政府改革乏效现象探究

王 勇

（温州大学 法政学院，浙江 温州 325035）

一、政府改革乏效：相关概念与问题提出

基于结构—功能维度，政府改革由表及里可以概括为两个层级（图1），机构改革居于表层，概指机构、人员精简以及组织结构与人事制度的优化；政府职能转变更为深刻，居于内层，体现为政府职能的有放有收、有增有减，是经济、社会体制与政治体制联系最为紧密的“结合部”。阔步发展的中国近四十年，同时也是一部政府改革史，基本线索是，1982年改革主要着眼于撤并机构，裁减人员；1988年尤其1993年以来，围绕愈加坚定、清晰的建立社会主义市场经济体制的目标，政府职能转变被作为改革重点，并被认为是巩固机构改革成果的根本保障，2003年后政府职能转变方面提出“服务型政府”建设的目标；2008年以来，大部门制改革作为一种链接机构变革与职能调整的变革思路醒目实施；2013年至今，简政放权，推进“放管服”成为新一届政府统领性工作，政府职能下放与转移更获重视，进入惊心动魄的攻坚期。

图1

政府改革如何有效？这无疑是改革者最应思考的话题。所谓有效政府改革，总结学界讨论，一方面，政府改革方案创制能顺应时势，有科学、合宪设计，并注意到充分吸纳与体现民意，从而改革是有“效用”的，这构成改革“有效”的重要内容与前提；另一方面，改革执行过程权责明确，沟通顺畅，步步为营，稳打稳扎，如此，改革又是有“效率”的，能做到基本不偏离改革部署，并能及时落实。如此两方面兼具，即为有效政府改革，若是一者有所欠缺，甚或两者均显现一定程度的不足，则为政府改革乏效。

对照来看，基本每五年一次的政府改革在一些重要方面应可认为是“有效”的，就表层的机构改革而言，不但一步步认识到与职能转变相结合，并向大部门制等正确方向迈进，彰显改革效用，改革效率也应认可，统计可知，改革开放以来历次改革在机构数量上显现渐进和稳健特征；[1]甚至有学者测算，机构总数从长期来看是一直在下降。[2](P279)持续推进的政府改革，更值得称道的是深层的政府职能转移和调整，不仅与治理与善治的全球性潮流不谋而合，改革效用从而须肯定，并且富有效率——改革前的中央高度集权体制与其构造的“总体性社会”已不复存在，一方面，纵向逐步放权于地方，重构了央地权力关系尤其财权关系，地方政府成为具有自主利益的行为主体，在GDP为标尺的晋升锦标赛制作用下，相互间展开激烈的招商比拼和发展竞争。[3]另一方面，横向逐步还权于社会，“单位人”变为“社会人”，获得多元择业机会；“人民公社制”瓦解，农民亦成为市场主体，剩余劳力亦得以去往城市务工，非公经济体制外崛起因而获得“人口红利”，改革亦不断为其发展正名。如此，各类改革主体活力迸发，进而共同铸就了中国长达数十年、世界独一无二的经济奇迹。

然而，厘清上述认识前提下，政府改革成效仍可谓一言难尽，改革乏效现象与批评不时见诸报刊文献，不绝于耳。以机构改革来说，由于其处于实施相对便利、媒体更易关注的政府改革表层，历次改革最显发力，经过持续努力，“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”至少在国务院层面已有改观，但“怪圈”质疑一直难以消除，无论是否确凿，财政供养人员规模相较经济发展现状和公共服务需求水平总体增长过快是得到研究证实的，[4]通过机构改革实现官员规模的持续下降确有难度。[5]“机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。”[6]政府改革根本在于重构国家与社会关系，就此，历次政府改革在政府职能横向转移方面不断取得突破性成果，但总体上，政府向社会和市场横向放权，仍属任重道远，诚如有学者指出，“我国政府作为全能政府，代庖了许多应该由企业和社会组织自主决定的事项；并以行使行政审批权、僭越内部微观管理权为手段干预市场主体与社会主体的本职，造成市场规律对企业发展、经济建设的引导作用减弱，社会环境对社会组织发展、公共服务提供、行业组织自律的引导作用减弱，市场和社会发展缺乏必要的独立性与活力。”[7]

