城乡基本公共服务均等化制度绩效测量：基于分省面板数据的实证分析

2018-05-14范逢春谭淋丹

上海行政学院学报 2018年1期

范逢春谭淋丹

摘要：制度绩效即社会制度的实施效果。本文使用2006～2015年29省的面板数据，测度基本公共服务均等化制度绩效，实证分析结果表明：我国城乡基本公共服务均等化水平得到显著提升，其中城乡基本社会保障均等化制度绩效最好，城乡基本公共教育和基本医疗卫生均等化制度绩效缓慢上升，而城乡基本公共设施均等化制度绩效却逐年下滑。要提升城乡基本公共服务均等化制度绩效，必须在国家治理体系和治理能力现代化背景下，对城乡基本公共服务均等化的发展理念、制度体系、推进机制与支撑保障进行“系统性、整体性、协同性”的改革。

关键词：基本公共服务；城乡差异；制度绩效

中图分类号： D035 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）01-053-（12）

关于制度绩效的主要理论流派，主要有新制度主义与马克思主义制度分析理论的分野。基于新制度主义内部各派别对制度的定义、所持方法论以及基本理论假设的差异，彼德·豪尔和罗斯玛丽·泰勒将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三大流派①，这一划分得到学界普遍认同。作为流行于世的理论范式，新制度主义关于制度绩效的理解也呈现出不同的取向，但是总体上都认可美国政治学家西摩·利普塞特的解读：“有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能够满足政府基本功能的程度。”②综合马克思主义经典作家以及马克思主义中国化成果，运用马克思主义制度分析理论构建的制度绩效评价标准，是一个由低及高的层级划分，即由最基础层级的“效率”标准，发展至第二层级的“公平”标准，再上升为最高层级的“人的自由全面发展”标准。国内政治学者杨光斌以马克思主义制度分析理论为指导，对西方新制度主义进行本土化改造，阐释制度环境（Situation）、制度安排（System）与制度绩效（Performance）三者间关系，即制度环境如何决定和影响制度安排，而后者又将导致怎样的制度绩效，以寻求分析中国政治经济变迁的新的研究路径。③综合国内外的研究成果，我们可以将制度绩效理解为在某种制度环境之下，某一社会制度的实施效应、效果或功能，即“制度绩效就是社会制度的实施效果，即制度是否达到了预期设计目标”④。

当前，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”⑤。这就需要通过社会制度安排，“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”⑥。提升基本公共服务均等化的制度绩效，可以有效缩小城乡差距、区域差距和贫富差距，缓解由此引发的社会矛盾，为经济健康发展创造和谐的社会环境，促进社会公平正义的实现，进而使民众有更多的“获得感”。从制度绩效的視角对我国城乡基本公共服务均等化进程进行评估与反思，有利于推动城乡基本公共服务均等化制度变迁，从而实现其战略目标。

一、文献回顾与研究设计

对城乡基本公共服务均等化制度绩效的评价不如经济发展评价那样容易实现。只有将城乡基本公共服务均等化制度绩效的基本内涵诉诸全面、系统、可操作化的考量，才能了解和把握城乡基本公共服务均等化制度实际取得的效果，并对制度绩效作出正确评价。对城乡基本公共服务均等化制度绩效的测量，需要参照制度绩效分析的基本理论，同时结合城乡基本公共服务均等化的内在特征，使用客观评价的研究思路及相应的方法。

1.文献回顾

关于城乡基本公共服务制度绩效的研究有多种逻辑进路。采用何种逻辑进路诠释城乡基本公共服务制度绩效，取决于对“城乡基本公共服务制度绩效”本身的理解。当前关于这一概念的理解主要存在制度主义、行动主义与结果主义的差异。基于这种理解差异，国内对城乡基本公共服务均等化制度绩效测量有三种不同的研究取向。

第一种是“制度主义”取向的研究。制度分析理论通行的观点是：制度的重要性在于它能够直接作用于政治行为体的选择、行为实践特征等⑦。范逢春采取内容分析法、时间序列分析法与批评话语分析，对建国60多年来基本公共服务均等化的政策文本进行检视，提出我国城乡基本公共服务制度绩效呈现从城乡兼顾、城乡失衡到城乡统筹的发展轨迹。刘成奎、龚萍发表我国26个省份面板数据（2014～2016）实证研究，认为财政分权制度客观上会强化地方政府的城市偏向，而后者不利于实现城乡基本公共服务均等化。王谦、江明融也同时关注到城乡公共服务非均等化受城市偏向型的公共服务供给制度影响的事实。

