基于合作治理理论的生态环境保护框架构想

俞海山，周亚越，刘 玉

（1浙江外国语学院，浙江 杭州 310023；2浙江工业大学，浙江 杭州 310023）

随着人类社会从工业社会向后工业社会转变，治理模式应当从参与治理走向合作治理，这一理论已被越来越多的学者认可。在我国学界，合作治理理论不仅被用来阐释公共事务的供给，甚至还被用来解释中国基层民主的运行。为使问题的讨论更加深入、更加实际，理论研究应当逐渐从抽象的治理模式研究进入具体的治理领域研究——因为合作治理并非适用于所有领域。[1](P11)所以，本文试图把合作治理理论应用到生态环境保护领域，初步建构一个合作治理生态环境的框架。

一、生态环境保护特别需要合作治理方式

合作（collaboration）一词的拉丁词根com和laborate表明，合作的最初含义是意味着在一起工作，从这个意义上说，无论是参与还是互助、分工协作都是合作的形式。如果把参与、互助、协作等各种形式全部纳入，这是广义的合作概念。而Gray把合作定义为这样一个过程：存在潜在利益冲突的人们“能够建设性地探究他们的不同之处并且寻找一种可以超越自身对愿景局限性理解的共识对策”，[2](P5)其核心在于不同主体的行为基于“共识”、基于平等地位，这是狭义的合作概念。本文下面从狭义角度上使用合作概念。学者蔡岚梳理西方学者对合作治理的种种不同定义，并概括出合作治理的三个共性：合作治理是一个集体的、平等的决策过程，平等的前提是每个决策者都拥有实质性权力和机会来反映其价值偏好；合作治理强调用协商的方法来解决跨部门问题，要求公开对话并能够相互理解；合作治理以共识为导向，以各利益相关方都相对满意的决策方案为目标。[3](P41)

不同时代需要不同的治理方式。从农业社会向工业社会的变革要求废除集权、确立民主，使得参与治理作为民主化的具体形式被学者推崇、被政治家付诸于实践。推而广之，从工业社会向后工业社会的变革，也要求治理方式发生相应的变革。从20世纪80年代以来，人类社会进入了全球化和后工业社会进程之中，“高度复杂性和高度不确定性是全球化和后工业化时代的两个面相。”[4](P53)如果说参与治理适应工业社会低度复杂性和低度不确定性社会，那么，在高度复杂性和高度不确定性的后工业社会则需要合作治理。例如，从政策的角度来分析，当今世界上一个国家（尤其是大国）的治理政策变化会迅速引起其他国家有关政策的相应调整，而且会导致国家之间、国家内部区域之间持续的、动态的博弈和变化，从而形成高度复杂性和高度不确定性。2017年12月2日，美国参议院通过了特朗普总统的税改法案，实施最近30年来最大规模的减税计划；由于要素资源的全球性流动，美国减税政策迫使日本、法国、英国、印度等国随之接棒美国提出了各自的减税方案。①现代社会各种经济危机、社会危机频发，可能是这个社会高度复杂性和高度不确定性的最好表现和证明。显然，在高度复杂性和高度不确定性条件下，任何一个主体都无法独立担负起处理公共事务的责任，而必须进行合作治理。

不同领域需要不同的治理方式。从大的范围上说，合作治理的领域是公共事务，但其中又可以细分为众多的次一级领域以及更小的领域，这种不同的领域需要不同的治理方式。在生态环境领域，生态环境问题的产生和形成具有高度复杂性和高度不确定性，生态环境问题的危害程度、危害时限、危害对象和范围也具有高度复杂性和高度不确定性，再加上生态环境公共物品性质和生态环境行为的外部性等原因，因而，生态环境治理往往是任何单一主体都无法胜任的，而必须进行合作治理。②以区域性水污染为例，污染产生根源涉及到众多生产者和消费者主体，具体是哪些主体？各个主体对污染“贡献”了多少？这些问题往往难以确定；污染受害者会覆盖水域的上游、中下游众多生产者和消费者主体，而且受害程度各有不同；污染危害的时间跨度既可能危害当代也可能危害后代，影响深远；污染治理补偿的政策制定既需要对污染来源、受害主体范围等进行定性分析，还需要对污染量、危害程度作定量研究，十分复杂；治理结果既可能立即见效也可能几年几十年后见效，致使污染治理的投入主体与收益主体存在不对称性、不确定性。如果是一个更大范围的跨国界的水污染或者海洋生态环境污染，那还涉及国与国之间的政治、经济、外交关系，则其复杂性和不确定性更甚。实际上，无论是一国内部的生态环境问题还是跨国界的生态环境问题，无论是海洋生态环境问题还是大气生态环境问题，无论是雾霾增加问题还是物种多样性减少问题……，从问题产生原因到形成机理，从危害到从治理方法都十分复杂，还夹杂着不同主体之间对治理措施的动态博弈，使得治理的结果具有很大的不确定性。概言之，生态环境问题的产生、危害和治理中的高度复杂性和高度不确定性，使得生态环境问题必须多主体合作治理。

