“过渡型”邻避冲突的演进逻辑与化解思路<br/>——基于权利抗争的视角

“过渡型”邻避冲突的演进逻辑与化解思路
——基于权利抗争的视角

2018-05-22胡贵仁

中共宁波市委党校学报 2018年3期

胡贵仁

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、问题的提出与文献回顾

近年来，随着市场经济的深入发展和城市化进程的不断加快，关乎区域经济增长及民众生活需求的公共设施被大量建设。由于此类设施具有效益为全社会共享、负外部性却由周边民众承担的不均衡性特征，加之民众不断增强的权利意识，最终导致了部分民众对该类设施强烈抵制的群体性冲突事件的爆发。而在经济发展与环境保护这一矛盾日益凸显的背景下，邻避型群体性事件更是呈现出愈演愈烈的态势。如2014年《中国法治发展报告》统计，十年间百余人以上的群体性事件中，约32%是由邻避设施建设引起的。[1]

早在二十世纪七八十年代，邻避型群体性事件就开始在西方国家出现，学者O’Hare首先提出“邻避”概念来解释这一现象。所谓“邻避”是对“Not In My Backyard”（NIMBY）即“不要在我家后院”的简称。通常是指在城市化过程中，民众抵制那些可以为社会带来整体性效益，但对周边环境产生负面影响的设施选址在自己社区附近的行为。此类设施称之为“邻避设施”，由此引发的冲突被称为“邻避冲突”。[2]二十一世纪以来，邻避型冲突事件进入高发时期，以2007年厦门民众反建PX项目为滥觞，我国迈入了“邻避时代”。此后，在公共设施建设过程中，邻避冲突事件时有发生，涉及领域更加广泛、斗争形式更加多样，由邻避风险演变为邻避冲突的可能性也迅速增加，成为目前城市治理的难题，影响着地方政府的发展。

基于此，针对邻避冲突现象的学术研究也日益增多。综观已有文献，学者们对邻避冲突的探讨大都聚焦于形成机理[3][4]、特征描述[5][6]、演进逻辑[7][8]以及治理机制[9][10]等方面。鲜有学者从邻避冲突事件的类别角度出发对其进行过深入分析。事实上，近年来发生的多起因环境问题引发的群体性事件，都非传统意义上的邻避冲突，而是属于“过渡型”邻避冲突的研究范畴。此外，学界目前将邻避冲突爆发的原因大多归结为项目本身风险的影响，而忽视了对邻避设施兴建过程中政府权力控制与民众权利抗争间张力的探讨。近年来，虽有学者将民众对自身环境权益、健康安全权益和经济权益等方面的诉求作为引发邻避冲突的深层次原因。[11][12]但他们都没有对其进行系统性研究，而是将之视为影响邻避冲突爆发的因素之一来加以论述。

因此，本文尝试在政府权力控制与民众权利抗争二者关系的框架下，以“过渡型”邻避冲突为切入点，立足于此类群体性事件的产生与解决全过程，从设施建设、情结形成、决策修正、冲突爆发四个环节对其进行分析梳理，力求为“过渡型”邻避冲突的化解提供新的思路。此外，如何科学界定“过渡型”邻避冲突的含义？如何通过政府权力与民众权利之间的张力来系统性分析“过渡型”邻避冲突的演进逻辑？如何使政府承担起维护民众权利的责任来破解“过渡型”邻避冲突的治理困境等等一系列问题，都值得我们深入的思考和探讨。

二、“过渡型”邻避冲突的内涵及发展趋势

（一）“过渡型”邻避冲突的内涵

由上文分析可知，“传统型”邻避冲突是指由邻避设施建设引发的群体性冲突事件。而邻避设施主要指的是能为社会上大多数民众提供生活便利，但会对周边民众的生活环境、身心健康、生命财产等造成负外部性影响的设施项目，此类设施一般包括：垃圾焚烧发电站、污水处理厂、加油站等。较之于“传统型”邻避冲突，近年来，“过渡型”邻避冲突呈现出愈演愈烈的态势。所谓“过渡型”邻避冲突是指发生在非城市社会（即城市郊区或乡镇）以及由非严格意义上的邻避设施选址建设引起的群体性冲突事件。如民众反建PX项目的一系列运动等。[13]定义中提及的“非严格意义”是两种类型邻避冲突最重要的区别之一。即“过渡型”邻避冲突中设施规划建设的初衷并非仅仅是为满足公共利益；此类工程的上马更是为了解决区域经济增长问题，如PX项目等等。该类设施在地区选址建设的必要性本身就很值得商榷，因此，由“利益—风险”分配不公而导致的民众权利抗争现象也显得尤为激烈。