第二种是“行动主义”取向的研究。“行动主义”认为“制度关注的是形式和表象”，“却忽视了社会生活中的实质性内容”⑧，对城乡基本公共服务均等化制度绩效的测量需要从社会发展过程中去思考。蓝相洁、文旗分析财政支出、城镇化、居民收入三个因素与基本公共服务的内在关系，并运用2006～2013年的样本数据进行面板数据检验。王伟同在考察影响政府公共服务水平供需两方面因素基础上，运用2002～2006年中国省级数据进行实证分析，认为中国的城市化进程对各地区公共服务的提供水平及规模产生显著影响。

第三种是“结果主义”取向的研究。国内学界普遍将制度绩效视为一种社会综合效应，即制度绩效体现的是特定政策或制度安排对政治、经济、文化或环境的作用或影响⑨。由此，国内现行的关于城乡基本公共服务均等化制度绩效的评估往往借助构建一套评估指标体系并应用于选取的特定研究对象的实证方式进行。根据评估内容的差异，目前我国学术界相关研究可分为两类，第一类研究选取具体的基本公共服务项目来构建指标体系。具有代表性的包括：常忠哲、丁文广基于PSR模型，从压力、状态和响应三个方面出发构建了一个包括3个二级指标、11个三级指标、30个四级指标的社会保障基本公共服务水平评价指标体系，并通过数据分析对东中西三大区域的社会保障基本公共服务水平进行评价。吴建、张亮等人建立了一套包含2个一级指标、13个二级指标、37个三级指标的基本公共卫生服务均等化评估指标体系。张雷宝基于变异系数、基尼系数分析法，选取万人拥有公共道路里程指标、万人拥有公交车辆指标、人均能源消耗指标等10个指标，对2006年浙江省公共基础设施服务均等化问题进行量化分析。第二类研究通常将整个基本公共服务范畴作为研究对象，包括城乡基本公共服务均等化研究和区域基本公共服务均等化研究，区别仅在于场域选择。刘成奎和王朝才利用社会保障指数、卫生服务指数、义务教育指数、基础设施指数4大方面指标和8个单项指标，构建了城乡基本公共服务均等化指标体系，并基于我国28个省份的实际数据（2004～2008）加以验证，结果显示我国各省份内部城乡之间均等化水平差异较大。吕晖、夏冕以浙江、湖北、云南、上海、四川、广东五省一市作为研究样本，分析我国城乡基本公共服务的居民总体满意度，结果显示不同基本公共服务领域的居民满意度结果存在显著差异性。

很显然，城乡基本公共服务均等化制度绩效测量有多种思考逻辑。迄今为止学术界并没有发展出一套得到普遍认可、可直接测量制度绩效的理论工具和方法。埃莉诺·奥斯特罗姆构建的有关制度绩效的分析框架，综合考虑了经济效率、通过财政平衡及再分配保证的公平、责任、适应性和间接绩效等因素⑩，既有制度也有行动，既有投入也有产出，既有效率也有公平，且分析框架立足于发展中国家基础设施建设制度的实际，但在具体测量中仍难以有效应用。联合国开发计划署认为，“基本公共服务均等化的目标是确保所有社会成员平等享有义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务的权利”，基本公共服务均等化的实质是政府向全体社会成员提供在使用价值形态上水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义。“均等包含居民享受公共服务的机会均等和结果均等，相比之下，结果的均等更重要”。本研究将城乡基本公共服务均等化制度绩效理解为城乡基本公共服务在多大程度上实现了结果的均等。