除此以外，生态环境保护需要多主体合作治理的原因，还应该从各主体与生态环境的关系上来分析。（1）对于政府来说，由于生态环境是一种典型的公共产品，所以主要应该由政府来提供。合作治理中，各主体间地位是平等的，但这并不意味着各主体起同等的作用，恰恰相反，对于不同的治理领域和治理对象，各主体应当起不同的功能、作用。生态环境由于其公共产品性质，是企业等主体不愿意提供或无法提供的，所以政府应当起主导作用；而在其它领域例如社区的社会治理中，则应当由公众起主导作用。（2）对于公众来说，由于人的自然特性，所以生态环境是人的最基本需要。人是自然进化的产物，人的生存需要干净的空气、水，需要各种自然资源，需要与其他各种物种共生，因此，生态环境是每个公众的需要。而且，如果用马斯洛需要层次理论来分析，那么，生态环境是人生存的最基本的需要，因此，公众自然是愿意参与生态环境治理的。（3）对于企业来说，由于生态环境与企业生存和发展密切相关，因此必然是企业关注的重要领域。一方面，企业往往是各种污染物的主要排放者，尽管技术进步、管理进步，使得企业的污染物排放强度有所降低，但随着企业生产规模的扩大，企业的污染排放绝对量依然可能增大；另一方面，企业又是生态环境政策的最大影响者，生态环境政策直接关系到企业的成本、收益、融资、销售等，生态环境政策与企业命运息息相关，是企业决策必须考虑的重要影响因子，企业对各种环保政策十分敏感，因此企业必然是愿意积极发出自己的“声音”、进行合作治理。（4）对于环保组织来说，由于环保组织天生就是因生态环境问题而产生，其成为生态环境的合作治理主体是不言而喻的。而且，从发达国家走过的实践历程看，随着生态环境问题的日益凸现、随着公众环保意识的增强，环保组织的数量必然日益增多，其作用必然日益增强。综上，政府、公众、企业、环保组织都是生态环境问题上的利益相关者，即如Gray所说“存在着潜在利益冲突”，因此都应当是合作治理的主体。