尤其政府职能转移，历次改革为此出台的各项政策措施，创制环节就可能遭到部门利益“劫持”，削弱改革效用。《中国行政体制改革报告（2014～2015）》显示，简政放权、激活市场和社会活力改革中有可能遇到的最大阻力，是部门利益作祟，有的把权力变成与民争利的工具；[8]执行环节更会遭遇各种困扰，影响改革效率。研究亦证实，政府内部上下级部门间讨价还价、序贯博弈行为是普遍存在的政府行为。[9]“近年来，中央与地方的利益冲突和政策博弈己经愈演愈烈，甚至在保护耕地、调整房市、规范招商引资等一系列事关国家安全的重大问题上，因地方政府的抵触，中央的宏观调控政策陷入‘失灵’的尴尬境地。这种‘中央失灵’不仅使得中央权威受到损害，而且，因在实施过程中与部门更主要地和精英结合而使得中央政策偏离普惠性原则，”[10]最终造成普通公众作为改革目标受益者缺乏获得感，仅就这一点而论，改革难言有效。

即便十八届三中全会以来，中央改革权收拢，改革更显决心并切中时弊：机构改革方面，对于各级政府机构编制要求“只减不增”；政府职能转变方面，明确“凡是能由市场形成价格的都交给市场”、“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，从而让“市场在资源配置起决定性作用”，以及“增强社会发展活力，提高社会治理水平”，最终实现“国家治理体系与治理能力现代化”，这体现出极大的政府改革效用。然而改革空转打滑的现象也未能避免，体现改革效率不足的落地难问题尤其堪忧，特别是政府职能调整，“例如，‘简政放权、放管结合、优化服务’是推进经济体制改革、处理好政府和市场关系的关键所在，目前仍存在改革不到位、不配套、不衔接等问题。改革落地难，难在何处？这是个值得思考的问题。”[11]“简政放权”核心举措是行政审批改革，作为本届政府改革“重头戏”，新一届国务院组成以来，以“壮士断腕”的决心，大刀阔斧取消、下放行政审批事项，截止2017年2月已达618项，[12]取得了重要的阶段性成果。但有调研显示，还有不少地方该放的权力没有放，或是放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面没有人接盘，责任更加不明了，部门、责任人之间的衔接、配套、统筹不够，依据不明，集中反映在“事情还是办不成”。[13]不单单政府向市场转移职能受阻，政府向社会转移职能同样困难重重。社会组织尽管登记、运行环境愈发宽松，但官办色彩却依旧浓厚，在资源和制度上依附于政府，体现非独立性，如此就影响到社会组织对于政府职能的承接能力及资源条件。

二、政府改革乏效认识维度与原因探寻

政府改革乏效现象究竟如何作出治理？前提在于对政府改革乏效须能作中肯、全面的认识，以及准确、深入把握其发生逻辑或原因。

（一）政府改革乏效的认识维度

对于政府改革乏效，相关描述和批评多指向执行环节改革落地难的顽疾。本轮政府改革意义重大、项数繁多，这一问题似乎更显突出，有学者形象总结为五“不”，即难在“不执行”、“不规范”、“不合作”、“不配套”和“不一贯”。[14]

笼统意义上，政府改革即是创新政策供给，改革史也就是政策创新史。一直以来，改革进程中政策实施所遭遇的落地难、执行低效问题可谓老生常谈，见于中国政策过程分析各种文献，政策“梗阻”这一分析范畴最能予以概括。“梗阻”现象多发于政策执行环节，表现为政策执行的机械化、政策执行的敷衍化、政策执行的选择化、政策执行的替代化等形式，[15]导致改革力推的各项政策供给往往在执行中逐渐偏离本来的政策意图，以至于“叫好不叫座”。依此路径来理解，政府改革乏效就应重点归责于执行层面，地方政府即为主要责任主体，而这与中国政治文化中“中央善、地方恶”的“差序政治信任”[16]是一致的。研究群体性事件也发现，大多事件参与者都声称不是对中央不满，而是不满意地方不能遵守和实现中央要求，希望中央或上一级组织可以主持公道。[17]“差序政府信任”具有重要的政治意涵，（某种程度上）可以说是被转型国家的一系列制度安排所强化的一种心理和治理结构，作为合法性的保护带而顽强存在。对地方政府的信任降低固然有诸多阻滞作用，但对中央的高信任已然为民心敞开了一扇更具吸引力的补救之门，在回应性严重不足的大背景下，反而舒缓了转型国家的内在紧张，保证了政治系统的高效运转。[18]

