我国通用航空发展问题与对策分析

谢卫奇

摘要：航空产业作为我国战略性支柱产业，是国家综合国力的体现。近年来，我国航空产业发展迅速，综合实力不断增强，作为航空产业两翼之一，通用航空却发展较慢。为此，分析了我国通用航空发展中存在的问题及原因，提出了发展建议。

关键词：通用航空；问题分析；对策建议

中图分类号：F27

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.17.026

2016年5月，通用航空利好政策频频发布。2012年，国务院办公厅印发了《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，2016年5月，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》正式发布。我国政府高度重视通用航空的发展，为通用航空的发展指明了方向，给出了政策，极大地促进了企业、政府发展通航的热情。

通用航空在国民经济各部门中属于典型的长产业链、高技术含量部门。从设计研发、材料组装、生产运营到商业开拓、金融保险等等，涉及国民经济的各部门，在经济社会发展中发挥了重要的作用。通用航空是典型的高技术产业，能够有效地带动各产业技术升级。本文分析了我国通用航空发展中存在的问题及原因，针对性地提出了发展建议。

1通用航空的内涵

通用航空指使用航空器从事公共航空运输之外的民用航空活动，主要包括从事工业、农业、林业和建筑业的作业，飞行，卫生、气象探测、抢险救灾、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动，以及包括公务飞行和消防、公安等准军事部门的飞行服务。

2我国通用航空发展中存在的主要问题

我国通用航空起步并不晚，基本与世界其它国家同步，但发展缓慢。我国通用航空发展的主要制约因素有以下几点：

（1）对通用航空了解不够、认识不足、观念落后。提起航空飞行，大多数人首先想到波音747、A330等大型客机，对通用航空接觸少，缺乏了解。对普通民众而言，时常有机会乘坐民航班机，却很少有机会真正接触到通用航空或通用飞行器。在媒体宣传上，很少有通用航空方面的信息，只有在重大事故发生时，如洪水、地震、泥石流，媒体上才会有通用航空抢险救灾的报道，公众才会注意到通用航空的作用。

由于了解较少，在公众认识中，通用航空的作用，主要集中在紧急救护、城市治安以及抢险救灾领域，对在农业领域、工业领域作用有部分了解。这形成了一个误解，通用航空主要是公益性质的，是难以赢利的，这是公众甚至部分决策者的普遍认识。实际上，在美国、欧洲、加拿大等国家和地区，通用航空不公通过宽广深远的产业链、带来大量的就业机会、有效带动相关技术进步，而且通过有效的运营，成为一个巨大的商机，为相关的企业巨大的利润。

（2）空域资源不足，使用手续复杂。空域资源是通用航空发展的无法回避的难题。首先，空域资源紧张现象客观存在，制约有条件地区发展通用航空。我国经济发达地区主要集中在东南沿海，经济发达、产业配套条件好，发展通用航空条件较好。同时，该区域是我国空军重点布防区域，分布多个运输机场、军民合用机场、通用机场及空域管制严格的军事设施。现有管理模式下，军事飞行训练繁忙，民航运输飞行密集，空域资源紧张，通用航空活动受空域资源限制现象严重。

其次，空域管制过于严格，制约中国通用航空发展。根据国际民用航空组织（ICAO）对空域管理的规定，空域划分成7类，其中A-F类为管制空域，非管制类空域为G类，其高度一般为700—1200米及以下。通用航空飞行的高度主要集中在G类区域的规定范围内，在此区域，飞行基本是不受限制的。在美国，低空空域划定标准ICAO更宽松，G类空域覆盖的国土面积远远大于管制类空域，且完全向公众开放，这也是美国通用航空极其发达的重要原因之一。在欧美国家、澳大利亚、巴西等国，对非管制的G类空域划分大同小异，基本按照ICAO标准划分本国的空域，大致来说，远离建有塔台的机场，在一定高度以下，通用飞行都不受空域限制。

中国虽然早已加入了国际民用航空组织，但并没有遵守其关于空域管理的规定。中国空域一直由军方管理负责的，低空空域管理严格，手续繁杂，费时较长，限制了通用飞机的活动。

（3）通用航空政策法规不健全。

在国家层面上，缺乏明确指导性意见引导地方性通用航空政策体系建设。地方在通用机场规划、建设及运营管理方面，缺乏具有系统性、针对性、可操作性的法规政策体系参照。与空军、民航管理单位之间的工作衔接存在困难，通用航空发展推进“摸着石头过河”，一定程度上制约通用机场的发展。

没有专门的法律法规，制约了通用航空的发展。目前，在立法上，对通用航空重视不足，没有制定专门的通用航空法，导致在建设、运营等过程中出现种种问题。例如，通用机场建设的标准和流程参考运输航空机场，流程复杂，资源投入多，造成通用机场建设费用高、建设周期长，变相抬高了机场成本，通用机场为盈利提高收费标准，进而抬高通航企业的运营成本。

缺乏健全的通用航空标准体系准，制约了通用航空的发展。实践中，管理部门时常套用运输航空的标准管理通用航空。相比运输航空，通用航空在飞行器种类上品种繁杂，在空域使用上随意性大，在飞行高度上覆盖高空、低空、超低空。同时，存在飞行作业项目复杂、飞行时间不确定的特点，与运输航空相比，在管理上有较大的区别，管理难度高。使用运输航空的标准管理通用航空，造成效率低下，严重制约了通用航空发展。