2.研究设计

对城乡基本公共服务均等化制度绩效进行测量，需要解决对象界定、变量选择、数据选择、数据处理、模型构建等问题。

第一，对象界定。2005年10月11日，中共十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”，这标志着“基本公共服务均等化”作为一大重要理论命题被提上国家议程。2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经濟和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出要加快公共财政体系建设，“逐步推进基本公共服务均等化”。2006年10月11日，中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出逐步形成惠及全民的基本公共服务体系并强调“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2007年10月15日，中共十七大报告进一步明确“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。2008年10月12日，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，确定“破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略思想，将“统筹城乡经济社会发展”确定为推进农村改革发展五大原则之一，并提出相应措施和步骤。2012年7月11日，中国基本公共服务领域首部国家级专项规划《国家基本公共服务体系“十二五”规划》出台，设计了“基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务” 九大基本公共服务的制度性安排并提出公共服务均等化的具体时间表，即到2020年“争取基本实现基本公共服务均等化”。2013年11月12日，中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”，强调“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。2017年3月1日，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（2016-2020），明确“十三五”时期基本公共服务领域主要发展指标，规定国家基本公共服务制度框架，建立基本公共服务清单制、健全科学有效的基本公共服务实施机制。本研究主要针对2006～2015年10年间城乡基本公共服务制度绩效进行测量。

第二，变量选取。明确“基本公共服务”的内涵，是正确选取城乡基本公共服务制度绩效测量变量的首要条件。学界对“基本公共服务”研究有多个角度。安体富、丁元竹等从民生保障角度将基本公共服务定义为与民生密切相关的纯公共服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障等；陈海威、迟福林等从保护人的基本权利的角度将基本公共服务定义为“为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”，包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和公共安全服务四项内容。刘尚希从两个消费需求层次和消费需求同质性两大角度理解与低层次消费需要有直接关联的人们无差异消费需求属于基本公共服务。常修泽认为当前我国实行的基本公共服务包含基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务四方面的内容，其中“基本民生性服务”指就业服务和基本社会保障等，“公共事业性服务”包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等，“公益基础性服务”包含公益性基础设施和生态环境保护等内容，“公共安全性服务”又可细化为生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”包含基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等九大类。结合上述思考并考虑可操作性，本研究主要针对基本公共服务范畴内的基本公共教育、基本医疗卫生、基本社会保障和基本公共设施等服务进行测量。

第三，数据选择。市、县是地方政府的主体，采用市、县级数据能使研究具有更大说服力，但由于数据可获取性的限制，本研究最终选择省级面板数据作为数据来源。本研究选取了除台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区、西藏自治区和青海省以外的29个省级行政区域作为研究对象，对2006～2015年城乡基本公共服务均等化制度绩效进行测量，对于个别缺失数据采用均值插补的方式进行处理。本研究中指标数据均来源于全国性统计年鉴和各省份统计年鉴，其中基本公共教育指标数据来源于《中国社会统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》；基本医疗卫生指标数据来源于《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国社会统计年鉴》；基本社会保障指标数据来源于《中国人口统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国民政统计年鉴》；基本公共设施指标数据来源于《中国固定资产投资年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》《中国社会统计年鉴》。这些数据皆来自官方公布的统计年鉴，由此可确保数据来源的可靠性和研究结论的可重复性。由于篇幅问题，基本公共服务具体领域的分省数据不再罗列。

第四，数据处理。从“基本公共服务”的内涵出发，借鉴现有城乡基本公共服务均等化评估文献的指标体系成果，构建城乡基本公共服务均等化制度绩效评估指标体系。通过隶属度分析判定每项指标的重要程度，通过相关性分析剔除具有重复性的指标，通过信度检验（克朗巴哈α系数）和效度检验（CRV内容效度比）对指标进行严格筛选，通过层次分析法（AHP）对各项指标进行赋权，构建一个包含4个准则层指标、14个指标层指标的城乡基本公共服务均等化制度绩效的评估指标体系，如表1所示。

由于评估指标单位有所差异，因此不适宜直接加和，需要对各项指标进行标准化，再根据指标权重进行加权综合为同一量纲指标来进行计算。本研究以农村指标与城镇指标之比对指标作标准化处理。城乡基本公共服务均等化指标中有正指标和逆指标之分，其标准化处理有所差异。

对正指标采用的标准化公式为：

对逆指标采用的标准化公式为：

公式中，Sj表示指标层指标标准化指数，Rj表示农村第j类基本公共服务指数，Tj表示城镇第j类基本公共服务指数。

第五，模型构建。本研究采用各项指标标准化指数与相应权重加权求和的方法计算城乡基本公共服务均等化制度绩效。城乡基本公共服务均等化制度绩效指数取值区间为0～1，若该指数为0，则意味着城乡基本公共服务均等化水平极低，即农村人口完全没有享受到基本公共服务，若该指数为1，则意味着城乡基本公共服务均等化水平极高，即农村人口和城镇人口享受无差别的基本公共服务，城乡基本公共服务实现均等化。设定城乡基本公共服务均等化指数的计算公式为：