（二）“传统型”邻避冲突和“过渡型”邻避冲突的差异比较

在界定了“传统型”邻避冲突和“过渡型”邻避冲突概念定义的基础上，下文将从多角度出发对两种类型邻避冲突进行深入的比较分析，从而让我们对“过渡型”邻避冲突有更为直观深刻的认识。

首先，从二者的相同点来看。不论何种类型的邻避冲突，其爆发的直接原因都是周边民众抵制那些对他们生活环境、身心健康等方面有负面影响的设施建设引起的；而在政府权力控制与民众权利抗争这一张力的作用下，二者都爆发了不同程度的群体性事件。最终的结果也如出一辙：双方都走上了“政府妥协、停建迁址”的老路。

其次，二者的差异性主要体现在以下几方面。“传统型”邻避冲突中设施选址建设的初衷多是为了满足社会需求，实现公共利益，具有必要性特征。因而，地方政府在城市社会兴建邻避设施的过程中，多以“技术理性”为核心，同时辅之以“为民谋利”的行政强制手段，试图营造出一套“不怕”的认知体系。[14]如2009年广州番禺垃圾焚烧发电厂事件、2016年湖北ubei1仙桃垃圾焚烧厂事件等，都是地方政府为解决城市发展过程中日益严重的“垃圾围城”问题而引发的群体性冲突事件。不同于前者的是，“过渡型”邻避冲突大多是由政府和企业为实现区域内经济增长以及自身的商业利益，利用共同策划的方式进行非严格意义上的邻避设施建设而引起的。由于政府和企业对此类设施商业价值的考虑明显多于公共利益，加之设施兴建过程中遵循“阻力最小”原则而选址在人口相对较少的城市郊区或乡镇附近。因而加剧了周边民众“成本—效益”分配的不公平感。如近年来发生的一系列反建 PX项目事件就是各地政府为发展区域经济，而与邻避企业合力兴建非严格意义上的邻避设施引发的冲突事件。由此可见，近些年发生的邻避冲突事件中，“过渡型”邻避冲突就占了很大比重，且呈现出迅速扩张的态势。以下是两种类型邻避冲突的差异比较表。

表1 “传统型”邻避冲突与“过渡型”邻避冲突的差异比较

（三）“过渡型”邻避冲突在中国的发展趋势

综上可知，未来一段时间内，“过渡型”邻避冲突在我国发生的可能性将不断攀升，斗争形式也会更加多样，原因不外乎以下几方面。

首先，经济发展的客观推动。伴随着市场经济的快速发展以及官员对自身政绩的不懈追求。那些能给政府带来经济效益的设施被大量兴建。如上马PX项目的初衷一方面是为化工行业的发展提供重要原料，一方面则是为了实现区域经济增长。此类设施在带来商业价值的同时也给周边民众造成了诸多负外部性影响，而经济发展的内在要求也需要这类设施的建设运行。因而，“过渡型”邻避冲突有其存在的客观原因。

其次，“阻力最小”的政府观念。在上述设施兴建过程中，地方政府始终遵循“阻力最小化”原则。所谓的“阻力最小”包括两方面内容：一是在设施选址环节，地方政府偏向选择人口较少，民众维权意识薄弱的城市郊区或城乡结合部作为设施落地的最终地址，以减小周边民众的抵制力度。二是在设施建设环节，政府为降低民众采取集体行动的可能，往往通过封闭决策、减少民众参与的方式，来保证设施的顺利完工。表面上看，地方政府遵循“阻力最小”原则的行为是决策理性的体现。事实上，政府部门以实现社会整体利益为借口牺牲少数民众空间权益的做法，非但没有避免“过渡型”邻避冲突的爆发，反而加剧了此类冲突的形成，为后来的群体性事件埋下了隐患。[15]

