户小孩等焦点事件的处理牵动公众的神经。公民权利意识的觉醒，呼吁着更加人性的计划生育政策的出台。

政治气候变化为“全面二孩”政策出台提供良好的气候环境。2015年末作为中国“十二五规划”收官之年和“十三五规划”编制年，是中国共产党第五代领导集体行政体制改革的关键时刻，“全面二孩”政策出台是政府顺应民意、尊重人权的重要体现，生育政策和人口计生基本公共服务的不断完善彰显构建服务型政府的改革和转变。

计划生育政策作为社会性利益的表达和综合，自上而下和自下而上作为政策语句输入和输出的形式，但社会结构输入决策中枢角色作用相对较弱，党组织和政府官员在对政策体察和认定中起核心作用，因此政党政治在“全面二孩”政策议程中具有突出的显著性。

四、“全面二孩”政策的“三源流”耦合与“政策之窗”的开启

“政策之窗”是政策建议的倡导者提出其得意的解决办法的机会，或是他们促使其特殊问题受到关注的机会。[5]政策窗口敞开与否与问题紧迫程度和政治溪流事件息息相关，即“问题之窗”与“政治之窗”。政策议程产生于问题源流和政治源流，而政策溪流酝酿备选方案，政策之窗将问题、政策与政治三大溪流在恰当时机进行结构优化，最终推动政策出台。“全面二孩”政策的多源流耦合，遵循一定的政治生态系统法则和规律，其耦合的契机捕捉、耦合路径以及耦合的核心领导与中国的政治气候、经济的新常态相匹配。

“全面二孩”政策出台的时间点处于非常特殊时期。从国家顶层设计来看，十八届五中全会的召开，为问题溪流、政策溪流和政治溪流耦合提供契机，“全面二孩”提上议事日程。该会议公报明确指出，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妻可以生育两个孩子的政策。全国人大常委会和国家计生委也相继颁布修改《中华人民共和国人口计划生育法的决定》和《关于全面实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，上述法律法规的修改和颁布为“全面二孩”政策的实施保驾护航。同时，2015年是处于“十三五规划”的编制年，“十三五规划”是十八大提出的两个百年目标的重要规划。“全面二孩”政策作为人口发展战略的手段，是党中央科学把握人口和经济社会发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。[17]从政府的改革进程来讲，2015年处于深化行政体制改革的关键时期。服务型政府建设深入，更加关注民生，政府牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。尽管“全面二孩”政策对消费、生产领域产生影响，但政府的扩大总需求与供给侧改革，不断提升供给体系的质量和效率。从中国的经济形势出发，经济发展的新常态下，国内外风险不断加剧，但经济结构的优化、发展方式的转变和发展动力的转换为国家上层建筑奠定基础。

渐进式的耦合路径使“全面二孩”政策成为可能。中国共产党长期处于执政地位，其对政策连贯性的要求相对较高，出现诸如西方选举政治下新党派执政后完全转变政策风向现象可能性较小，新政策需要与原有政策有一定相容性，政策路径依赖和渐进式调整的特点十分明显。[18]“全面二孩”政策发育、形成与实施不是一蹴而就的，是结合中国情境下的央地关系逐步进行的。单独二孩的执行，在一定程度上为“全面二孩”政策的有力实施进行公众的心理预热。党的十八届全会公报、全国人大常委会关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定为公众进行政策预热，更为“全面二孩”政策的合法化增加强有力解释。

政府和国家是“全面二孩”生育政策三大源流耦合的促进者。不同于西方政策企业家和利益团体在政策议程中发挥主导作用，在“强政府、弱社会”的中国模式之下，国家领导人和政府智囊团在政策输入与输出整个过程中扮演关键角色。无论是独生子女政策、一孩半政策，还是“单独二孩”和“全面二孩”政策，从其发布的政策如《国家卫生和计划生育委员会办公厅关于印发流动人口卫生和计划生育基本公共服务均等化试点工作方案的通知》、《中共十八届中央委员会第五次全体会议公报》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》等来看，该领域政策文本解释权和发布权基本归属于全国人大常委会或国家卫生和计划生育委员会。