公式中，Ej表示各项基本公共服务均等化制度绩效指数，即城乡基本公共教育、城乡基本医疗卫生、城乡基本社会保障、城乡基本公共设施均等化水平；Sj表示指标层指标标准化指数；Wj表示指標层对准则层的权重；E表示城乡基本公共服务均等化制度绩效指数，即城乡基本公共服务均等化水平；Wi表示准则层对目标层的权重。

二、测量结果及实证分析

事实上，城乡基本公共服务均等化绩效处于动态变化之中，在不同层面、不同领域、不同时期有不同的发展水平。因此我们采取“历时性”和“共时性”双维度实施测量：在测量城乡基本公共服务均等化制度绩效整体情况时采用“历时性”的维度；在测量城乡基本公共服务均等化制度绩效省域情况时采用“共时性”的维度。

1.我国城乡基本公共服务均等化制度绩效整体情况

根据上述研究设计，测算出2006～2015年10年间我国城乡基本公共服务均等化制度绩效整体情况，具体如表2所示。

第一，城乡基本公共教育服务均等化制度绩效情况分析。近10年我国在基本公共教育上的投入力度明显增大。2006年城镇普通小学生均教育经费为2121.18元，农村普通小学生均教育经费为1846.71元，2015年城镇普通小学生均教育经费增加至10269.18元，农村普通小学生均教育经费增加至9630.84元。10年间国家在教育经费上的投入增加了近4倍，且城乡之间的投入差距缩小8.23%。但城乡基本公共教育水平指数增长缓慢，仅从0.359954上升到0.456871，说明仅在资金上加大投入、走“经济溢出”型路线并非最佳方案，关键还在于如何创新体制机制，彻底解决公共教育城乡差距背后的深层次问题。具体到师资方面的数据，虽然2006～2015年间农村普通初中师生比均高于城镇普通初中师生比，农村教师数量较城镇充足，但质量上却远落后于城镇，2006年城镇和农村普通初中教师本科及以上文化程度所占比重分别为63.32%和29.97%，2015年该数据为100%和72.57%，仍然存在较大差距，同样说明想要从根本上实现城乡基本公共教育均等化，不但需要加大教育经费投入，更要通过“制度”创新将优秀教师资源引入农村、留在农村、建设农村。

第二，城乡基本医疗卫生服务均等化制度绩效情况分析。较之城乡基本公共教育均等化水平、城乡基本公共设施均等化水平，我国城乡基本医疗卫生均等化水平起点较高、基础较好，2006年该指数为0.448141，2015年达到0.561982，近10年来呈现平稳增长态势。这得益于我国历来重视基本医疗卫生事业发展、将其视为重大民生问题的政策偏向。通过持续性和针对性出台系列政策，大力推行“新医改”，使城乡基本医疗卫生服务差距不断缩小。在投入均等化的角度，2006年我国城镇人均卫生费用为1248.3元，农村人均卫生费用为361.9元，至2014年，我国农村人均卫生费用（3558.3元）首次超过城镇人均卫生费用（2581.6元）。在结果均等化的角度，2005年我国城镇孕产妇死亡率为10万分之24.80，农村孕产妇死亡率为10万分之45.50，后者是前者的近2倍；至2015年，我国农村孕产妇死亡率与城镇孕产妇死亡率基本持平，分别为10万分之20.20和10万分之19.80，均大幅降低。城乡基本医疗卫生均等化水平的上升趋势可期。