再次，民众觉醒的权利意识。随着国内外环保运动的持续推进，基层民众维护自身权利的意识也在逐渐增强。由于兴建非严格意义上邻避设施的初衷并非是为了实现公共利益，因此，民众对此类设施选址在“自家后院”的决策表现出强烈不满。出于对自身权益的考虑，加之政府权力与民众权利间的张力难以调和，最终导致了“过渡型”邻避冲突的不断升级。

最后，“以闹取胜”的示范效应。受“传统型”邻避冲突的影响，民众在通过体制内渠道诉求受阻的情况下，大都会转向利用集体行动的力量来进行维权抗争。而以往邻避冲突事件中政府的妥协行为也使得民众总结出其中的规律所在：即民众规模越大，持续时间越长，该项目被停建迁址的可能性也就越大。[16]因此，在“以闹取胜”的示范效应影响下，“过渡型”邻避冲突事件也将急剧增加。

三、“过渡型”邻避冲突的演进逻辑分析

在分析比较两种类型邻避冲突的内涵以及各自差异的基础上，下文将以“过渡型”邻避冲突为切入点，立足于政府权力控制逻辑和民众权利抗争逻辑，从邻避设施建设、邻避情结形成、邻避决策修正、邻避冲突爆发四环节入手，对“过渡型”邻避冲突的演进脉络进行分析梳理，力求为此类冲突事件的有效解决提供一种新的思路。以下是“过渡型”邻避冲突中政府权力与民众权利间的互动演进示意图。

图2 "过渡型"邻避冲突中政府权力与民众权利的互动演进

（一）“过渡型”邻避冲突中政府权力的控制逻辑

1.邻避设施建设中的权力主导

一方面，受传统权力思维的影响，地方政府在兴建非严格意义上的邻避设施时，往往忽视民众的权利诉求而采取“为民做主”的行为方式。当民众切身利益与区域经济增长间发生冲突时，牺牲民众部分利益来实现地方经济的快速发展被视为政府部门理所当然的策略选择。如近年来各地陆续上马的PX项目就是地方政府依靠行政权力推动建设的工程设施。另一方面，地方政府在兴建邻避设施过程中，为追求行政效率，大都通过信息封锁的方式来减少民众参与，力求通过行政权力的强制性来保证邻避设施的顺利建设。政府在邻避设施建设过程中的权力主导行为也为邻避冲突的爆发埋下了隐患。

2.邻避情结形成下的被动回应

民众在得知“自家后院”被规划为邻避设施的选址用地后，必将会产生由厌恶情绪引发的邻避情结问题。而随着民众对此类设施风险感知的不断放大，集体行动爆发的可能性也迅速增加。针对民众持续发酵的不满情绪，地方政府开始被动地出面回应。一方面，政府部门试图通过官方媒体对设施的积极宣传来缓解民众的抵制情绪；另一方面，政府官员也尝试以座谈会的形式来强调兴建此类设施的必要性，从而获取民意的理解与支持。事实上，地方政府的上述行为非但没有缓解民众的抵制情绪，反而加剧了政府与民众间的对立，激化了群体性冲突的爆发。

3.邻避决策修正中的暗箱操作

在地方政府被动回应的刺激下，民众的邻避情结逐渐演变为集体性抗议行动。而在集体抗议形成的初期，政府部门则希望通过政策修正来换取事态的短暂平息。一方面，地方政府承诺通过停建、缓建的方式对以往政策进行小幅度调整以达到控制事态发展的目的；另一方面，政府官员也聘请了相关专家和企业管理者，试图以技术理性的立场向民众阐述设施无害的观点。此外，大多数政府的行为也表现出两面性特征：即在承诺停工停建的同时，为保证项目的完成进度又对设施进行低调复工。地方政府在邻避决策修正中的暗箱操作行为，最终导致了事态的迅速升级。

4.邻避冲突爆发后的维稳妥协

随着事态的不断恶化，民众集体性抗议行动最终演变为邻避型冲突事件。而政府官员在社会刚性稳定目标的影响下，往往倾向于通过权力妥协的方式，来换取大规模冲突事件的平息。事实上，在“过渡型”邻避冲突事件中，兴建设施的初衷无非是为了实现区域经济的快速增长。因此，当群体性冲突爆发后，邻避设施的选址建设以及区域经济的发展会统统让位于社会稳定的刚性目标。这也是“过渡型”邻避冲突发生后，政府官员会毫不犹豫选择维稳妥协的重要原因。[17]