尽管如此，公允而论，难道就只是地方政府的责任？创制与执行是政府改革前后相继的两个基本环节，分别对应改革创制方（中央政府）、改革执行方（地方政府）二者。即便最应由地方政府对改革乏效问题担责，中央政府尤其各部门也往往难辞其咎。比如首先，中央所创制的改革方案本身是否存在结构性问题？这是很值得关注的。结构性问题体现为改革方案的出台是否有成熟考虑？是否有给出地方结合自身实际情况弹性的执行空间？是否有配套政策与资源支持？出台时机是否适合？是否已成为中央政府整体意志？是否对于政策实施后果有预案考虑？等等，这些都可能影响改革效用进而影响到改革执行和最终效果。以PPP改革为例，从2015年国家发展改革委PPP项目库建成以来，我国PPP项目签约金额超过1万亿元，但签约率并不高，第一批项目签约率不到60%，第二批不足20%。这说明社会资本的观望情绪依然比较重，有学者分析认为这源于PPP项目的运作机制、投资回报机制、约束机制等顶层设计仍不甚清楚，中央政府各部门政策合力亦须加强。[19]其次，改革方案的创制是否已深得人心？“当某项政策符合民众心理就会为其所接受，使政策得以顺利进行，反之，当民众心理不能承受某项政策时，即使政策本身设计得十分完美，也难以顺利进行。”[20](P256)譬如2016年初中央提出“街区制”要求，这一突然降临的政策诱发了居民的不安全感，公众纷纷猜测，这是否意味着已建成的小区要“拆墙破院”，而这势必影响居民的生活。于是，焦虑情绪开始蔓延，直至引发网络空间的激烈争议，最高法回应：街区制还有一个通过立法实现法治化的过程。再次，中央各机构“部门立法”以及“处长专政”扭曲改革方案的情况也常遭诟病。“部门立法是指部门从自身立场和利益出发去制定法律，以此方式“立”出的“法律”带有明显的部门色彩。这个问题虽然已经被提了很多年，但部门立法不仅没有消解，而且有愈演愈烈的势头。”[21]“处长专政”意指改革方案起草和发文卡在各部委低行政层级的处长手里的现象，曾为李克强总理所痛批，体现现行体制下部委一线官员掌权甚巨，并且利用对公务知识的垄断，将改革进程乃至内容设计置于其私人意志之下。由于以上三点可以归为中央政府的责任情形常有可能出现，一些学者毋宁使用“变通”而非政策“梗阻”来形容“在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”。[22]如果确系中央政府政策创制责任，变通就可以理解，因而变通是中性的、甚至是合理的行为。[23]

如此，正好对应前文对有效政府改革的定义，政府改革乏效现象可能显现于两个维度（环节）：一是创制环节改革乏效（用）。体现于改革方案理念不清或者缺乏高度；也可能改革方案论证不够全面、深入，对于实施条件、实施弹性与预案缺乏考虑；或可能改革创制方与公众愿景分享不足，公众对于改革方案欠缺了解，心理支持不足；又或中央各部门及其一线官员有可能将私益考虑强加于改革，所有这些情形之下启动的改革，均可能导致改革乏效，换句话表述，改革伊始就是低效、无效的。二是执行环节改革乏效（率）。地方政府和部门人员在改革方案具体贯彻过程中作风不够扎实，消极怠工、隔靴搔痒，蜻蜓点水，以至于“以会议落实会议，用文件落实文件”，再好的改革方案也难免沦为“空中楼阁”，更有甚者，如上所析，对于改革方案选择执行，曲解误读，念歪改革经。基于创制与执行两个环节均可能出现的改革乏效问题，不妨倒推政府改革有效性状况，就可以总结为四种类型（表1）①，改革效用与效率均位于高值的“高能型政府改革”是最应追求、不断逼近的高效类型，“枯竭型政府改革”无论效用还是效率均处低值，是最为糟糕、无效的类型。居间的一是“进取型政府改革”，效用良好，效率却很差；二是“公害型政府改革”，效用低劣，高执行效率条件下，非但于事无补，甚或对公共利益反向造成危害，乃至遗祸无穷。

（二）政府改革乏效的原因探寻

不少研究都努力探寻政府改革常显乏效的原因，形成“既得利益阻扰论”、“改革风险规避论”、“配套资源不足论”、“技术治理缺陷论”、“三重替代逻辑论”等代表性观点。部分观点指向的某些方面前文或有所涉及，但不够清晰，仍作赘叙。

