现代智库在政府应急管理中的作用

李素艳　郭丽丽

[摘要]应急管理智库有助于政府创新应急理念、编制和完善应急规划、为应急决策提供咨询论证，为企事业单位和公众进行应急知识与技能的宣传及培训、为政府搭建应急交流的平台。但在应急管理实践中，还存在着政府对应急管理智库地位与功能认识不到位、智库在应急管理中的作用发挥不够均衡、服务水平不高、作用有限、保障智库发挥作用的制度机制不完善等问题。因此，要明确应急管理智库的功能定位和价值取向，建立和完善应急管理智库的制度机制，加强以提升创新能力为重点的应急管理智库建设，为应急管理智库发挥作用营造良好环境，从而更好地提升智库为应急管理服务的水平。

[关键词]现代智库；政府应急管理；作用

[中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2018）03-0060-05

目前我国经济社会发展正处在一个大有作为的重要战略机遇期，经济增速换挡、结构调整、新旧动能转换交织。同时，各种矛盾也进一步凸显，风险隐患增多甚至叠加，各种不确定性不断增强，突发事件越来越多样频发、关联互动，并表现出高复合、易扩散、难应对的特征。整个社会全方位立体式的变迁以及由此带来的影响将我国带入到了一个风险社会。要应对风险社会的挑战，各级政府需要积极努力地探索各种有效途径以提高自身的应急管理能力。目前来看，建立应急管理智库并积极发挥其作用越来越成为提升应急管理水平、有效应对突发事件的一种明智选择。

一、现代智库在应急管理中的具体作用

现代智库对应急管理的作用是全过程、全方位、立体化的。主要表现在如下几方面：

（一）现代智库有助于政府创新应急理念，发挥应急管理思想引领者的作用

理念是行动的先导。人们对突发事件发生、发展规律及应对与处置的认识，是应急管理的前置工作和首要前提。应急理念凸显着应急体系和行为的内涵，无论是人的行为，还是政府的应急管理体系建设、治理行为以及政策的制定等都是在一定的应急理念指导和支配下进行的。可以说，应急理念是应急管理的灵魂和导引。即使在相同的环境和条件下，由于应急理念的不同，人的积极性、主动性和创造性发挥的程度不同，行为选择也不同。如果说缺乏应急实践的应急理念，是一种“空”，那么没有理念指引的应急管理，则是一种“盲”。由于智库的核心功能是进行“思想”生产、提供新的政策主张，这些思想和主张往往又具有一定的前瞻性，对政府和领导干部的应急理念的变革与创新具有启迪、影响以至于推动的作用。特别是智库由于可以通过诸如举办应急管理会议邀请政界人士、发表论文、讲授专题，或出版著作、开设微博等多种形式和途径宣传推广自己的思想主张，因此可以便捷地将一些新理念新思想转化成为政府的政策主张。目前政府应急管理中的“全程防范、全员应急”理念[1]1、“大应急”理念、主动式应急等理念的确立无不与专家智库有关，有些情况下，智库的思想甚至直接就成了政府应急管理政策的理念来源，在政府应急理念形成中起到中流砥柱的核心主导作用。

（二）现代智库有助于政府编制和完善应急规划，发挥应急管理规划师的作用

应急规划的编制和实施，能够有序、有力、有效地推动应急体系的建设，全面提升突发事件应对的能力和水平。应急规划一般包含应急体制、机制、法制和应急预案、监测预警体系、风险管理体系、综合保障体系、宣教培训体系、重点项目建设等等。对政府而言，应急规划虽是专项规划，但从它所覆盖的领域和部门来看，它却是跨系统跨部门跨区域的、既涉及“左右”关系也涉及“上下”关系、具有高度交叉性和较强综合性、高于一般规划的专项规划。因此，应急规划的编制必然是一个广泛听取各方面意见和建议的过程，这是确保高质量编制应急规划的重要基础。政府应急规划既需要应急系统的实际工作部门或单位参与，更需要智库专家的理性和智慧。现代智库作为由多学科专家组成的群体，为决策者处理政治、经济、社会、军事、外交等应急管理问题出谋划策，为政治、经济、社会、文化等政策进行调查研究提供最佳理论、策略、方法、思想的公共研究机构，具有研究领域的多元化、知识的专业化、理论的体系化以及研究视角的多维性、思维的系统性等优势和特点，为政府制定应急规划提供了重要的人才保障和专业基础。无论是从应急规划的提出和论证，还是到规划方案的最终选择，都离不开智库的专业引导。特别是一些突发事件由于发生原因的复杂性和处置的高难度性，特别需要像智库这样的具有相對稳定性的研究机构，可以对一些风险隐患以及灾害进行长期专门的跟踪研究，以便更好地找寻风险隐患的蛛丝马迹以及突发事件发生发展和应急管理的规律，高质量地制定好应急规划。

