省域高职教育管理体制的历史、逻辑和变革路径

[摘要]省域高职教育管理体制是20世纪90年代高教体制改革遗留的产物，存在政出多门、职能重叠、统筹乏力等弊端，被诟病为高职教育发展的体制性障碍。高职教育的根本属性要求管理体制贴近行业企业，进行地方化改革。省域高职教育管理体制应进行重塑，坚持有“破”有“立”。重塑的策略是：在纵向政府层级安排上，实行“中央统一领导、省级政府为主、地市政府为辅”的原则，借鉴德国各联邦州文化教育部长联席会议做法，提升省级治理能力；在横向部门职能安排上，以资源依赖理论和整体性治理理论为指导，建构兼容单一部门模式和多部门模式共同优点的治理结构。

[关键词]省域 高职教育 管理体制 历史 逻辑 路径

[作者简介]汤敏骞（1969- ），男，河南南阳人，华中科技大学教育科学研究院在读博士，河南职业技术学院，副教授。（湖北 武汉 430074）

[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）06-0018-07

在教育管理体制中，高职院校与所隶属的上级行政主管部门、政府及管理高职教育的职能部门等办学者、举办者和管理者之间的组织架构（即“体”）以及三者之间的相互关系（即“制”）组成了高职教育管理体制。上级行政主管部门与所属高职院校形成了以行政命令与服从为内容的行政隶属关系（简称隶属关系），前者有权决定后者的立废变更、经费拨付、干部任免等重大事项。国家依托隶属关系为基础的政府行政体制，控制高职教育的宏观规划、布局结构、资源分配，调节高职院校的服务面向、办学定位等。在现代职业教育体系建设中，伴随高职院校的发展，社会对管理体制的诟病日见增多。本文将追溯省域高职教育管理体制格局的起源，解析高职教育的根本属性，挖掘管理体制的建基依据，廓清诟病症结，提出管理体制的应然内涵和变革策略，以焕发高职教育的“体制”活力，增强高职院校的教学科研能力和社会服务能力。

一、省域高职教育管理体制结构溯源

（一）成因：高教体制改革遗留

社会主义市场经济体制的建立促使政府推进机构改革，中央业务部门对全国人、财、物的行业统管职能经过分割整合后，难以继续维持部门办学体制。20世纪90年代前后，按照1998年时任国务院副总理的李岚清同志总结提出的“共建、调整、合作、合并”八字方针，国家形成了调整学校的隶属关系、扩大省级政府统筹决策权、变条块分割为条块结合等改革策略，由中央政府主导集中实施高等教育管理体制改革。根据这一改革思路，在全国各省级政府的配合下，于1998年7月、1999年3月、1999年12月三次在全国范围内对国务院部门（单位）院校的隶属关系集中进行了大规模调整。调整后，中央部门隶属高校的数量显著下降，中央层面的部门办学、中央与地方教育权限等问题得到了改善，建立了中央和省两级政府管理、以省级政府统筹为主的高等教育新体制。

今天，高职教育管理体制逐渐成为改革遗留下来的突出问题。改革之初，主事者設想省域遵循与中央层面高教体制改革同样的思路，“厅属的学校最后都应由各省的教委来管，这是个发展方向”。①按照这一改革思路，教育部要求各省“厅局所管学校应该调整其隶属关系，彻底解决行业办学的问题”②。改革的具体做法是：将省级其他非教育部门举办的高校划归省级教育部门管理，原则上各省级行业厅局不再办学，高校主要以省级教育部门管理为主。但是，省域层面的改革结果与预定目标大相径庭，原来在中央层面出现的问题重现在省域层面，出现了省级行业厅局高校数量超过省级教育部门高校数量、省级各政府部门和各地级市政府“条块分割”的中观格局，问题域由改革前的中央层面普通高等教育领域转换为改革后的省域高职教育领域。时任教育部副部长的周远清同志认为，“管理体制改革在中央这一级已经基本完成，各省市一级并没有完成，并且也很不平衡”，希望“把已经取得了重大突破的管理体制改革进行到底”。③面对省域这一中观层面存在的问题，深入研判和准确把握高职教育规律及要求，厘清全国省级各政府部门和各地级市政府之间举办和管理高职教育的责任和权力，理顺高职院校“条块分割”的格局，成为省域高职教育管理体制改革的重要课题。