“既得利益阻扰论”最为学者所强调。认为转型期政府权力不受约束，自由裁量权过大，政府过多介入微观经济，政府权力和利益挂钩等，都会催生既得利益，长此以往就会形成既得利益集团，进而对于改革构成巨大障碍。有文献直指当下已形成损公利益集团、损中利益集团、黑商利益集团、买办利益集团、贪腐利益集团、西化利益集团、分裂利益集团、官僚利益集团、僵化利益集团，[24]这些利益集团从自身特殊利益出发倾力影响乃至扭曲公共政策制定与实施，为了维护既得利益，或明或暗地反对和阻挠进一步深化改革，使改革走调变味，甚至完全背离改革初衷。[25]最高决策层显然也认可这一情况，并充分估计其严重性。习近平就指出：改革改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的；[26]李克强亦感慨“现在触动利益往往比触及灵魂还难。”[6]由此，有学者提出以十八届三中全会为界，改革进入第二阶段，必须着力突破权贵既得利益集团，促进社会公平正义。[27]

表1

“改革风险规避论”。改革初期法制一时难以健全，却因此给予了地方政府模糊执行中央政策的空间，当危机迫在眉睫，又没有现成模式可套用时，有胆识的地方官员可能自发地突破旧体制，试验一些新的替代性制度；再由上级政府善意的疏忽，继而善意的响应予以认可，变成政策乃至法律，在更大范围内推广。此类依靠下层“创新性违法”推动转轨的案例屡见不鲜。改革的诸多成功都与地方政府“纵容”基层违规创新，继而得到高层首肯有很大关联。[28]步入新世纪以来，地方改革者却开始顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。[29]或可以佐证的是，“中国地方政府创新奖”评选出的很多有效的创新并没有得到推广与扩散，90%的创新都只停留在地方层面，甚至名存实亡，政府创新的“孤例”现象十分普遍。[30]尤其当前反腐、立规强大压力下，地方政府创新一时较难克服法律权限不足、规定不清的困境，不少地方政府官员怕担责，为规避改革风险，不求有功，但求无过，创新与担责精神大不如前，改革文件到了地方，空喊口号，不见落实。

“配套资源不足论”。改革和开放相辅相成、相互促进。对外开放解决了我国改革初期资本不足的问题，改革则提供了资本生长、发展的空间，通过特许一些地方实行灵活的优惠政策，造成相比其他地区不一样的投资优势，得以吸引资本落地生花。正是在此意义上，改革所提供的政策红利，确系中国经济快速发展的根本原因所在，当然，从非均衡发展战略出发，政策红利的分布在地区间并不均衡，国家政策布局（设立特区、沿海开放城市等）、一些地方主动的争取造成这一结果。概括而言，改革前期以经济改革为中心，重要的不是通过中央输入配套经济资源，而是给予差别性的政策资源，推动了一些地区借此先行获得发展。然而改革步入当前，一方面，为缩小地区差距，给予地方普惠性政策红利已属必要；另一方面，由于意在民生的社会改革已经居于主要地位，中央一贯的“给政策、不给钱”的做法已明显不合时宜，由于“分税制”改革不彻底已然造成地方政府纷纷面临债务危机，地方财政沦为“吃饭财政”，在此情形下，不断下压地方的民生改革项目，一旦缺失中央经济资源的有力支持，就不可避免会在一些地方“打水漂”。

“技术治理缺陷论”。一些学者研究认为，新世纪以来，中国行政体制产生了一些重要变化：加强了对指标完成手段的管理，将指标管理和技术治理相结合；加强了行政问责制，将激励和惩罚相结合；加强了量化指标结构的多重化倾向。总体可概括为技术治理的形成，既出于与国际规范接轨的要求，也出于将改革成果惠及广大群众的初衷。但技术治理迷信数目字管理，却难于避免数目字“主观化”倾向；强化“事本”逻辑与理性设计，却往往背离了“人本”理念与社会经验，[31]缘此，诸多体现“给予”目的的改革行为虽则体现中央善意，实施中却易于走偏，甚或与民生相悖。有学者研究农村精准扶贫中的技术治理即发现，由于数字生产链条过于漫长，数字使用者和生产者难以面对面互动，而必须求助多重发包的数字生产体制。在该体制中，数字技术的发包者、传递者、生产者和知情者的行动逻辑大相径庭，他们各不相同的行动目标和激励导致数字生产难以真正精准，更为根本的问题是，数字悬浮于基层社会治理和社会生活。如此精准扶贫，难有长效。[32]