（三）现代智库为应急决策提供咨询论证，发挥政府决策的参谋助手作用

现代智库是各级政府的政策方案与专业人才的储备库。现代智库的出现和发展本身发挥的就是一种专业化的能力，其专业化认识的审视、专业化知识的运用、专业化工具的分析，对政府的应急决策的科学化具有极为重要的保障作用。

1.在风险处置决策中，现代智库发挥着警报器的作用。现代智库在应急管理中能够发挥其超前预测的作用。智库可以通过数据分析以及各种迹象来识别风险点、风险源，向有关部门和相关人员进行预警；然后以专业化的知识、理论、方法和工具等对风险进行专业化的分析和评估，并决定采取科学的风险处置措施，或将风险扼杀在萌芽中，或转移分离风险，或缩减、降低以至避免风险损失。

2.在应急处置决策中，现代智库发挥军师智囊的作用。出谋划策是现代智库的首要功能。现代智库一是可以为应急决策提供备选方案。决策者可以从智库专家拟定的多种方案中进行选择。二是智库可以直接参加方案的制定和评估。现代智库凭借专业化的知识、体系化的理论、系统化的思维、多维的视角、海量的信息、持续的跟踪研究等优势，以及作为独立于政府之外的第三方非营利性研究机构的特点，对提升应急处置决策的可行性、增强决策的公平性与有效性、提高决策效率发挥不可或缺的作用。三是现代智库也可以为执行应急处置决策提供智力和专业的支持与保障。

3.在应急舆论场中，现代智库发挥着舆论引导者的作用。现代智库作为知识和智慧的“蓄水池”[2]94，在政府和公众之间架设起一座桥梁，承担着居间协调的作用。智库在长期研究和实践中凭借自己的优势与特点，在社会上积累了难得的权威与声望，特别是智库的专业性和相对独立性，能够使其站在相对客观公正的第三方的立场上，对社会问题进行公平的分析和判断，并提出专业化的建议，对应急过程中的一些问题的解释和宣传更容易获得公众的认可和信任，发挥出比政府更有效的舆论影响力，成为公众信服的理论高地和智谋领袖，进而成为“应急管理舆论场”中的“舆论聚散核心”[2]95，发挥引导舆论和信息传播的作用，甚至有的时候智库还常常成为新闻媒体报道引述的权威来源。另外，智库影响社会舆论的渠道也比较多，他们既可以通过撰写时政评论、学术论文、出版著作、接受采访等方式，也可以利用智库官网、博客、微博以及微信等新兴媒体传播信息，影响社会公众和舆论，并对不实的报道进行专业化引导和科学化的澄清。

（四）现代智库为企事业单位和公众进行宣传和培训，发挥应急管理宣教培训师的作用

当灾害发生或迫在眉睫时，人能否采取快速合理的行动，常常关乎着自己能否在灾难中生存下来。现实中，相当多人的防灾避险意识不强，在灾难面前极度恐慌甚至不知所措。因此，强化企事业单位和民众的危机风险意识、防灾减灾意识，普及防灾常识和避灾自救互救的知识与技能，非常必要。智库不仅由于其特有的专业性特点而使他们更易于将防灾、减灾、应急的基本知识与技能向企事业单位和公众等进行宣传培训，而且又有很多可以利用的便利的渠道和条件，正如加拿大智库研究学者唐纳德·E·埃布尔森所认为的，有召开各种形式的会议、讲座、报告会、公开演讲，出版广泛发行的书籍，向公众销售包括音视频在内的产品，总结关键的政策问题，在互联网上创建网页等等[3]107。

（五）现代智库为政府搭建国内外应急交流平台，发挥应急管理工作助推器的作用

交流汇聚智慧，合作聚合力量。现代智库可以通过搭建各种应急交流平台，展现学术风貌，将国内外先进的应急思想理念“请进来”，也可以让自己的思想理念“走出去”，进行应急智库间的信息互通、资源共享、相互学习，取长补短，互利共赢，更好地促进政府的应急管理工作。

二、现代智库在应急管理运用中存在的问题

近年来，现代智库在应急管理中的运用越来越广泛，越来越深入，获得了快速的发展，各级各类党干校以及其他门类的智库在政府应急管理中不同程度不同侧面地发挥着建言献策的积极作用，促进了应急管理工作实践的开展。但客观地说，这方面工作仍然还存在着一些问题，智库的作用还有相当大的发挥空间。突出表现为以下四个方面：