第三，城乡基本社会保障服务制度绩效情况分析。在4个准则层指标中，城乡基本社会保障均等化水平增速最快，增幅最大。2006年该指数为0.627342，2010年达到0.715510， 2015年上升至0.879617，10年间上升了25个百分点。城乡基本社会保障服务制度绩效主要得益于新型农村合作医疗、新型养老保险两大制度。基本医疗保险方面，改革开放以来，随着农业合作社解散和家庭联产承包责任制的实施，以合作社为责任主体的农村合作医疗制度随之瓦解，1986年全国实行健康保障制度的行政村比重跌至4.8%，农村合作医疗名存实亡，农村公共医疗机制基本呈现真空状态，“自给自足”的自费医疗成为乡村基本医疗保险模式。与此同时，城镇实行城镇职工基本医疗保险，进一步拉大城乡基本医疗保险供给差距。2002年 10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中提出建立“由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和社会多方筹资，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。从 2003年起，全国部分县（市）因地制宜开展了新型农村合作医疗制度试点工作。2006年我国新农合参合率达80.70%，2015年更是达到98.80%，甚至高于同年城镇居民医疗保险和城镇职工医疗保险86.34%的覆盖率。至此，我国农村基本实现新型农村合作医疗制度全覆盖。2016年1月12日，国务院发布《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，统一的城乡居民医疗保险制度正在全国范围逐步建立。基本养老保险方面，2009年以前，我国基本养老保险主要由城镇职工基本养老保险和农村社会养老保险组成。2006年，前者参保人数占城镇人口比重为24.49%，后者参保人数占农村人口的7.29%，两者相差17.2%。2009年和2011年，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点分别启动，并于2012年底实现全覆盖，2014年合并实施，由此建立起统一的城乡居民基本养老保险制度。《中国社会保险发展年度报告2014》数据显示，城镇职工和城乡居民基本养老保险参保人数截至2014年末合计已达8.42亿人，覆盖率为80%左右，一定程度上反映我国城乡基本社会养老保险均等化的较高水平。城乡居民基本医疗保险制度和城乡居民基本养老保险制度的确立，标志着城乡基本社会保障均等化从起点均等走向结果均等。

第四，城乡基本公共设施服务制度绩效情况分析。与其他3项准则层指标形成对比，我国城乡基本公共设施均等化水平呈现逐年下滑趋势。2006年我国城乡基本公共设施服务均等化指数为0.411543，至2015年下降到0.368613。具体到指标层指标，2006年农村用水普及率为63.40%，城镇为86.67%，二者相差23.27%；2015年农村用水普及率为70.37%，城镇为98.07%，二者差距扩大到27.7%。2006年农村燃气普及率为17.00%，城镇为79.11%，二者相差65.11%；2015年农村燃气普及率达到21.38%，城镇为95.30%，农村与城市差距扩大到73.92%。2005年城镇人均道路面积小于农村人均道路面积，分别为11.04平方米、14.70平方米，但次年城镇即反超农村，分别为11.43平方米、10.60平方米，至2015年差距进一步拉大，分别为15.60平方米、13.11平方米。导致这一下滑趋势的主要原因是农村基本设施建设投入之于城镇的长期不足。从“人均固定资产投资”指标来看，2006年城镇人均固定资产投资为16180.20元，农村仅为601.58元，前者为后者的近27倍。此后这一差距并未缩小，反而逐步扩大：至2015年，城镇人均固定资产投资达到71527.31元，而农村人均固定资产投资为1725.02元，仅为10年前（2006年）城镇人均固定资产投资额的九分之一。

2.分省的城乡基本公共服务均等化制度绩效情况

我国29个省/直辖市2006～2015年城乡基本公共服务均等化制度绩效均值的测量结果（表3），直观反映省際城乡基本公共服务均等化制度绩效空间分布特征。我国城乡基本公共服务均等化制度绩效发展水平存在省际差异。

综合考察2006～2015年10年间我国29个省级区域城乡基本公共服务均等化平均水平，可依据其绩效指数均值将29个省份划分为三个梯度加以分析。

第一梯度省域城乡基本公共服务均等化指数均值高于0.55，包括7个省/直辖市，即北京（0.586773）、上海（0.583672）、重庆（0.577722）、浙江（0.570356）、天津（0.563661）、广西（0.554070）、山东（0.553331）。该梯度范围内省/直辖市城乡基本公共服务均等化程度较高，除重庆外均位于东部、沿海地区，经济发展水平相对较好。重庆虽为西南内陆城市，但作为中西部地区唯一的直辖市和全国统筹城乡综合配套改革试验区，近十年来始终将统筹城乡、促进城乡协调发展、促进城乡经济社会一体化发展作为城市建设发展的重心，诸多统筹城乡配套政策和专门制度的出台和落实，很大程度上确保了城乡基本公共服务均等化的较高水平。