“三重替代逻辑论”。认为中国现代国家建设目标存在“三重替代”，一是体制改革对国家制度建设的替代，以此降低执政风险，保持制度稳定；二是行政体制改革对政治体制改革的替代，以此与经济体制改革相呼应；三是机构改革对行政体制改革的替代，以此搁置行政体制改革中一些可能“伤筋动骨”的内容。由于这“三重替代”逻辑，就必然使得中国政府改革成为一场“无法告别的革命”，存在着三方面的限度：一是在内容设计层面，是任务型而非结构型改革，表现为选择性完成阶段性工作；二是在改革工具层面，是精简型而非调适型改革，表现为对量化工具的过度偏好；三是在驱动机制层面，是计划型而非回应型改革，表现为改革符号的周期性呈现。[33]也正由于这些方面的限度，中国政府改革的实际功效和意义就不免打了折扣。

这些观点提供了各自角度对于改革乏效现象的解释，进而为推动有效政府改革提供了很好的理论借鉴和思路启发。其中，既有对创制环节中央政府责任（改革效用的问题）的反思，也有对地方政府执行责任（改革效率的问题）的检讨。“既得利益阻扰论”最有群众基础，人民论坛问卷调查中心一项调查发现，96.67%的被调查者认同“既得利益是当前改革的主要阻力之一”。[34]“改革风险规避论”和“配套资源不足论”确实看到了当前政府改革遭遇的难题，如何让官员肯做事、敢做事，能做事，在决策层近期讲话中也较多强调。“技术治理缺陷论”道出了中国式科层制困境，技术治理虽是科层制规范化使然，却可能异化改革执行行为。“三重替代逻辑论”点明了中国政府改革的实际操作空间，往往聚焦于政治阻力相对较小、外显效应更大的机构改革部分。但毋宁说，这几种解释各反映了政府改革所以乏效的一个侧面的原因，放大其中一者，就可能以偏概全。以“既得利益阻扰论”来说，事实上，历史上好多伟大的变革，都是既得利益者领导的。既得利益之间本身的博弈也推动社会转型，而且人的行为也并不完全由物质利益支配；[35]“改革风险规避论”和“配套资源不足论”也同样难以充分解释，古今中外改革，尤其1980年代改革所经受的风险及其配套资源并不好于当下改革，然而，改革却依旧可以砥砺前行。再从“三重替代逻辑论”来说，即便存在这样的替代逻辑，却也不无道理，中国政府改革相比前苏联改革，特点和优势恰恰在于坚持增量民主思维，从易到难，分步突破，努力实现稳定、发展与改革三者的平衡。

三、治理政府改革乏效现象的基本理路

今天，无论发展中国家还是发达国家，均须通过不间断的政府改革，回应社会诉求与公共风险，重构或者巩固合法性。西方社会1980年代以来即兴起新公共管理运动，将改革的板斧挥向政府自身，改革有效性亦是改革研究者极为关注的话题，“从本质上讲，‘改革’指的是向好的方向变化，而不仅仅是指‘变化’”。[36](P12)影响广泛的《再造政府》一书总结正反两方面典型案例，提出了有效政府再造须能坚持五C战略，从而改变政府DNA，此即核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略。作为实施这五项战略的必备条件，勇气是再造者的第六个“C”。[37](P227)尤其对于勇气，有学者同样予以重视：“致力于领导变革的有效公共管理者的关键是主动积极地克服各种约束和障碍，不断地确认所要进入的领域、可获得的资源和政治支持的潜在来源。柔韧性、弹性和毅力是有效公共管理者的关键特征，在其组织管理公共事业时，会为组织的利益承担风险。”[38](P25)

这些看法对于中国政府改革取得实效，同样极具启发价值。但西方国家已经走完现代化进程，政治行政体制相对处于“稳定态”，改革更多地在管理层面展开，技术主义特征比较明显，而在中国这样的后发国家，其政治生态较为复杂，行政改革的任务、方式以及效果均显著地具有“发展态”特征，[39]相较先进技术与策略手段的运用，矫治政府改革乏效，从而推动和实现有效政府改革，优化改革权责利配置体制以及完善改革运行机制等制度层面的努力更显迫切和重要。结合学界对于政府改革乏效的各种理论阐释，基于政府改革权责利相统一的制度设计原则，从提升政府改革效用以及效率两个“有效”维度出发，本文设想治理政府改革乏效现象、臻于有效政府改革的基本理路如下。