（二）“过渡型”邻避冲突中民众权利的抗争逻辑

1.邻避设施建设中的权利觉醒

近年来，受世界范围内环保运动的影响，民众维护自身的权利意识日渐增强。事实上，民众邻避情结产生的直接原因是政府和企业将具有负外部性影响的设施选址在“自家后院”的行为引起的。但深入研究发现，“利益—风险”分配的不正义以及政府对民众意愿的漠视，致使其知情权、参与权等相关权利得不到保障才是引发“过渡型”邻避冲突的深层次原因。[18]因此，民众权利意识的觉醒是引发冲突事件中权利抗争的逻辑起点。

2.邻避情结形成下的权利表达

在兴建非严格意义上的邻避设施过程中，各参与主体间风险分布的不均衡：如定义风险的人往往不直接承担后果，而承担设施负外部性的民众却无法直接参与对风险的评定；封闭式决策程序的不合理以及设施空间分配的不正义等问题都加速了民众邻避情结的形成。[19]而在厌恶情绪的影响下，民众逐渐意识到只有通过合法渠道、采用合理方式来表达自身的权利诉求，才能减少政府和企业对自身知情权、参与权等相关权利的侵害。

3.邻避决策修正中的诉求无果

事实上，在邻避情结转化为集体行动的初期，民众更倾向于选择常规理性的方式来提出民意诉求。他们认为，通过合法渠道进行民意表达将更有利于矛盾的解决。然而，当民众集体性抗议行动出现后，地方政府却以实现属地社会表面上的暂时性稳定为目标，采用拖延、收买、欺瞒等妥协摆平的方式，来消极履行社会管理职能。[20]正是由于地方政府的上述行为，导致民众的厌恶情绪迅速升温，在通过制度内渠道诉求受阻的情况下，非理性的暴力冲突便成为民众的唯一选择。

4.邻避冲突爆发后的维权抗争

一方面，由于地方政府缺少常规的民意表达路径，使得民众无法通过制度内渠道实现其合理诉求；而人大、政协以及司法部门等救济渠道不畅也大大提升了民众采取维权抗争行为的可能。加之此类邻避设施建设的初衷是为拉动地方经济增长而非公共利益。因此，民众集体性抗议行动往往会升级为群体性冲突事件。另一方面，受“传统型”邻避冲突“大闹大解决”的思维逻辑影响，“过渡型”邻避冲突中的民众一方在多种渠道诉求受阻的情况下，大都倾向于选择非理性的“闹大”方式进行维权抗争。而地方政府“刚性维稳”的治理目标，也使得“过渡型”邻避冲突的治理难免会落入“立项—反对—冲突—妥协”的窠臼。

四、“过渡型”邻避冲突中政府维护权利的责任

由上述分析可知，“过渡型”邻避冲突爆发的直接原因是民众反对非严格意义上邻避设施的选址建设引起的。而政府权力控制与民众权利抗争间的张力才是“过渡型”邻避冲突爆发的深层次原因。事实上，已有学者指出：正义是树立社会秩序的基础，当企业的资本力量与政府的行政权力进行联合时，民众合理的权利主张就难免会受到权力与资本的双重挤压。[21]从表面上看，“过渡型”邻避冲突是民众反对邻避设施兴建的群体性社会冲突，但同时它更是民众追求平等享受生存环境以及社会环境权的环境正义运动。[22]由于民众的权利诉求始终处于弱势地位，而地方政府的行为逻辑又将很大程度上决定“过渡型”邻避冲突能否得到有效解决。因此，下文将从地方政府维护民众各方面权利的角度出发，为“过渡型”邻避冲突治理困境寻求新的解决思路。