（二）格局：条块固化相互隔离

在2002年8月24日国务院发布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）中，中央第一次提出职业教育管理体制“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的完整表述。此后，职业教育管理体制始终围绕这一顶层设计思路不断进行改革完善。根据这一顶层设计，中央、省、地（市）三级政府都安排教育部门、人力资源和社会保障部门、相关的行业主管部门建立高职教育管理体制，按照隶属关系直接管理高职院校。

目前省域高职教育管理制度通常由省级教育部门草拟，提交省级政府认可和发布，由省域各地级市政府在辖区、省级教育部门和省级行业厅局在各自的职责范围内结合各自的实际予以贯彻实施。省域高职教育“条块”之间的基本关系是条块并存，省级政府、各地级市政府之间的“块块”关系是“一块对多块”，实行上级领导下级、下级服从上级；省级教育部门、省级行业厅局之间的“条条”关系，省级教育部门、各地级市政府之间的“条块”关系，是省级教育部门“一条对多条”指导省级行业厅局、“一条对多块” 指导各地级市政府，省级行业厅局结合行业部门实际、各地级市政府结合辖区实际，分头落实省级教育部门的宏观管理政策。不管是省级政府、各地级市政府“块块”之间的“一块对多块”关系，还是省级教育部门、省级行业厅局“条条”之间的“一条对多条”关系，以及省级教育部门、各地级市政府“条块”之间的“一条对多块”关系，都表现为以行政权力为基础的线性单向关系。在指导所属高职院校办学方面，省级教育部门、省级行业厅局之间“条条”分割，地级市政府之间“块块”分割，各个省级政府部门、各个地级市政府之间“条块”分割，各自独立研判教育市场竞争态势，各自调动部门和地方的优势资源，既平等共生又自由竞争，力求实现部门、地方社会服务最优化以及部门、地方利益最大化。纵向分级（条）管理与横向分块管理并存、纵向条内多块与横向块内多条交织的网状管理体制运行，造成高职院校设置、专业设置、资源配置无法统筹，隶属关系取向的财政拨款体制有失公平等制度性弊病，阻碍了高职教育的良性发展。

二、省域高职教育管理体制内在理路

高职教育管理体制既然为高职教育服务，须由高职教育属性决定并与之相适应。要正确理解高职教育管理体制的逻辑，需要把握高职教育的根本性质。

（一）前提：高职教育的本质属性

高职教育的根本属性包括两个方面：一是“职”；二是“高”。高职教育的基本属性是“职”。按照“职业性”说的理论主张，一个人必须掌握一定水平的技术技能，才能胜任职业技术岗位的要求。高职教育的使命在于：一要针对社会成员的成人立业需要，提供知识和技能教育服务；二要针对社会单位的用人需要，培养胜任职业技术工作的合格劳动力。因此，教育教学既要求开展分层次的文化与科学教育，也要求提供吸收和反映职业规范的工作内容部类和技术技能训练。鉴于职业性这一根本属性，高职教育应贴近和反映产业行业的教育需求，实行由行业企业主导的举办体制和以产业行业行政主管部门为核心的管理体制；高职院校应摒弃学校本位职教模式的不足，吸收企业本位职教模式的优点，将产业行业要求前置融入教育教学过程。高职教育的第二个属性是“高”。与普通高等教育不同的是，职业世界存在的知识和技术技能水平差异，要求职业教育、劳动者、职业能力三者之间建立分层对应关系。高职教育需要用人部门深度参与或主导培养过程，结合受教育者的教育心理学特征，造就胜任职业岗位群工作任务的应用型技术人才，面向社会履行大学职能。鉴于高职教育的高教性这一属性，政府应参照《国际教育标准分类法（2011）》所建构的教育框架，将高职教育纳入与普通高等教育互通互联的现代高等教育体系，结合适龄青年成长成才的教育心理学特征，在政府教育部门的统一指导下，面向社会履行人才培养的基本职能。