（一）优化政府改革权力配置体制

政府改革权力配置体制即为改革创制方、改革执行方以及改革受益方三方权力划分和配置关系。十八届三中全会之前，改革基本特征是“摸着石头过河”，以地方政府和民众自发创新为主，中央给予地方自主探索空间，中央层面改革创制权力配置呈现分散状态；此次会议后，中央全面深化改革领导小组成立，一系列重大改革部署相继出台，标志着改革进入顶层设计和集权取向为主的新阶段，地方改革试验步伐并未停止，以综合改革试验区、自贸区、新区等为名的试点密集涌现，但改革创制权力明显收紧，一是对地方政府改革的合规要求趋强，“凡属重大改革都要于法有据”；二是改革创制权力由中央深改组集中支配。政府改革行进到当下，改革权力体制作出如此重大调整完全必要，有利于抵制既得利益势力“绑架”改革，有利于加固改革权威和聚拢改革方向。但正如有学者认为，“集权本身不是目的，集权的目标还是分权，还是要把权力分给地方政府、社会、市场。”[40]在政府改革权力体制上，需要进一步优化形成“三权并置”②的制度化关系，此即可以考虑以倡导性立法方式，制订《政府改革法》，对于中央政府改革顶层设计与规制权、地方政府改革试验与弹性执行权、民众改革自发创新与评价权三权分别予以明确：中央政府垄断行使重大改革创制权，出台统一改革方案和改革实施标准；地方层面回应经济社会发展需要有权先期开展改革创新实验，对于中央改革规定动作在具体执行时确属必要可以“在地化”权宜处理；公众有在法律范围内的改革首倡权利，以及作为目标受益者对于改革进行获得感评价的权利。从依宪执政来说，如此“三权并置”与作为“改革宪法”的“八二宪法”精神或意识形态切合，这套意识形态内核就体现于宪法第三条中：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；[41]另外来说，也是前一阶段改革所积累的最为可贵的经验，虽则地方自主探索行为可能伴生诸多负面效应，然而“假如不允许地方试验，那么中国只有面临两种选择：或者维持原状，或者在没有任何经验积累的基础上贸然在全国范围内进行后果未知的改革，从而极大增加改革的风险和难度”。[42](P144)再从民众来说，例如“包产到户”、“温州模式”等改革创举起先均源于一些地方民众自发的诱致性制度创新行为，放在当前情况下仍需如此，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力，”[43](P1031)改革红利的释放不能光靠政府自身，更应给予民众大胆闯、大胆试的政策空间，尤其社会治理成为改革重要命题的情形下，更应重视激发社会内生动力，鼓励民众改革首倡行为；而外，新时期改革须注重由顶层设计来主导和规范，但顶层设计也须“接地气”，“党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。”[44](P4)也正由于此，习近平提出要将“两个是否”③作为评价改革成效的标准，这就意味着民众在拥有改革首倡权的同时，还应肯定其拥有对改革具有终极意义的获得感评价权。