（一）政府对智库在应急管理中的地位与功能认识不到位

目前，一些政府管理人员对智库在应急管理中的地位与功能的看法存在不同程度的偏差，应急管理专家库的作用和价值还没有得到应有的重视和发挥。虽然各级政府也已经开始关注决策过程中发挥智库专家和理论知识的作用，但体制内的政治精英对决策资源和权力的垄断并没有得到根本的改变，他们往往是口头上承认智库的重要，但在具体实际工作中却忽视智库的作用，“善待智库，善用智库”的观念意识并不强[4]33。虽然决策体制安排和要求上强调专家的角色作用，但是如同对待公众一样，智库专家也同样被边缘化，甚至“符号化”，从而导致智库专家咨询变成了一種作秀、点缀和摆设，而并没有实际的意义。

（二）现代智库在应急管理中发挥的作用不够均衡

由于政府对现代智库在应急管理中的地位及功能重视程度的不同等原因，现代智库在应急管理实践中发挥的作用是不均衡的。在国家层面和经济发达地区，智库在资政建设方面相对较好，也取得了一定的成效。而在地方层面或不发达地区，特别是基层县区以及一些落后的地区，由于经济社会建设水平不高、科研力量薄弱，科研成果少、质量低，智库建设能力较低、作用发挥不够。除了层级和地区上的不平衡外，智库在应急管理的相关部门中发挥的作用也一定程度地存在着不平衡问题。

（三）现代智库服务应急管理的水平不高作用有限

实践中，有的智库的研究水平不高，提出的对策建议创新性、可行性不强；有的智库的研究成果纯理论内容较多，用来解决实际问题的应用性研究较少，不仅缺乏发现问题的主动性，而且对应急管理中的难点、热点问题与政府面对的应急管理中的重大现实问题的观察力和敏感性不够，智库研究针对性不强；有的智库从宏观层面展开的研究较多，微观问题深入研究的较少[4]33，大而空，智库研究缺乏切实性。类似研究中存在的泛化、浅表化的问题，再加上个别智库定位不够清晰，功能不够明确，以及实际存在着的资源分散、效率低下以及机制不活的弊端，致使智库对政府应急管理的实践需要难以做出及时、有效的响应，更难以拿出切实的解决措施来。

（四）保障智库在应急管理中发挥作用的制度机制不完善

1.保障现代智库作为独立第三方的制度不够完善。我国的智库大多属于政府主导型的，更隶属于党政体制，其运行机制与党政部门大体类似，智库难以实现独立运行，更多情况下是作为党和国家方针政策的解释者和宣传者，很多重大事项和重大决策都由主要领导拍板，智库难以成为真正意义上的第三方来反映公众利益，智库作用难以充分发挥，弱化了智库的影响力。

2.现代智库服务政府应急管理的相关运行机制不够完善。一是缺乏应急管理智库与政府进行有效沟通的机制。智库与实际应急管理的工作部门联系不够紧密，智库研究因此缺乏实践引领和问题导向，决策咨询效果不理想。同时，应急管理部门也由于缺乏相关理论的指导，工作难上台阶、上水平，甚至存在一些偏差。二是缺乏应急管理智库研究成果的有效转化机制。促进科研成果转化是现代智库研究的目的，但由于缺少转化机制，往往出现一方面研究成果被“锁在深闺无人识”，找不到“婆家”而被“束之高阁”，造成人力、物力、财力和时间的浪费，而另一方面，实践中又有很多问题得不到解决，工作在原地徘徊的尴尬现象。

类似的保障制度机制问题的存在不仅使智库资源难以整合并发挥应有的作用，也难以更好地激励智库专家为政府应急管理服务的热情和积极性。

三、充分发挥现代智库在应急管理中的作用的对策思路

按照国家总体安全观要求刚刚成立的国家应急管理部，整合了13个公共安全职能，包括地方在内的各级应急管理部门未来对现代智库的需要会越发广阔和深入，现代智库要加强自身建设，各级政府和社会也要为现代智库作用的充分发挥提供必要的支持、支撑和保障。

（一）明确现代智库在应急管理中的功能定位和价值取向

1.明确现代智库在应急管理中的功能定位。要使应急管理智库更好地发挥作用，首先必须对其功能进行正确定位，具体可表述为“一个智囊参谋与四个平台”，即应急管理智库是政府应急管理部门的智囊顾问和参谋，是应急管理工作实践的咨政建言平台，是应急管理工作的理论创新平台，是应急管理工作学术交流和成果转化平台，也是应急管理国际合作与交流的平台。

2.明确现代智库服务应急管理的价值取向。应急管理智库必须立足于服务党和政府的需要，要有鲜明的政治立场和正确的政治方向。也就是说，智库在协助政府处理突发事件时，应当坚持以人民为中心的政治立场，始终把人民的利益放在首位，用发展着的马克思主义，特别是习近平关于现代智库以及风险管理和安全生产方面的思想指导应急管理工作，以问题为导向，运用科学的方法观察、分析和解决问题，不断增强对应急管理形势和趋势的洞察力、判断力以及反应力。