（二）架构：管理体制目标模式

高职教育的根本属性要求高职教育管理体制采取与之相适应的目标模式。在单一制国家的社会事务行政管理体制中，省域高职教育行政管理体系的分布既涉及纵向政府层级安排问题，也涉及横向政府部门配置问题，相关的理论主张概括为“纵向政府层级说”及“横向部门职能说”。在下文中所提到的政府均以我国为例，指狭义的单一制国家地方行政机关，既不包括地方立法机关，也不包括联邦制国家。

一是“纵向政府层级说”。该说的理论依据是国家结构形式理论和科层制理论，本质是国家高职教育管理权在中央、省、市地三级政府间的纵向分配关系问题。在本研究中，省域主要涉及省、市地两级政府由何者主导高职教育管理以及两者间有关的行政、财政关系问题，理论对策包括地方集权型和地方分权型两种思路。高职院校要贴近和服务驻地人才需求，管理体制理应满足地方性要求，或实行地区层面的省级政府地区型管理模式，或实行地方层面的地市级政府本地型管理模式。在现实中，国家对高职教育总体实行统一领导、分级管理。就纵向层级问题而言，中央政府对全国范围的高职教育进行宏观领导，省级政府对一省范围的高职教育进行统筹管理，在中央、省两个纵向层级上以一级行政区内最高的省级政府为主。

二是“横向部门职能说”。该说的理论依据是政府职能理论和整体性治理理论，实质是政府的高职教育行政管理权力按照政府部门的职能分工进行部门的数量配置和权限划分问题。理论对策有两个：一是实行单一部门管理型模式（简称“一”型模式）；二是实行多部门管理型模式（简称“多”型模式）。在现实中，就横向职能问题而言，在中央一级，国务院教育行政部门、人力资源和社会保障行政部门对高职教育进行综合管理，相关的中央业务主管部门根据各自的業务分工负责有关的高职教育事务；在省一级，各相关管理部门的一般职能分工是：高职院校的领导班子正职配备归口省委组织部负责，思想政治工作由省委高校工委负责，主管部门负责校级领导班子副职配备、人事调配和基建经费管理，省级财政部门负责核拨事业经费，省级教育部门分别会同省级发展改革委员会、人力资源和社会保障部门管理规模层次、专业布点、招生就业、教育教学业务、教师职称评聘等审批事项。从形式上看，中央和省级政府内部各自对高职教育管理的横向部门安排主要采取多部门型管理模式（即“多”型模式），同时带有单一部门型管理模式的特点（即“一”型模式）。

三、省域高职教育管理体制功能阻滞

经济合作与发展组织将一个主权国家的教育管理分作国家、地区、地方和机构四个层级。经济合作与发展组织对教育管理层级的划分与我国高职教育管理体制中的中央政府及其所属各职能部门、省级政府及其所属各职能部门、地级市政府和高职院校自身四个层级可一一分别对应。由于各国中央与地方的关系不同，教育管理层级关系也有所不同。与联邦制国家各层级政府间的纵向分权和地方自治不同，单一制国家实行中央集权制，中央与地方各层级政府之间为隶属关系，中央政府掌握最高权力和最终权力，下级政府权力来自中央政府和上级政府授权委托。省级政府作为地方最高行政体被授予较大灵活性，权力的效力和范围自上而下逐级递减。我国政府系统中的中央政府、省级政府、地级市政府三个政府层级各自进行高职教育综合管理，与英国比较教育学者弗农·马林森（Vernon Mallinson）依据因素分析法所作的中央集权型、地区管理型和本地管理型三种体制类型大致对应。在实践中，我国的高职教育管理体制按照现行政府间纵向关系实行跨层级职责同构，而且政府层级间权力授受边界模糊，引发了省级政府与地级市政府何者宜于统筹管理高职教育的争议。