（二）确立政府改革责任分担体制

改革创制与执行的公权力既然由中央和地方分别拥有，相应责任就应分担。作为改革创制方的中央政府所担负“掌舵”责任，最为重要，先予以阐述，作为改革执行方的地方政府“划桨”责任下文探讨。从中央政府来说，其对于改革所负责任重点应体现于：（1）顺应历史之“势”，注重程序要件，出台改革方案。改革决策权力集中，并不意味着独断，重大改革决策须能经由协商民主的程序及方式，多方面听取意见，确保经得起实践推敲，受得住民心考量；重大改革更须考虑纳入全国人大立法议程，既体现依宪改革，亦可以授予改革法定权威。改革不是对传统体制的细枝末节作出修补，循此改革，就可能使得各种改革部署呈现“碎片化”问题，各项改革均应顺乎历史之“势”。这一历史之“势”就在于走政治民主化、经济市场化和文化世俗化的现代化道路。居于核心或作为保障条件的是政治民主化。政府改革一度在机构改革的浅水区着墨较多，显示摆平改革与稳定关系的良好愿望，在改革初期应予理解，及至当前，则需从历史之“势”出发，凸显改革政治民主考量，这不仅因为实践一再证明单纯的机构改革难以单兵突进，须能获得政治体制改革的呼应和支持；[45]也是市场对资源配置起决定性作用的前提，所谓“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”，[46](P176)并且，政治民主化也是“温饱后”阶段民众尤其作为社会稳定中坚的中产阶级的必然诉求。余外，很多人同意改革正遭遇既得利益者“劫持”，政治民主则可以“劫持”既得利益者。政治民主指向下的政府改革，即是要循着国家治理体系现代化的全面深化改革总目标，相应推动政府治理现代化，也就是“在中国共产党领导下，形成政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，形成‘一元主导、多方参与、协同治理、交互作用’的基本格局和体系结构，并且提升相关主体的治理能力”。[47](P150)依此，政府改革应将重心落脚于职能转移，尤其是向市场与社会的横向转移应迈出更大步伐。（2）各项改革均要有通盘、成熟考虑。“一是要有明确的改革目标，并基于改革的目标储备好相关各个领域系统的改革措施。二是应当选择恰当的时机及时推出创新制度和政策体系。恰当的做法应当是，以解决某项具体社会矛盾问题为契机，推动相关领域的改革。”[48]三是体现相关性的改革方案要相互留有制度接口、对上时间节点，协同推进；完善改革方案配套文件和实施标准，避免改革到了地方无从下手。四是新时期改革任务繁重，地方财力局促，应考虑为地方官员执行改革提供必要的配套资源尤其是财政资源，为此应继续完善“分税制”，在清晰合理划分央地事权的基础上，选择适当的财力匹配方式，形成事权划分改革与财力保障机制的良性循环。[49]（3）抵制“处长专政”现象，跟踪、监控改革方案发文流程，打通改革方案出台“最后一公里”，避免贻误改革时机。（4）改革顶层设计不能凭空产生，仍应注重地方试点，可以建立“直通车”，给予地方创新经验直达中央深改组讨论、获得政治保护的机会，呵护、鼓励地方创新行为；更须着力完善地方官员改革容错和免责办法，改革创新是探索未知的活动，本身不可预测，对于地方官员锐意改革所引发的负面后果应予理解和宽容，不应影响政绩考核和提拔任用。（5）“‘讲清楚、说明白’，是政治改革和进步的动力”，[50]就政府改革而言，应进一步提高对于改革的叙事技巧和传播能力，有效导引和说服民意，为改革执行创造强大的社会动力及压力。

（三）完善政府改革运行实施机制

政府改革方案一经正式颁布，进入执行环节，则主要应由地方政府承担改革“划桨”责任。首先，地方领导与各级官员须加强对于改革内容的学习，吃透改革精神，在此基础上，研究出台本地区实施细则，充分动员辖区执行资源，快速、坚决地执行改革任务。为推动改革落地，须考虑与“地方性知识”的衔接，从而善用自由量裁权作出具体化处理，如此因地制宜实现的政策创新，也是对政策的忠实执行；另须对地方公众进行深入细致的改革动员，用公众听得懂的话、算得通的账讲清楚改革意义。所有这些均为促进改革落实应扎实开展的基础性工作。为此，如一些学者主张，可以考虑对于地方官员考核标准加入政策阅读能力、执行能力等方面指标。[51]其次，明确地方主要领导为改革执行第一责任人，统筹协调辖区内改革的贯彻落实。由于许多改革所创制的政策具有多属性目标，执行过程中需要跨部门的合作而不是某个部门的单一行为。对此，地方领导尤其党委书记对于各部门的“高位推动”作用更显重要。再次，积极引入和规范执行专题组组长负责制，发挥专题组长对于所牵头专题改革的协调推进作用，并对于专题改革执行做到具体分析、一题一策。最后，改革藉由技术治理的方式，交替结合动员式管理进行，在此情形下，极可能导致地方官员形式化对待改革，将改革过程简化为发文件、开会议、贴标语、听汇报、写材料、做宣传、忙考核等程序性工作，从而使得改革浮于表面，“重量轻质”。对此，加强对改革执行的督查与评估十分关键。“督查工作是中国现行治理体系现状的需求，它能够帮助一个单一制国家政令的畅通，尤其是在最后环节的有效落实，即打通‘最后一公里’。”[52]督查须加强常态化制度建设，建立健全统筹协调机制、分级负责机制和协同配合机制，对于已出台改革方案要定期“回头看”，作出巩固或纠偏，为此，督查更须与评估相结合，督查旨在造成改革纵向压力，评估则意在发现和解决问题，乃至反思改革本身。由于传统政府内评估往往凭经验、凭印象、凭感情，缺乏数据支持和科学分析，引入第三方评估则更显中立、专业优势，应在既有经验基础上，“构建第三方评估的管理制度，规范第三方评估的工作过程；辨析第三方评估的内容，为评估工作提供基础性的分析要点；研究第三方评估的方法集成，为第三方有效破解评估难题。”[53]评估特别要引入多学科、多属性智库背景专家从而交汇形成全景式综合理性视角，对于改革运行情况进行道德、政治、经济、技术、可行性、影响力、可替代性等方面的分析，甚至倒推改革创制，优化与调整改革内容。过去的政策行为，往往强调了经济发展和经济满意度，忽略了社会管理心理和环境满意度。[54]为改变这一现象，更可以将第三方评估与公众尤其利益相关群体对改革的获得感评价相结合进行，从而使得评估结果包容专家与民众的双方面感受，使得评估既有科学性，又体现社会性、保证公平性。

