通用航空发展中低空空域改革的法律建设探析

李阳 徐燕凝 徐剑文

1.中国民用航空飞行学院空中交通管理学院四川广汉618307；2.中国民用航空飞行学院空管中心四川广汉618307

摘要：低空空域的需求与日俱增，将对低空空域管理和服务提出更高的要求，深化相关法律法规的改革迫在眉睫。现行改革虽做出了许多有益的尝试，但通用航空的发展空间在此次改革中仍面临：低空空域空间限制、缺乏低空空域法规标准体系、低空空域飛行审批制等严峻的挑战。本文以期通过对上述的研究，探析未来我国低空空域改革中通用航空发展的法律建设。

关键词：低空空域；通用航空；审批制度；空域管理

一、我国低空空域改革的现状及趋势

近年来，通用航空迅速发展，飞行总量年均增长达10%以上，随着飞行需求的日益旺盛，行业规模也在不断扩大，飞行种类也在日益增加，我国民航总局预计今后10年间我国通用航空年均增长将达到15%以上。对低空空域的需求与日俱增，这将对低空空域管理和服务提出更高的要求。立法的发展须应对今日通用航空发展的需要，深化相关法律法规的改革迫在眉睫。为顺应发展的要求，2009年至今我国多次修改《民用航空法》，“修改空域管理内容”在大修中占据了重要的地位。除此之外，也相继颁发了《国务院关于通用航空管理的暂行规定》、《通用航空飞行管理条例》、《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》、《关于深化我国低空空域管理改革的意见》等低空空域管理的政策与规章，从多个方面将低空空域的管理更加细化。虽上述法规内容不尽相同，但呈现出低空空域法律、法规及政策明显的改革趋势。

（一）进一步分类划设和扩大低空空域

目前对真高1000米（含）以下的空域划分的具体文件依据为2010年颁布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（以下简称“意见”），将空间划分为三类：管制空域，航空用户申请飞行计划，空管部门掌握飞行动态，实施管制指挥；监视空域，航空用户报备飞行计划，空管部门监视飞行动态，提供飞行情报和告警服务；报告空域，航空用户报备飞行计划，向空管部门通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门根据用户需要，提供航行情报服务。在“意见”的基础上，2016年颁布的《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》正式将低空空域开放范围从真高1000米（含）以下扩展到真高3000米以下的区域，实现了监视空域和报告空域的无缝衔接。

（二）低空空域责任承担的明确化

过去各种低空飞行器缺少统一登记管理制度，使得低空飞行随意性大导致管理协调困难。对低空飞行不安全事件的责任单位和责任人无法追责，且行政处罚也不明晰，大量低空空域的不安全事故症候层出不穷。2017年颁布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（以下简称：“登记管理规定”）规定低空空域现行法律改革趋势最大起飞重量为250克（含250克）的民用无人机须实名登记注册。“登记管理规定”的登记制度将是低空空域法律法规改革中“从严管理”的第一步，在之后的改革中责任承担及处罚都将更加明确。

二、我国低空空域改革中通用航空的发展空间面临的挑战

如前文所述，虽然在低空空域的法律法规的改革中我们取得了可喜的进步，但从我国通用航空发展较为落后的客观事实来看，通用航空“井喷”尚远。推进深化低空空域试点开放的建设并未跟上通用航空发展的进程，在2015年建成全国一体的科学的低空空域运行管理和服务保障体系的阶段性目标并未如期建成。

（一）低空空域中通用航空面临的空间上的阻碍

目前低空空域仅划设出了初步的构架，并没有相关空中交通服务及飞行计划与审批的配套。《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中虽划设出了三类低空空域，但却没有对低空空域航线进行具体的规定。2016年颁布的《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称“指导意见”）在通用航空突破空间上的困境做出了巨大的贡献：（1）将低空空域高度推广到真高3000米以下；（2）提及了划设低空目视飞行航线，方便通用航空器快捷机动飞行。目前我国通用航空所使用的空域与航线分属不同的体系下，“指导意见”的出台有望打破体系间的鸿沟，但从目前的状况来看，还未有任何试点开始运行低空目视航线，低空目视航行飞行计划申请所需的时间与手续也仍未明确。

由于空域对于国家安全的特殊性，空域被我视为我国军事的第一道防线，从而设有许多“空中危险区、空中限制区、空中禁区”，使得航路的开放有限，空中交通出现“陆荒”。航空业极大的军事属性，大量航线被军用航空挤占，虽然我国现行法律、法规已经将保障航线运输安全设为优先目标，但仍无法避免由于我国中东地区的需求量过甚所造成的空中交通拥堵及交通险情。