21世纪前后，普通高等教育体制改革结束后，高职教育作为高等教育的组成部分，被纳入中央（国家层级、中央集权型）、省两级管理，以省级政府（地区层级、地区管理型）为主进行统筹的新体制框架。高职教育同时属于职业教育类型的重要组成部分，处在职业教育类型中的高等层次。按照国务院颁布的有关职业教育政策要求，高职教育还应被纳入地级市政府（地方层级、本地管理型）主持的本地职业教育规划中。从中华人民共和国成立到现在，国家对高职教育的管理权经历了两次放权过程，第一次是从中央集权管理过渡到中央、省级政府管理，第二次是在前一次的基础上演变为目前的中央、省、中心城市三级政府管理。经过两次分权后，国家的高职教育行政权力和管理重心逐次下移，管理结构从中央一级集权管理的金字塔形演变为中央政府统一领导下的两级地方政府分权管理的扁平形。目前高职院校（机构层级）主要由地方政府举办和管理，隶属关系主要在省、地级市两级，举办主体包括省级政府教育部门和省级政府行业厅局（这两种省级部门高职院校称为省属高职院校）、地级市政府（所办高职院校称为市属高职院校）以及少数大型国有企业（依企业从属的政府层级确定所办高职院校的隶属关系，或为省属高职院校，或为市属高职院校）。省域高职院校举办体制和管理体制整体呈网格状格局，横向职能安排上既具有以教育部门为主导的单一部门模式的特点，又存在多部门模式的特点。但是，教育部门作为单一部门进行高职教育管理显得疲软无力，从而使多部门管理模式的特点和问题得以凸显。在这种模式下，政府对高职教育的管理政出多门，致使院校地区布局、专业布点等重复配置，人才供求之间的结构性矛盾难以消除，区域办学效益整体低下。高职院校面对多部门管理格局，需要逐一打通“各管一段”的各个政府部门，分别争取来自不同方面的政策、资金、人力、物力等教育资源。这不仅影响办学者自主行使办学自主权，而且分散办学者的办学精力，最终影响整体办学效率，造成有失公平的教育环境，也使高职教育终难摆脱“劣质教育”的阴影。

在一项针对全国30个省120所高职院校党委书记、校长进行的问卷调查中，收集到近200条书面建议，其中约有30%是关于改进管理体制方面的建议。“管理体制是高职教育面临的最大体制性障碍，高职院校的发展必须突破管理体制障碍。”④调研说明，相当一部分高职教育办学者认为，现行的高职教育管理体制弊大于利，亟待进行改革。

为回应对省域高职教育管理体制的诘难，本文提出两种改革思路。一种思路是继承普通高等教育管理体制改革目标，延续普通高等教育管理体制改革的既有路径，以省级政府为省域主导、地级市政府参与，打破现有的部门办学格局，将少部分高职院校从原由省级行业厅局举办转由省级教育部门主管，大部分下放由地级市政府举办或者实行市省共建、以市为主。另一种思路是凸显高职教育规律的内在要求，凸显行业企业的举办权与管理权，探索与普通高等教育体制改革完全不同的独特路径。对这两种思路的抉择，既关系到对高职教育规律的准确把握，也关系到高职教育的办学实践需要。

四、歧路抉择：延续抑或重塑

面对省域高职教育管理体制遭受的理论争议和现实诟病，将上文所及的两种思路换一种说法，即省域高职教育管理体制改革是再走旧路，承袭普通高等教育体制改革目标和原有路径，还是凸显高职教育本质属性的要求，开出新路？延续之路原是中央层面针对普通高等教育管理体制存在的问题而设计和实施的，并未聚焦高职教育的根本属性要求，因而不应作为省域高职教育管理体制改革的选择。应从历史和现实出发，回应高职教育根本属性的内在要求，采用公平和效率的双重考量标准，“破”“立”结合，重塑省域高职教育管理体制纵向层级安排和横向职能设计格局。

（一）纵向层级：省级政府直管

根据省级政府和地级市政府各自依托的制度基础、资源禀赋，省域高职教育管理体制改革实行“以省为主，以市为辅”的原则。

省域在處理中央、省、市地三级政府关系时，应坚持在法律框架内，延续国家管理高等教育采取的中央和地方两级“中央领导，以省为主”的基本结构，尊重中央政府对国家层级高职教育的统一领导权，继续实行“以省为主”，明确省级政府直接承担管理省域高职教育的职责，坚持省级政府对地区层级的省域高职教育进行地区管理，硬化省级政府在省域的领导地位。同时，处在地方层级的地级市政府，应承担对驻地各种隶属关系的高职院校进行辅助性本地化管理的职责，向驻地高职院校提供辅助性的经济、人力和物资等服务，支持驻地高职院校面向地方办学。概括而言，省域高职教育实行“中央领导，以省为主，以市为辅”的原则，建构政府层级间纵向分权管理体制。