（一）转变思维，认清“过渡型”邻避冲突的特殊性问题

地方政府在治理邻避型群体性事件过程中，首先需摈弃以往将两种类型邻避冲突一概而论的思维模式。一方面，由于“过渡型”邻避冲突中设施兴建的初衷是为拉动区域经济增长，因此，地方政府上马此类项目，不能以民众利益的牺牲为代价去发展区域内经济，而应当严格执行相关程序，科学论证其必要性问题。另一方面，政府部门也应努力保障民众的合法权益，遵循“民众自愿”与“阻力最小”并重的原则，以合适区域作为设施的规划用地，来缓解民众的厌恶情绪，进而降低冲突爆发的可能。

（二）完善公民参与机制来维护民众的政治权利

在上文分析的基础上可知，“过渡型”邻避冲突爆发的深层次原因是由民众对设施建设过程中“成本—效益”分配的不公平感引起的，而公民参与机制的缺失一定程度上也加剧了民众对设施的抵制情绪。因此，地方政府应通过完善公民参与机制的方式来维护民众的政治权利。一方面，政府部门应充分利用现有科技手段，开展多形式、多时段的信息公开工作，加大设施建设信息的公开力度；同时也应避免使用专业技术性语言等令民众不解的方式来解释设施选址运行的有关情况，以此保障民众对设施建设的知情权。[23]另一方面，政府部门也要加强与民众的沟通力度，通过拓宽参与渠道的方式，鼓励民众积极参与到设施的选址建设中来，同时也要注重发挥人大、政协以及司法部门等救济渠道的作用来保障民众的合法权利，降低“过渡型”邻避冲突爆发的可能性。

（三）健全补偿机制以确保民众的经济权利

民众反对邻避设施选址在“自家后院”的行为，一方面是受设施负外部性特征的影响，另一方面则是由自身合法权利受到侵害引起的。因此，地方政府应通过健全补偿机制的方式，为周边民众提供合理的经济补偿，以减小设施建设过程中带来的诸如房地产贬值等负外部性影响，最大程度确保民众的经济权利。此外，国外在设施周围提供一些公园、图书馆等正外部性项目来弥补设施负外部性的成功经验，也值得我们学习借鉴。如美国康涅狄格水处理设施的案例中，地方政府就通过对设施进行生态化改造，同时增加周边绿地等生态补偿的方式，来改善当地公共环境。[24]

（四）建立危机应急机制保障民众的社会权利

与“传统型”邻避冲突相同的是，“过渡型”邻避冲突也一直未能走出“决定—宣布—辩护”的循环怪圈。究其原因，很大程度上是由于地方政府将其界定为一般性突发事件，而非“成本—收益”分配不均的邻避型群体性冲突导致的。[25]正是由于地方政府的错误认识，使得“过渡型”邻避冲突始终得不到有效解决，反而成为困扰地方长治久安的重要因素。因此，地方政府应建立起常态化的危机应急管理机制，将此类冲突事件的解决纳入制度化渠道，同时摆脱以往“妥协—摆平”策略的束缚，保障民众的社会权利，最终走出“过渡型”邻避冲突的治理困境。

[参考文献]

[1]李德营.邻避冲突与中国的环境矛盾——基于对环境矛盾产生根源及城乡差异的分析[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2015，(1).

[2]O’Hare M.Not on My Back，You Don’t：Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation[J].Public Policy,1977,(4).

[3]任丙强.邻避冲突的性质及其解决机制：四种理论路径的阐释[J].河北学刊，2015，(1).

[4]管在高.邻避型群体性事件产生的原因及预防对策[J].管理学刊，2010，(6).

[5]胡象明，王锋.中国式邻避事件及其防治原则[J].新视野，2013，(5).

[6]陶鹏，童星.邻避型群体性事件及其治理[J].南京社会科学，2010，(8).

[7]何艳玲.“中国式”邻避冲突：基于事件的分析[J].开放时代，2009，(12).

[8]朱正威，王琼，吴佳.邻避冲突的产生与演变逻辑探析——基于对A煤矿设施当地民众的实证调查[J].南京社会科学，2017，(3).

[9]汤汇浩.邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与[J].中国行政管理，2011，(7).

[10]张乐，童星.“邻避”冲突中的社会学习——基于7个PX项目的案例比较[J].学术界，2016，(8).

[11]马奔，李珍珍.邻避设施选址中的公民参与——基于J市的案例研究[J].华南师范大学学报(社会科学版)，2016，(2).