二、合作治理生态环境中的不同主体责任

合作治理生态环境的主体主要包括政府、公众、企业、环保组织四类，各主体有各自的责任。（1）政府。政府是环境公共产品的主要“供给者”，应引导多元主体制定有利于环境保护的制度，并对制度的实施进行监管。这种制度可以是激励性的，以促进经济社会活动朝着环保方向发展；也可以是惩罚性的，以抑制非环保性的经济社会活动。这种制度可以是经济性的手段，也可以是教育性甚至行政性的手段。但无论是哪一种手段，在制度制定过程中，政府的作用是引导其他多元主体而不是控制其他多元主体。同时，政府自身还是一个重要的消费者，政府与普通消费者一样要购买和使用建筑物、电器、汽车以及各类办公用品，因此政府也是环境公共产品的“需求者”，也应当像普通消费者一样，使自己的采购与消费行为环保化。（2）公众。公众作为多元治理主体之一，向政府等主体表达生态环境诉求，是环境公共产品的主要“需求者”；同时，公众给政府和企业以压力促进政府和企业进行环境保护，与其他主体共同制定环保制度，并通过环保化的消费行为保护生态环境，从而成为环境公共产品的“供给者”（之一）。作为单个消费者，其消费行为的生态环境影响（无论是好的影响还是坏的影响）极其有限，但全中国14亿、全球70多亿消费者的行为汇聚起来必然对生态环境造成极其重大影响。此外，在市场经济下，消费者的“货币选票”引导着企业，因而公众作为消费者，其消费行为还会引导企业行为——环保化的消费选择必然引导企业进行环保化的生产和经营。从这一角度上说，公众又是环境公共产品的间接“提供者”。（3）企业。企业作为多元治理主体之一，与其他主体共同制定环保制度，并通过生产和经营行为向社会提供环境友好型产品和服务，从而成为环境公共产品的“供给者”（之一）。企业以追求自身经济利益为宗旨，如果任由企业决定环保政策和行为，企业可能会不管环境污染而片面追求自利的行为，但企业在与政府、公众、环保组织等主体合作制定和执行制度的过程中，必然受到其他合作主体的制约因而成为合作治理的主体之一。企业通过表达诉求甚至与政府等主体博弈达到这样一个政策平衡点——环保政策既能使企业有利可图，又能兼顾环保，最终实现利己与利他的平衡。同时，企业又是环境公共产品的“需求者”——现实中企业在投资等选址决策中往往会把当地的生态环境作为一个重要的影响因子来考虑。（4）环保组织。非政府组织表现在环保领域，那就是环保组织。随着世界环保运动的兴起，各种环保组织数量迅速增长、力量迅速扩大，出现了像绿色和平组织、自然之友等众多环保组织。环保组织与其他主体的不同之处在于，它直接为环保而生，除了环保利益没有其它特殊的利益，而且往往比其他主体有更广泛、更专业的环保知识、信息和技能。同时，环保组织的“自愿性”特点，决定了其不存在其他主体可能存在的“被迫”合作、“被动员”合作问题，而必然是积极合作、主动合作，从而也成为环境公共产品的“供给者”（之一）。综上，在生态环境合作治理中，政府、公众、企业、环保组织各主体不再是单纯的服务主体，也不再是单纯的享受服务的主体，而往往是集诉求表达者、服务提供者、服务享受者、政策制定者于一身。

必须强调的是，在合作治理生态环境中，无论有多少个不同类别的主体，多元主体之间必须是基于平等基础上的伙伴关系，都必须是基于生态环境保护这个共识与共同目标。合作治理、合作行动天然要求去等级化，事实上，在任何形式的等级制度下，各主体之间都不可能发生真正的合作行为；反之，只有当各主体之间的地位是平等的，各主体才会选择合作，“合作无非是基于平等关系的共同行动”。[5](P172)正如Jennifer M Brinkerhoff所说：“伙伴关系是许多行动者之间的动态关系。这些行动者是以接受共同目标为基础的，并且都认识到最合理的社会分工是建立每一个伙伴的各自比较优势基础上。伙伴关系包括相互影响，在协同发展和各自保持独立性之间精心平衡，还包括相互尊重、平等参与决策、共同承担责任、透明”。[6](P21)

合作治理模式下，最关键的变化是政府的角色转变：应当从主导转向引导。传统管理模式（包括参与治理模式）下，政府是控制者，主导着生态环境保护政策的制定和执行，也是生态环境质量的监管者，因而理所当然地被人们看成为生态环境的提供者。而在合作治理模式下，政府是引导者，“引导型政府职能模式在实现过程中所采取的是鼓励差异、促进合作、追求和谐的原则”，[7](P28)政府责任重在引导其他各主体并与其他各主体共同制定环保政策，进行联合行动；政府注重采用激励性或制裁性的经济措施引导市场主体的行为，充分发挥市场的决定性作用，同时创造生态环境保护的氛围，因而政府只是生态环境政策和服务的提供者之一。应该清醒地认识到，包括生态环境领域在内的公共领域中的众多具体事项，并不是各级政府能管得好、包得了和办得到的，政府必须与其他治理主体形成合作治理格局。

三、合作治理生态环境的路径及其反思

Chris Ansell等学者认为，合作治理是正式的、公意导向的，涉及国家和非国家参与者的旨在集体决策或执行公共政策或管理公共财产的过程。[8](PP543～571)Kirk Emerson 等学者将合作治理界定为公共政策制定和管理的过程与结构。[9](PP1～29)由此，可以将合作治理的路径概括为公共政策制定、执行、公共产品与公共服务提供等方面。