为了提升省域高职教育治理能力，应将省级职业教育工作厅局联席会议制度加以改进，使该项制度发挥有效作用。职业教育工作部际联席会议制度于2004年6月4日经国务院发文批准建立，由教育部牵头，国家发展与改革委员会、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、扶贫办公室共7个部门组成负责统筹全国职业教育工作，协调解决职业教育工作有关问题。此后，国务院在2005年10月印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“县级以上地方政府也要建立职业教育工作部门联席会议制度”的针对性要求，由此，该项制度成为我国各级政府协调职业教育工作的基本制度。根据一项将联席会议制度实施效果分为显著、较好、一般以及较差或基本没有效果四个等级的研究，该项制度被评价为“效果一般”⑤，应该加以改进。

在与我国职业教育工作部门联席会议制度较为接近的外国实践中，本文选择德国各联邦州文化教育部长联席会议制度作为参照样本。德国各联邦州文化教育部长联席会议制度建立于1948年，运行时间至今长达70年，地位清晰，权能明确，机构健全，规则稳定，作用显著有效，可供我国借鉴。

德国在教育主权由各联邦州行使的联邦制下，为增进各联邦州之间文化教育事务的共同性和协调性，联邦一级成立了各联邦州文化教育部长联席会议组织，全部16个联邦州的文化教育部长代表本州参加；组织机构设置全体代表大会、主席团及主席，下设若干个委员会负责不同领域的文教事务，附设分驻柏林和波恩的两个办事处组成常设的秘书处负责处理日常事务；职能划分为在国内协调各联邦州之间具体文教事务的对内职能，在国际上代表德国参与与外国、国际组织之间文教事务合作的对外职能；决议的效力根据提交表决事务的性质设置全体一致同意、绝对多数同意和简单多数同意三种前提，决议对各联邦州仅具有建议的性质，但各州的文化教育部长有义务使其成为本州的法律。根据治理理论的要求，各国政府在行政过程中，都注意打破层级、职能，吸收政府部门、社会行业组织等利益相关者共同构建社会合作机制，发挥民主化决策的实际作用。我国在研究改进省一级职业教育工作部门联席会议制度时，应针对该项制度的实施状况，确定和解析影响实施效果的各种因素，并比较和借鉴德国各联邦州文化教育部长联席会议制度做法，结合已有研究提出的政策建议，综合形成可行的改进方案，以扩大该项制度在省域高职教育发展方面的实际贡献度。

综上所述，省域在建立和运行职业教育工作部门联席会议制度时，应打破政府层级限制、部门职能限制和社会行业组织资格准入限制，吸纳各方面的利益相关者参加联席会议，提升会议代表的广泛性，增强会议决议的影响力和吸引力。对省一级职业教育工作部门联席会议制度可做以下方面的改进：第一，规范与会主体范围、代表资格及其数量、权利和义务。除上文所及7个政府部门之外，主管或者举办高职院校的省级其他业务厅局、地级市政府和国有企业，职司管理高职教育事务的同级党的机构、同级其他相关政府部门，与高职教育相关的行业组织，高职院校（同时代表学生）均应派出代表正式参加会议。官、产、学各方参会代表数量对等、地位平等、表决权同等。第二，建立健全组织机构，设置办事机构，制定和施行会议规则，严格遵照预定议程，形成易于操作的会议决议。决议必须付诸无弹性的表决机制，呈现各方意见协调的最终成果，保证决议的共同标准性，也留存各方立场的差异。决议中须设置匹配完成期限的进度控制措施，保证决议不致落空。第三，将会议决议制成规范性的建议制度文本，各方将建议制度文本纳入内部程序，并使之在通过后成为正式制度。