第二梯度省域城乡基本公共服务均等化指数均值介于0.50和0.55之间，共计18个省份，包括江苏、海南、陕西、福建、吉林、四川、云南、江西、甘肃、湖北、安徽、黑龙江、贵州、辽宁、山西、湖南、河南、内蒙古。第二梯度范围内省份最多，是城乡基本公共服务均等化水平指数的主要组成部分。实际上，2006～2015年间，我国城乡基本公共服务均等化指数介于0.437299～0.556336的区间，与第二梯度各省指数基本重合。

第三梯度省域城乡基本公共服务均等化指数均值低于0.50，包括宁夏（0.497550）、河北（0.491167）、新疆（0.480440）、广东（0.475886）4个省份。其中新疆、宁夏是经济发展水平较低的西部省份，而广东属于经济发展水平较高的东部省份。广东省虽然人均GDP位于全国前列，但拥有珠三角发达城市群的同时也涵盖粤北地区贫困农村，农村地区欠发达状态导致的“短板效应”客观上拉低了广东省城乡基本公共服务均等化水平。显见，“各省份内部的城乡基本公共服务均等化水平并不是唯一地关联于经济发展水平”。对城乡基本公共服务均等化水平的考察，除经济因素影响外，还应考虑文化、环境、人口等因素的综合影响。

三、结果讨论与政策建议

我国城乡基本公共服务均等化制度绩效的演进必然有其多重逻辑。作为一个动态优化过程，城乡基本公共服务均等化的变迁规则是一个十分具有挑战性的议题。同样，推动城乡基本公共服务均等化制度绩效的提升，也必须立足于中国国情，在价值理性与工具理性的均衡中，寻找发展的系统化思路。

1.结果讨论

实证研究结果显示，我国城乡基本公共服务均等化水平在2006～2015年10年间得到显著提升，从0.437299提升至0.556336，提升近12个百分点。其中城乡基本社会保障均等化水平增幅最大、增速最快、水平最高，城乡基本公共教育均等化水平和基本医疗卫生均等化水平呈缓慢上升趋势，而城乡基本公共设施均等化水平却逐年下滑，这是值得警惕的一个异象。此外，本研究中29个省级区域城乡基本公共服务均等化水平差异较大，按照均等化水平指数均值高低可划分为三个梯度，最高水平（北京，0.586773）和最低水平（广东，0.475886）之间相差0.110887，即11个百分点。总体而言，得益于国家层面到地方层面城乡基本公共服务均等化政策的大力推行，10年来我国城乡基本公共服务均等化水平明显提高，供给差距逐年缩小。在肯定我国城乡基本公共服务均等化制度绩效的同时，需要充分关注到我国城乡基本公共服务均等化水平仍然不高，2015年均等化指数仅为0.556336，距“2020年争取基本实现基本公共服务均等化”的政策目标尚存在不小差距，可谓任重道远。原因可以从以下方面考察。

第一，基本公共服务理念的系统性偏差。在我国，政府决策者对城乡基本公共服务重要性的认识及其主观判断，直接影响相关政策的出台和落实、具体措施的推进、供给效率的高低。一些学术研究成果发现，在公共教育服务、医疗卫生服务、公共基础设施等领域，广大发展中国家的农村地区均落后于城市，政府的“城市偏好”在不同国家均有不同程度的增强而不是削弱。这一现象在我国基本公共服务领域中同样存在。政府将经济增长置于优先地位，而对社会建设重视不够，一些地方政府甚至为了追求经济增长而“容忍不平等的扩大”。近年来为解决“三农”问题出台的一系列政策和措施，如“一免三补”、农产品产业结构调整等，大多数仍然是偏重于经济发展，而针对义务教育、医疗卫生、农村公共基础设施等公共服务的政策思考不够、投入不力。同时，在基本公共服务供给中，我国公共服务体系改革实质上仍然沿袭了传统的城乡二元化思路。理念的阙如导致城乡基本公共服务均等化制度绩效不高。