（四）形成政府改革利益共同享有机制

确如很多学者所析，政府改革乏效之弊，症结相当程度上在于既得利益集团左右了改革议程，改革利益实质为其独占，未能形成共享机制，致使改革缺乏正当性与社会支持而难以为继。改革利益共享失衡突出表现为不断拉大的地区差距、城乡差距、收入差距与行业差距。在过去大约10年时间内，人均财富的年均增长率达到22%。而农村的财富积累速度年均增长率只有11%，相当于全国水平的一半。[55]城镇居民分化实际上也很严重，2%的高收人者占20%的收入份额，18%的低收人者却仅占3%的收入份额。庞大的低收入者和中低收入者，占城镇人口比重达70%。[56]由这些数据不难体会，构建改革利益共享机制当前何其重要、紧迫！为此，习近平总书记在中央深改组第三十次会议上强调：“多推有利于增添经济发展动力的改革，多推有利于促进社会公平正义的改革，多推有利于增强人民群众获得感的改革，多推有利于调动广大干部群众积极性的改革。”[57]形成改革利益共享机制，是社会公平正义的内在要求和推动力量，是让人民生活得更有尊严的基本保障，是构建社会主义和谐社会的重要基础；[58]而就有效政府改革而言，改革利益共享机制可以提供广泛的社会动力与保障，既有益于提升政府改革效用，亦有助于加强政府改革效率。如何在政府改革中嵌入改革利益共享机制？总结学界的探讨，一是法理上，在依法治国与人权观念深入人心的条件下，需要探索通过共享权落实共享理念的途径，共享权是促进共享的重要路径；[59]二是程序上，“现在的改革往往都与利益搅在一起，没有民众的参与，改革很难不出问题。”[60]应通过开闸式议程设置、开放式政策论辩、开明式政策决断，彰显“开门”决策，具体落实协商民主和群众路线，确保改革姓“公”不姓“私”；三是策略上，亦须防止民粹情绪裹挟改革，现实考虑，对于改革所致既得利益损失一定程度上可采取赎买方式加以补偿，为实现改革利益共享创造条件；四是氛围上，要让改革促进派入轨，对于既得利益形成抗衡、制约作用，有助于改革实施与利益共享。五是结果上，尤其关键的是，运用民众对于改革的获得感评价结果来修正、调整改革，促进改革利益共享。

四、结语

“对于政府的许多部门和分支来讲，不存在合理的构造，改革是永无止境的”。[61](P35)然而，政府改革并不一定就会引发积极的结果。改革开放以来中国经济长达四十年的快步发展，证明了中国政府改革确乎在一些攸关全局的方面成效卓著，但有效政府改革仍可谓待解的话题，政府改革乏效现象如同顽疾挥之不去，而这很大程度上应归责于地方政府执行不力、官员庸政懒政，但有些改革项目创制过程亦须反思和改进。正如有学者对基层官员寄予的理解，其在执行任务过程中资源总是相对不足；社会大众的服务的需求会不断增加；组织机构的期望通常是模糊、不明确和矛盾的；以目标为导向的绩效评估往往难以估量。[62]面对这些困难，基层官员作为“个体行动者”就可能在执行过程中作出与政策目标不相符的自由裁量行为。有鉴于此，治理政府改革乏效、实现有效政府改革就须综合考量改革效用与改革效率，在制度层面对于改革权责利配置体制和运行实施机制作出进一步优化的努力，最应重视和形成政府改革的利益共享机制，不是简单打倒既得利益者，而是要争取让大多数人都能成为既得利益者。

[注 释]

① 为讨论便利，系指四种极端的类型，现实中的政府改革有效性状况可能属于四者间的过渡类型。

②“并置”不简单等同于“分置”，还体现相互合作的意涵与要求。

③ 此即“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准”。

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