（二）横向职能：行业部门分工

高职教育管理体制的横向职能部门配置问题包括两个层次：第一个层次的问题是“一”型管理模式和“多”型管理模式的选择问题；第二个层次的问题是在“多”型管理模式下各个横向部门之间的职能分工与协调合作问题。

对一个国家而言，“一”型管理模式或“多”型管理模式何者为宜，取决于该国的历史文化传统、政治体制等多重复杂因素。我国现下的省域高职教育横向部门配置在职能上实行“一主多元”的原则，以教育部门的“一”为主、以业务部门的“多”为辅，多个业务部门服从教育综合部门，与国家设计的多元化举办体制相契合，凸显对高职教育必须贴近行业企业才能实现内涵发展的规律性要求的响应。这是我国对第一个层次的问题给出的答案。

省域高职教育横向部门配置在数量上主要体现的是“多”型管理模式的特点。在这种横向职能部门体制中，管理高职院校的多个部门之间容易导致部门利益壁垒、政策矛盾冲突、互相协作困难等问题，第二个层次的问题在我国成为现实和难题。中央政府对于这一问题采取的解决办法是“三令五申”，通过召集会议、印发专文、立法明定等形式对涉及部门进行职权范围界定，效果不够明显。尽管国务院曾经在1991年10月、2002年8月和2005年10月先后发布过三份关于职业教育的专门文件，全国人大于1996年9月制定和施行《中華人民共和国职业教育法》，其中都强调职业教育管理各政府部门之间的职能分工，但政策法规叠加实施的结果照旧是“三个和尚没水吃”，现行管理格局不免受到诟病。

资源依赖理论为行政部门坚守壁垒的内在逻辑提供了解释，表明部门打破利益壁垒走向协作存在现实可行性。该理论认为，组织网络整体内部各个行政部门之间的表面关系取决于隐藏其间的深层的资源分配和占有关系。尽管行政部门会因维护行政自主权而回避合作，但或出于竞争资源的需要，或出于共同利益和目标，或出于维持相互依存关系的需要，各个行政部门将与其他行政部门产生资源依赖关系，与其他行政部门主动进行行政协调。整体性治理理论提出系统的理论主张和应对机制改进职能部门效能推进行政协调。整体性治理理论主张在纵向层级、横向职能和跨界公私部门三种治理环境中，针对政府服务碎片化、机构职能分散化等低效失序现象，建立与部门化和碎片式方向相逆的职能关联机构和大部门制治理结构等整体主义运作格局，提高政府治理效率，改善政府部门与社会公众的关系。

根据资源依赖理论和整体性治理理论的要求，高职教育管理体制与“横向职能说”的结合点可确定为以下几个方面：一是在认识上，回归公共治理理念，各行政部门彼此自立与合作协调相结合，提供优质公共管理；二是在举办体制上，政府部门办好示范性职业院校，行业组织立足行业企业发挥专业指导职能，政府、社会共同办好高职院校；三是在管理结构上，突出省级教育部门的综合管理地位，廓清省级管理部门的权力边界，形成推进高职教育发展的整体性行政力量。

[注释]

①周远清.关于我国高等教育改革与发展的几个问题[J].吉林教育科学·高教研究，1997（7）：8.

②③周远清.完善体制改革 深化教学改革 强化教育思想改革[J].中国大学教学，2002（11）：5，5.

④佛朝晖，邢晖.转型期高职院校发展的政策期待——基于对120名高职院校书记、校长的调研分析[J].职业技术教育，2013（1）：17.

⑤陈喆.中国部际联席会议制度的实施效果研究——以2003—2014年间48个部际联席会议制度为例[D/OL].上海：华东政法大学，2016[2017-12-16].http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CMFD&dbname=CMFD201602&filename=1016718712.nh&uid=WEEvREcwSlJHSldTTEYzVnB3ZDE0YkdTSFZGbmVQQm5zeU9xS0kweGhlbz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw！！&v=MjQ5NTREa1ZiL0pWRjI2R0xTNUZ0Yk5yWkViUElSOGVYMUx1eFlTN0RoMVQzcVRyV00xRnJDVVJMS2ZadVJxRmk=.