第二，基本公共服务制度的先天性缺陷。学界关于城乡基本公共服务均等化问题的探讨、政府主导实施的改革，大多侧重于物质分配调度，对正式制度尤其是以权利保障为核心的正式制度建设却未予以足够重视。城乡基本公共服务均等化制度绩效低下，主要表现在农村公共服务产品供给无论在数量还是质量上与城市相比均明显不足，未能体现公平正义。公平正义是现代法治体系的精神内核，公平正义法治精神的缺失正是城乡基本公共服务不均等根源之所在。从深层次上看，城乡二元的基本公共服务体制安排受制于中国的城乡二元经济结构，城乡二元的基本公共服务体制安排也体制性地固化和加剧中国城乡二元结构。以制度形式明确城乡公民权利差异化的法律存在，本身就不符合现代法治理念。我国到目前为止尚未出台城乡统一的《基本公共服务法》，目前依赖于一些部门的行政规章进行约束。城乡区别对待的供给导向型服务模式，对于公共服务实际需求反应迟缓。农村居民对基本公共服务的需求偏好没有通过民主机制纳入政府决策函数，是城乡基本公共服务发展不均衡的重要原因之一。

第三，基本公共服务供给的过程性制约。城乡基本公共服务均等化，还与我国公共服务供给过程中的“碎片化”有关。从制度绩效分析的结果来看，由于利益偏好的多样化以及发展水平的差异性，不同部门的均等化绩效水平发展差异很大，不同省份的均等化绩效水平发展差异也很大。在城乡基本公共服务供给中，“公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”，“专业化—部门化—利益化—制度化”的发展过程直接导致城乡基本公共服务均等化制度绩效不能尽如人意。

第四，基本公共服务能力的总体性不足。公共服务提供必须以政府公共服务能力为基础。“财政是庶政之母”，公共服务目标的实现受公共财政的制度保障和支持水平的直接制约。首先，就我国财政支出结构而言，没有体现“民生财政”的要求，向公共服务领域倾斜不够。其次，在财政资源投入有限的情况下，基于地方政府的城市偏向策略，城市和农村的公共产品和服务供给来源差别明显：前者基本由公共财政供给，而后者大部分靠农民自己，导致农村公共服务投入更加捉襟见肘。再次，调整政府间财政体制不科学，没有按照“财力与事权相配套”的原则进行财政分配。此外，中央政府的转移支付制度有效性不够，转移支付结构不利于公共服务均衡发展。

2.政策建议

“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展，也取决于它的政治制度的合法性与有效性。”追求最佳绩效一直是城乡基本公共服务均等化制度变迁的终极目标。当前，在国家治理体系和治理能力现代化背景下，提升城乡基本公共服务均等化制度绩效，必须对城乡基本公共服务均等化的发展理念、制度体系、推进机制与支撑保障进行“系统性、整体性、协同性”的改革。

第一，坚持“共建共享”的城乡基本公共服务均等化发展理念。“在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”就基本公共服务而言，“均等化”是共享发展理念的基本落脚点，也是中国特色社会主义的一个本质要求。中共十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“人人参与”与“人人享有”的要求，并强调要“提高公共服务共建能力和共享水平”。中共十九大报告指出，必须“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。基本公共服务的全民共建共享共治既是效率性在公共行政过程的具体实践，也是社会性在政治运作实践中的必然体现，更是公共性在社会治理活动中的应有之义。因此，应该在十九大报告精神指引下，加强公平正义取向的制度建设，把“共建共享”理念作为城乡基本公共服务的首要价值追求，贯穿到城乡基本公共服务资源配置的整个过程。

第二，完善“民主法治”的城乡基本公共服务均等化制度体系。切实保障城乡居民特别是农村居民的各项权利，必须建立健全基本公共服务法律体制与政策体系。按照社会主义民主政治要求，切实落实“人民当家作主”，切实保障公民享有的各项基本公共服务权利。从制度绩效的测量结果来看，当前公民权利谱系中的公共教育、公共医疗、社会保障、公共設施等社会权利有所发展，但民主参与决策、民主监督等政治权利却被忽视。城乡基本公共服务制度绩效的提升，有赖于在国家层面强化优化基层民主制度、决策论证制度、社会治理制度、社会合作制度等制度建设。依法对基本公共服务供给结构进行合理调整，按照法定方式推进基本公共服务均等化进程。做到政治、经济、社会领域统筹兼顾，将财税制度、分配制度、保障制度等纳入系统完整的制度体系，以实现城乡基本公共服务均等化目标。