（二）尚未构建完成统一的低空空域法规标准体系

2017年修订的《中国民用航空法》中第七章第一节对空域管理仍是概括性的定义，而将具体办法制定的权利赋予了国务院、中央军事委员会。这从根本上导致我国空域的划分大部分取决于中央军事委员会，民航机构的参与略显不足，民用航空空域的使用被军用航空大量挤占。实践中，通用航空相关法律、法规常见的均是以政策、规章或法规的形式出现，制定主体纷繁复杂。而规定低空空域及通用航空的规定多以碎片化的形式出现在各个规章和法规中，不同制定主体间利益的冲突，导致规定之间冲突颇多。

虽然2010年颁布的“意见”及2016年颁布的“指导意见”均不断强调组织修订《通用航空飞行管制条例》的重要性，希望通过该法规的修订实现“低空空域分类标准和运行管理规范”，而至今该条例的修订仍被国务院及中央军事委员会搁置。

（三）低空空域审批制对通用航空造成的阻碍

航线航空的审批制度深受诟病，但随着航空改革的深入与探索，2006年出台《中国民用航空国内航线经营许可规定》，全国超九成的航线完成登记制度，虽然北上广等“黄金航行”仍被政府控制。而通用航空面临更为严峻的情况，《中国民用航空空中交通管理规则》及《通用航空飞行管理条例》等相关规定明确：通用航空单位或个人的飞行在最终得以被执行之前需要飞行目的和任务、预报飞行等材料，在上述材料都获得批准后，在具备飞行气象及交通条件等情况下才能最终执行。审批制度将给通用航空的发展带来极大的束缚，主要体现在两个方面：

（1）阻碍通用航空时间上灵活性的发挥。通用航空不用于航线航空的“公共交通”性质，通用航空具有更为明显的“私人性质”。其功用更多用于抢险救援、工农业的作业及私人飞行等领域，具有更大的随机性和不确定。在审批制度的限制之下，通用航空经营者无法预知飞行需求，审批流程及时间远远无法应对突发的紧急状况。

（2）审批制度易造成“权利寻租”，滋生贪腐。基于政治及经济的需求，通用航空以“供需”为主的发展模式逐渐向“扩散型”为主的发展模式所转变。当前，通用航空的发展不仅是满足人民和社会日趋丰富的生活物质的需求，更政府实现产业升级，地区经济增长的重要手段。但面临严苛的审批制度，必然会派生出较大的利益组织，利用政府的管制以期形成垄断。通用航空不得不重蹈航线航空的旧路，最终面临巨大的资源浪费及政务腐败。

三、我国低空空域改革的法律建设的探析

如上文所述通用航空相关法律、法规制定主体纷繁复杂、形式碎片化，形成不同制定主体间利益的冲突，导致规定之间冲突颇多。因此构建低空空域管理的法律法规体系刻不容缓。为了清理已经颁布的航空法律法规，需要建构一个层次分明的法律体系，完成统一的法律架构。从我国目前立法现状来看，很难形成《中华人民共和国航空法典》，而是应该在现行法律体系上进行修订，可从以下几个方面作为切入点：

（1）《中华人民共和国民用航空法》对低空空域做出指導性、原则性的规定。

目前低空空域的划设的说明仅出现在类似于“国务院指导意见”的文件中，无论是从法律效力还是权威性均不足，地方政府及相关部委无法以此为指导意见从而制定与此相配套的法规，难以消除目前空域管理制度中的不协调。

（2）逐步构建以《中华人民共和国民用航空法》为核心的相关法律的建设工作。

民用航空法的相关立法工作可以参照相对成熟及完善的“民法体系”。以《中国民用航空法》为上位法，逐步形成由《中华人民共和国空域管理法》、《中华人民共和国飞行管理法》等组成的完整的航空法体系。

（3）完善通用航空相关法规。首先，我国低空空域制作出了三类划分，显得过于简陋，由于通用航空包含的种类繁多，因此对高度的需求具有相当的灵活度。加速《通用航空飞行管制条例》修订，推进《低空空域使用管理规定》的制定是通用航空发展的必经之路，从而填补低空空域的法律空缺。全面规范低空空域的范围、责任、管理等一系列的内容，以协调民用与军用之间的冲突与矛盾。

其次，建立通用航空飞行登记制度，并起草相关法律。权利集中一直是我国现行政治体制的一大弊端。在航空领域因权利过于集中造成的垄断现象尤为突出，通用航空的审批制度使不适应于社会经济发展的需要。建立通用航空飞行登记制度是政府在航空领域从“管制型政府”家长式的角色向“监督性政府”守夜人的角色转换的重要一步。

基金项目：中国民用航空飞行学院科研基金面上项目（基金号：J201830）

作者简介：第一作者李阳（1992），男，汉族，四川广汉人，本科，初级职称，交通运输；第二作者徐燕凝（1998），女，汉族，内蒙古包头人，本科，学生，研究方向：交通运输；第三作者徐剑文（1989），男，汉族，四川绵阳人，本科，工程师（中级职称），研究方向：空中交通管理。