（二）不断完善现代智库服务应急管理的制度机制

1.不断完善政府重大决策咨询制度。中国共产党的十八届四中全会提出，要把专家论证确定为重大行政决策法定程序。很多地方政府也都明确规定：凡政府的重大决策、重大项目没有调查研究不决策，没有专家意见不决策，没有两套以上方案供选择不决策。为确保这一规定的落实，可以考虑把现代智库建设纳入到政府行政管理改革当中，将二者有机地结合起来，明确规定智库具有作为第三方相对独立的地位，明确规定重大决策必须经第三方评估、论证、咨询、审查，任何组织和个人不得以任何理由进行干涉。只有这样，现代智库才能真正客观、公正、科学、高质量地进行创新性研究，提出自己独到的见解。同时，还要类似规定对重大突发事件的应急管理和处置决策也不例外。这些规定为现代智库的常态化建设和发展提供了制度机制上的保障。

2.不断完善现代智库与政府的沟通机制。疏通智库决策咨询和建言献策的渠道，排除政府应急管理工作部门与智库沟通交流的壁垒和障碍。政府和智库双方都要创造条件，鼓励智库研究人员到应急管理实际工作部门挂职锻炼，在锻炼中积累实践素材和经验，在积极参与中找准工作切入点，在工作合作中，提出合理化建议，为挂职部门建言献策。另一方面，应急管理人员要转变观念、放低身段，有的放矢地到智库专家当中去，与专家们密切沟通交流，共同研究探讨应急管理实践中的问题。这一机制既有利于双方开阔视野，丰富阅历、增长才干，达到互相学习、互相借鉴、互相促进和提高的双赢效果。

3.建立和完善智库成果宣传推广应用机制。促使智库成果的应用转化，是智库建设的“最后一公里”。在这方面，各级政府要按照《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出的“深化成果评价和应用转化机制改革”“建立政府购买决策咨询服务制度”，并强化智库研究成果的报送、反馈机制建设，促进研究成果及时转化为各级党委、政府的决策参考。同时，智库不仅要努力通过各种公共学术渠道、报纸、电视、电台以及社交网络等不同途径，扩大研究成果的影响力，促进和拓宽成果的应用深度和范围。而且也要注重提高自身的媒体沟通能力，形成自己的传媒推广战略，更好地促进研究成果的应用转化[5]68。

4.创新用人机制。一是建立多平台的人才交流合作、引进與共享机制。强化人才的交流与合作，特别是要探索高层次创新人才的合作与共享模式，不求所有但求所用，充分发挥高端创新人才的作用。二是创新科研考核机制。既要坚持德才表现与利益分配挂钩的原则，又要坚持科研成果、工作绩效与劳动报酬相联系的原则[4]68，做到人尽其才、才尽其用。三是建立适合当地政府应急管理实际需要的人才培养和开发机制。制定人才引进和培养计划，创新人才及其团队的引进、培养机制与渠道，打造聚贤纳才的人才高地，充分发挥各类人才的作用。

（三）加强以提升创新能力为重点的现代智库建设

1.加强以创新性、前瞻性、战略性内容为主的应急管理研究。大众创业万众创新的时代，应急管理智库要立足国家，放眼世界，高瞻远瞩，把握大势，主动选择那些具有原创性、独特性和事关国家与地方长远发展的战略性的项目和选题开展调查研究，不断提出具有远见卓识的应急管理的新思想、新理念与新方案，推进学术观点的创新，推出高质量的学术成果，更好地服务国家和地方，科研成果也才能真正体现时代性、把握规律性、富于创造性和指导性。

2.善于运用最新的行之有效的技术方法进行应急管理研究。在以云计算为代表的技术创新的时代，智库要紧紧追随时代与环境的变化适时调整和改变那些不合时宜的研究理念和方法，不断提高分析和运用数据、信息的能力，并善于从海量数据与信息中“提纯”出有价值的内容，更好地发挥智库的优势。

3.突出抓好应急管理中的重点、难点问题的研究。智库要不断强化问题意识，坚持问题导向，致力于应急政策研究的科学化，并将其中的重点难点问题设立为课题或项目，并以此为抓手进行深入的调查和研究，不断提升智库服务实践的可行性、针对性和价值性。智库只有做到了有为，也才能在政府应急管理中有位，从而成为政府名副其实的思想库和智囊团。

（四）为应急管理智库发挥作用提供良好的财力支持

现代智库作用的发挥离不开政府财力的支持。只有充足的财力支持，才能更好地完善智库的信息数据库，建立良好的智库研究成果发布平台，加强与国内外有影响力的智库进行深度的合作与交流，促进成果的转化，招揽更多优秀的人才，等等，也会更好地提高应急咨询质量。

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[5]李桢.发挥智库作用推进智库建设[J].公共管理研究，2010，（1）.

〔责任编辑：张毫〕