把合作治理的路径具体到生态环境治理领域，则合作治理生态环境的主要路径应当包括：（1）合作进行环保制度设计，包括环保法律法规、环保标准和环保政策的制定与决策。制度重于技术，环境保护与治理中的制度缺失与制度设计漏洞，是中国环境恶化趋势得不到扭转的根本原因之一。例如，1973年我国《关于保护和改善环境的若干规定》(试行草案)指出：“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权。”即环境保护机构只有“监督、检查”的权力而没有“处罚”的权力，这就是所谓“不长牙齿”的环保制度。这一制度显然不足以对违法者产生震慑作用，不能抑制违法行为。（2）合作提供环境公共产品。环境遭到破坏、环境公共产品质量不佳，源头无非来自于三个主体的不当行为：企业生产经营中的污染排放、公众消费行为中的污染排放、政府行为中的污染排放。因此，唯有企业、公众、政府等主体相互合作，在其生产和消费行为中共同保护环境，确保自身行为“自律”，才能形成优质的环境公共产品。（3）合作执行环保制度。制度执行是制度产生成效的前提，即使最好的制度如果得不到执行依然等同于废纸。当然，如果一个制度设计时就存在缺陷、难以执行，那本身就不是一个好的制度。2015年开始实施的新《中华人民共和国环境保护法》，这部被誉为“史上最严环保法”、“长牙齿”的法律虽然被公众寄于厚望，但其模式依然是“公众参与”而不是“合作治理”，从而遭遇实施难问题：公益诉讼的案例并没有像人们原先想象的那样大量涌现，对诉讼案件，地方法院不立案、地方政府不执法现象较为普遍。[10]“徒法不足以自行”，只有公众、环保组织等主体与政府积极合作，环境公益诉讼才能广泛涌现，才能逐步克服“执法软、执行难”等老症结。

从合作治理角度上说，政府、公众、企业、环保组织，每一主体并非只是单纯的生态环境供给者、或单纯的生态环境需要者、或单纯的生态环境维护者，而应当是多重角色，每一主体都同时应当是生态环境的供给者、需要者和维护者。以此反观我国现实，就能发现我国各主体在生态环境保护与治理中的角色不当或责任履行不足：（1）政府几乎成了唯一的生态环境“供给者”，且由于生态环境遭到严重破坏，优美生态环境的“供给”严重不足，政府被迫承担了公众等主体的指责甚至责骂。公众责骂政府的背后逻辑，是把政府定位成了生态环境公共产品的唯一供给主体，没有从理论上搞清楚生态环境公共产品供给应当是政府、公众、企业等主体的共同责任。（2）公众演变成了纯粹的生态环境“需要者”，且由于生态环境遭到严重破坏，公众的生态环境“需要”得不到满足，于是公众往往站在道德的制高点上批评政府、批评企业，成为理论上的“巨人”、行动上的“矮子”。我国不少公众过度消费和炫耀性消费、垃圾分类不执行甚至随手扔垃圾、恣意踩踏或采摘花草等破坏生态环境的行为随处可见，公众成了生态环境保护中的“旁观者”、“局外人”。公众偶尔对生态环境保护起点作用，例如针对污染问题的公众“随手拍”反而成了新闻。③然而事实上，世界自然保护同盟等组织早就指出：“在争取可持续的社会中，每个人都是参与者。不存在‘旁观者’或‘运动对象’”。[11](P41)（3）企业变成了生态环境的重要“破坏者”。从实践中看，要求企业的生产经营活动完全没有污染是不可能的，但企业能通过清洁生产、绿色营销等路径减少污染的产生，这是企业必须承担的社会责任。但我国不少企业忘记了企业的社会责任，忘记了自己也应该是生态环境的提供者，超标排放污染、偷偷排放污染屡禁不止，成了站在政府和公众、环保组织对立面的主体。（4）环保组织在很大程度上成了政府的“依附者”。与发达国家相比，我国环保组织数量较少，力量较弱。同时，我国环保组织的独立性较差，不少组织依附于政府，甚至由政府退下来的官员担任环保组织的领导人。这一切，使我国环保组织没有起到应有的功能和作用。