（4）通用航空专业技术人员短缺，严重影响和制约了通用航空的发展。在运输航空和通用航空均在专业技术人员严重短缺问题。专业技术人员是发展航空运输的基本要素，具有培养周期长、费用高的特点，无法在短时间内解决。根据预测，到2020年，我国民航业飞机和直升机需求总和将超过10000架，每架飞机应配备2名飞行员，共需要20000名飞行员，我国每年能够提供的培训合格的飞行员远远不能适应需求。

我国飞行员培训的体制存在问题，培训单位少，培养模式单一。长期以来，在我国有飞行员培训资格的单位只有一家——中国民航飞行学院，后来陆续放开，中国民航大学等少数航空类院校获得培训资格，这些学校培训的飞行员主要为商业航空公司服务。同时，主要采用单一的“绑定式定向”模式培养，通用航空的飞行员没有列入培训计划。现有的通用航空飞行员大多是通过军转民形式培养的。近年来，出现了可喜的变化，一些通航企业也开始了通用航空飞行员培养，通用航空开始自我造血，但远远不能满足需要。除此之外，我国通用航空飞行、机务、签派人员严重不足，对于通用航空的发展来说面临无人可用的问题。

（5）通用机场及配套设施不足。

通用机场是为通用航空器提供起飞、降落及配套服务的机场，是通用飞行的起点和终点。通用机场数量少，分布不均衡，造成通用机场与其它通用机场、运输机场之间无法有效联通，进而形成网络，不能体现通用航空的灵活性，限制了通用航空功能的有效发挥。目前的通用航空配套设施难以满足对通用航空活动提供必要的监控和管理的要求，集疏运体系、FBO、飞行服务站等配套设施建设不完善，航空油料供应、维修等基础保障设施建设滞后，这将对飞行安全带来威胁。

实际上，相比运输机场，通用航空机场建设成本低、投入小、工期短，但在建设审批程序上，通用航空机场主要是参考航空运输机场的，这直接造成审批层级过高、建设周期过长，严重影响通用航空机场建设的效率和各方投资的积极性。

从近年建设情况来看，不少地方在推进通用机场建设项目时，认识不够清晰，对项目建设的必要性、建设时机、技术标准等方面研究不足，某种程度上存在“跟风攀比”等现象。各地规划视角重点着眼本地，缺乏统筹协调。各地编制城市总体规划、土地利用规划及环境、净空等相关保护性或控制性规划时，对通用机场发展缺乏考虑，导致机场建设要素制约较为突出。另外，通用机场的规划建设与区域土地开发、产业发展等规模及进程脱节，通用航空难以有效发挥对城市空间拓展、城市功能完善及产业转型升级的促进和引导作用。

3发展通用航空的建议

3.1尽快完善通用航空的法律法规

由国家相关主管部门牵头，在充分分析世界各国通用航空发展得失的基础上，吸收国外成果，根据相关国际组织惯例，结合我国国情，尽快制定出适合中国国情的通用航空法律法规，从而规范通用航空的发展。

3.2开展空域资源研究

对重点区域，如沿海经济发达地区、空域紧张地区，开展空域基础调查与研究；在低空空域需求分析的基础上，切实有效地逐步放开低空空域，促进航空业的发展。

3.3完善多元化投入机制

通用机场作为公共基础设施，在国家、地方政府及国有企业增加投入的同时，应鼓励民营企业和个人投资建设，建成后向社会开放，按照民航管理规定收取费用。在航空业补助资金上，应加大对通用机场建设政府补贴力度。

3.4完善相关配套设施

应完善相关配套设施，为通用航空提供良好条件。在飞行活动集中区域建设FBO，提供综合性通用航空服务，建设飞行服务站（FSS），满足航线情报保障需求，在通用航空作业集中区域布局建设航油储运设施。发挥通用航空与高铁联运优勢，构建以公路和城市道路为主的顺畅地面集疏运体系。

3.5加强宣传

通过媒体宣传、专题推广、商业促销等手段，吸引公众的注意扩大通用航空的影响，宣传通用航空的作用。作为我国综合交通运输体系的重要一环，通用航空其实离我们并不遥远。

4结语

中国通用航空刚刚起步，相比运输航空，通用航空发展的步伐已经落后。相比美国、欧洲等通用航空发达的国家和地区，客观上存在着较大的差距。但我国通用航空发展的潜力巨大。只要我们能够转变观念，针对性地解决通用航空发展的制约因素，创造一个合适的发展环境，我国通用航空一定能够做大做强。

参考文献

[1]国务院，中央军委.关于深化中国低空空域管理改革的意见[EB/OL].（2010）[20130910].http/www.gachina.net/NeiRong_WenZhang_235485_467489_1_cn.html.

[2]国务院.国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见（国办发〔2016〕38号）[EB/OL].（20160513）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/17/content_5074120.htm.

[3]安玉新，王永军，张颖.我国发展通用航空发展态势和市场需求预测分析[J].中国管理科学，2011，（19）.