五、“全面二孩”政策的价值取向与政策性反思

（一）“全面二孩”政策价值取向

纵观“全面二孩”政策形成过程及实施一年效果，发现“全面二孩”政策的价值取向主要基于“元政策”的合法性、和谐社会和公平公正三方面。

基于“元政策”的合法性的价值取向，反映政策源流在政策议程中的关键性作用。“元政策”指制定政策的政策，政策本身折射基本国策精神，与国家发展战略相统筹。政策共同体的官僚、学者和国家智库研究人员在“原始的政策鲜汤”提出意见主张，通过技术可行性、价值观念的可接受性以及财政预算支付能力等对意见主张进行验证，最终引起高度重视的意见将会提上政策议程。全国人民代表大会作为最高权力机关，与全国人民代表大会委员会形式国家立法权。《宪法》作为我国的根本大法，保障民主制度的法制化。无论是“全面二孩”政策，还是“单独二孩”或独生子女政策，其范畴均在《中华人民共和国宪法》框架之内，通过政策企业家以及专家学者努力使其进入政治生态系统研究视野，政策源流的持续输入强化政策的有效性。《宪法》作为生育政策领域的母法，该法明确赋予了国家推行计划生育的合法权限，以期使人口的增长和社会经济的发展相适应。[19]

基于和谐社会的价值取向，凸显政策过程的渐进主义和网络化治理模式。渐进主义彰显政策的可持续性，网络化保证了政策过程参与主体的多元化。金登将政策源流的具体可供选择的政策产生比喻为“柔软上升”过程，执政党或国家的政策均为对社会利益关系的调整而实现治理目标的手段。我国的“全面二孩”政策历经独生子女、一孩半、“单独二孩”政策逐步形成，并从历史政策中汲取经验与基本国情相融合。“全面二孩”政策作为“十三五规划”的一部分，是应对中国现实的强有力措施，对失独群体、社保空账危机、老龄化危机、人力资本积累、尊重人权等具有积极意义。

基于社会公平公正的价值取向，折射出问题、政策和政治三大溪流与政策之窗耦合过程中意识形态和价值观对政策议程的重要性。公平公正，作为现代服务型政府的价值使命，“全面二孩”政策的实施，取消地域、民族、城乡之间的生育政策差别，与社会主流价值相一致，推动城乡的统筹发展，提升基本公共服务的均等化水平，利于促进人口长期均衡发展，对“政策之窗”开启具有导向作用。

（二）“全面二孩”的政策性反思

戴维·伊斯顿（David Easton）认为政治系统得以维持取决于两个要素，即公共政策和社会大多数对公共政策的服从并上升至义务层面。[20]“全面二孩”政策的可持续发展，需要国家、社会和公众协同努力，保持政策议程中问题溪流、政策溪流和政治溪流的原有政治生命力，为“全面二孩”政策完善发展创造“政策之窗”的机遇。

国家理论、阶级斗争理论和各种新马克思主义理论均试图从国家本身寻求政策变迁的动力。国家作为一个独立的行动者，具有相当大的自主性。[21]因此，“全面二孩”政策有序推进，需国家在问题溪流、政策溪流和政治溪流与“政策之窗”的耦合过程发挥主导作用。“全面二孩”政策实施，要求国家不断提升人口计生基本公共服务水平，深化供给侧改革，深入推进计划生育服务管理改革。其次，加强政策窗口和问题窗口建设。政策系统的渐进性要求政策的连贯性，新政策推行导致的新的矛盾和冲突以及政策本身蕴含的政策风险，要求国家和政府更加开放民意表达途径，进行信息反馈机制建设、智库建设等，进而有利于进行政策风险规避和促进政策议程推进，为“政策之窗”敞开提供机遇。第三，坚持“十三五规划”的发展理念，坚持共享发展、绿色发展、创新发展，进行“全面二孩”政策本身和配套性政策建设，统筹城乡人口计划生育基本公共服务，为“全面二孩”政策完善创造有利的政治气候环境。第四，培育与发展公民精神，引导公众在计划生育政策三大源流的耦合过程中由被动式参与转变为主动参与。

社会中心理论认为，社会环境作为政策变迁的来源和动力，社会互动结构为“政策之窗”开启提供更多的机会。“全面二孩”政策实施，就业平等受到挑战，家庭发展风险和收益之间的矛盾增加，因此创造男女平等、保护尊重妇幼群体、提升公共服务、强化政策相互协调的社会共识对“全面二孩”政策的可持续性至关重要。良好的社会环境不仅是衡量社会文明程度的标尺，一定程度上有助于政治信念系统的制度、理念革新，增加“政策之窗”出现的频率或稀有程度和可预测，延长“政策之窗”打开周期。

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