最后要强调的是，不同主体合作治理生态环境是需要条件的，如果缺乏相应条件，可能导致主体之间无法合作，或者合作的成效不显著。为了让不同主体自愿的、持久的合作而不是被动的、短暂的参与，民主化可能是一个最基本的前提条件。在合作治理框架下，多元主体合作是各主体的权利，也是各主体的义务：只有民主化，才能使公众、企业、非政府组织等主体有权利、有机会与政府平等地进行合作；也只有民主化，才能使政府、公众、企业、非政府组织等主体有义务积极地、主动地相互合作。具体到生态环境保护与治理方面，当前我国常见的现象是，公众的家内整洁，而家外的公共场所脏乱。为什么会出现这种现象？重要原因之一就是因为公众认为家庭是自己的，而公共场所不是自己的。而民主化的推进，恰恰就会让公众觉得这个国家是“自己的”、生态环境是“自己的”，从而生态环境保护也是“自己的”事，就如同爱惜自己的家庭内部环境一样，从而就会积极、主动地与政府、企业、环保组织等进行合作治理。其实，对公众来说，民主更多地意味着责任。综观世界各国，越是民主国家，公众越是会承担起自己的责任，生态环境保护也往往越好。常常见到，发达国家公众不但自身行为上自觉保护生态环境，而且对于他人乱扔垃圾等破坏生态环境的行为会加以阻止，这种“多管闲事”恰恰反映了公众把这个国家、把生态环境当作是“自己的”，从而才会产生自觉的生态环境保护行为。一个真正民主的社会不应鼓励任何人去“更多地”承担社会责任，而是需要将社会责任分散到每一个社会成员。2015年“两会”期间，习近平总书记在参加江西代表团审议时强调：“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”[12]显然，只有通过民主化让公众觉得自己是国家的主人，才能真正让公众像对待自己的眼睛和生命那样对待生态环境。在民主社会，公众也罢、企业也罢、环保组织也罢，在合作治理生态环境过程中，各主体应当都具有各自的自主性，承担和履行各自的责任，这种自主性的民主权利是各主体既相互独立、相互制约又相互共生的前提条件，因而也是合作治理的前提条件。

[注 释]

① 虽然美国减税是确定的，但日本、法国、英国、印度的减税停留在方案讨论阶段，存在不确定性。

② 详细论证可参阅俞海山：《从参与治理到合作治理：我国环境治理模式的转型》，《江汉论坛》2017年第4期。

③ 污染“随手拍”也称环保“随手拍”，是基于“人人都是观察员，人人都是监督员，人人都是环保员”的理念，利用智能手机的拍照、摄像功能对环境污染问题进行信息采集、取证，并上传到网络，旨在形成一个公众参与的环境保护信息采集、监督体系。

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[2] Gray.Collaborating:Finding CommonGround for Multiparty Problems.San Francisco:Jossey Bass Publishers,1989.

[3]蔡岚.合作治理：现状和前景[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2013，(5).

[4]张康之.论高度复杂性条件下的行动方针[J].南京师大学报(社会科学版)，2016，(4).

[5]张康之.为了人的共生共在[M].北京：人民出版社，2016.

[6]Jennifer M Brinkerhoff.Government-Nonprofit Partnership:ADefining Framework.Public Administration and Development,2002,(22).

[7]张康之.论政府行为模式从控制向引导的转变[J].北京行政学院学报，2012，(2).

[8]Chris Ansell,Alison Gash.Collaborative Governance in Theory and Practice.Journal of Public Administration Research and Theory,2008,18(4).

[9]Kirk Emerson,Tina Nabatchi,Stephen Balogh.An Integrative Framework for Collaborative Governance.Journal of Public Administration Research and Theory,2011,22(1).

[10]常纪文.新环保法遭遇实施难题[N].经济参考报，2015-04-08(06).

[11]世界自然保护同盟，联合国环境规划署，世界野生生物基金会.保护地球——可持续生存战略[M].北京：中国环境科学出版社，1992.

[12]习近平.要像保护眼睛一样保护生态环境[EB/OL].中国文明网，http://www.wenming.cn/specials/zxdj/xjp/zyjh/201503/t20150308_2487734.shtml，2015-03-06.