第三，构建“科学有效”的城乡基本公共服务均等化推进机制。以统筹协调、责权明确、监督评估等实施机制为支撑，加快推进城乡基本公共服务均等化。按照“整体性治理”的要求，促进各级公共服务资源有效整合，形成公共产品和服务供给的合力；按照技术逻辑，坚持“尽力而为”与“量力而行”的统一，通过公共服务投入向农村地区倾斜，缩小城乡间的公共服务差距，提高基本公共服务的普遍性、公平性和均等化水平。坚持目标导向和问题导向，明确城乡基本公共服务均等化的目标任务、阶段安排与主要任务。完善城乡基本公共服务均等化绩效评价体系。建立科学长效的城乡基本公共服务均等化评价体系，定期组织评估并及时调整政策方向，将城乡基本公共服务均等化评估结果纳入政府绩效考评的范畴并占据合理权重。

第四，强化“权责清晰”的城乡基本公共服务均等化支撑保障。城乡基本公共服务均等化受政府财政能力、配置结构等因素制约。作为推进城乡基本公共服务均等化的核心制度保障，财政体制安排的合理与否，直接影响城乡公共服务均衡供给效率。因此，提升城乡基本公共服务均等化制度绩效，首先要促进“国家财政”向“公共财政”转型，修改财政转移支付制度，将公共服务财政资金的重心向老少边穷和广大中西部农村地区倾斜，使调整后的投资结构体现对中西部农村地区义务教育、医疗卫生、社会保障、公共设施等公共服务支出的优先设置和扶持力度，从财政支出的源头缩小城乡和地区之间的公共服务水平差距。其次，科学匹配各级政府间事权和支出责任。在2016年出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的基础上，进一步合理确定省以下政府间财政事权，将部分适合更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，同时明确和细化省级政府在推进区域内城乡基本公共服务均等化等方面的职责。再次，实行基本公共服务供给主体多样化。公共服务的“政府主导”不能等同于“政府包办”，必须坚持市场化和社会化同步运作。为实现公共服务供给主体“多元化”，应该充分发挥市场机制作用，鼓励社会力量参与，全面推进复合式公共服务和产品供给方式创新，为推动城乡基本公共服务均等化提供支撑。

四、结语

“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。”继续推进城乡基本公共服务均等化是社会公平正义的现实要求，也是深入贯彻十九大“以人民为中心的发展思想”的必然举措。在我国，中国共产党代表最广大人民根本利益的性质就决定城乡之间必须要实现基本公共服务均等化，通过基本公共服务均等化使广大人民群众共同享受改革发展所取得的成果。只有彻底贯彻“共建共享”的发展理念，完善相关制度体系，优化推进实施机制，完善公共财政体制，才能够不断提升城乡基本公共服务均等化的制度绩效。今后一段时间内，一方面要发挥中央政府统筹性强、权威性好的特点，根据民生发展需求及时推行“强制性制度变迁”，不断提升城乡基本公共服务均等化制度绩效；另一方面，也要发挥地方政府能动性高、创造性强的特点，根据公共服务均等化的变化态势施行“诱致性制度变迁”，推动城乡基本公共服务均等化持续发展。

注释：

① [美]彼德·豪尔、罗斯玛丽·泰勒：《政治科学与三个新制度主义流派》，载何俊志、任军锋、朱德米编译：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社，2007年，第46-71页。

② [美]西摩·利普塞特：《政治人——政治的社会基础》，刘钢敏、聂蓉译，商务印书馆，1993年，第53页。

③ 杨光斌：《制度范式：一种研究中国政治变迁的途径》，《中国人民大学学报》2003年第3期。

④ 饶旭鹏、刘海霞：《非正式制度与制度绩效——基于“地方性知识”的视角》，《西南大学学报（社会科学版）》2012年第2期。

⑤ 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第01版。

⑦ [美]斯蒂芬·贝尔：《制度变迁的诠释路径：建构制度主义V.S.历史制度主义》，滕白莹、孙晨光编译，《国外理论动态》2016年第7期。

⑧ 向玉琼：《从制度主义转向行动主义的社会治理——读张康之教授〈公共行政的行动主义〉》，《北京行政学院学报》2015年第5期。

⑨ 郭正林：《如何评估农村治理的制度绩效》，《中国行政管理》2005年第4期。

⑩ [美]埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德、苏珊·温：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000年，第127-144页。

安体富、任强：《公共服务均等化：理论、问题与对策》，《财贸经济》2007年第8期。

常修澤：《中国现阶段基本公共服务均等化研究》，《中共天津市委党校学报》2007年第2期。