从一体化走向协同治理：京津冀区域发展的政策变迁

杨宏山 石晋昕

摘 要： 在区域治理的政策定位中，一体化治理的目标诉求偏于理想化，在操作中难度很大，而协同治理的目标定位更切合实际，行动路径也更具操作性。京津冀区域发展的治理定位，就经历了从一体化诉求转向协同治理的政策变迁。推进京津冀协同发展，既要顺应区域经济发展的一般规律，也要尊重地方行政区划和管辖权的现实格局；既要推进跨界发展规划，也要遵循互利共赢原则，保障各方权利与义务相对称、责任与收益相对等，调动各方积极性，提高协同合作的实际成效。

关键词： 京津冀；协同发展；一体化治理；协同治理；公共服务

中图分类号： F127 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）01-065-（7）

当前，京津冀三地发展差距过大，北京和天津的城市体量巨大，集聚了大量优质资源，发展水平居于全国优势位置，对河北省的“虹吸效应”显著，河北省城镇体系的体量较小、综合实力较弱，区域发展面临着城市群规模结构失衡、环境污染严重、首都“大城市病”凸显等突出问题。为治理首都“大城市病”及环境污染问题，近年来，中央提出京津冀协同发展战略，要求在更大范围内优化资源配置，加快形成跨界合作、优势互补、互利共赢的发展新格局。党的十九大报告提出，“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。”推进京津冀协同发展，有必要增进对区域治理的理论认知。本文通过梳理区域治理的相关理论，为京津冀区域发展提供新的理论解释，进而探讨三地协同发展的政策选择。

一、区域治理的两种理论及诉求

在区域治理研究中，学术界提出了两种竞争性的理论学说，即区域一体化治理理论与区域协同治理理论，两者的问题界定和目标诉求具有差异性。区域一体化治理理论（regional integrative governance theory） 也称“传统区域主义”理论，它针对区域发展面临的“碎片化”结构，主张不同经济主体之间拆除政策壁垒，形成一体化的市场、治理及政策安排。区域一体化治理理论经常使用的概念有“城乡一体化”“区域一体化”“政策一体化”“公共服务一体化”，等等。在区域治理上，一体化理论主张超越行政区划的限制，既要推进贸易一体化、生产要素一体化，也要推进公共政策一体化，最终实现区域完全一体化[1]。区域一体化治理理论认为，区域内的各个地方政府关注于局部利益和眼前利益，缺少整体利益专注，主张构建一体化的公共治理体系，实现公共财政一体化、公共服务一体化[2]。

在20世纪早期的美国市政改革运动中，区域一体化治理理论具有很大影响力。一些研究者提出“一个区域，一个政府”（One Region， One Government）[3]，主张建立统一的区域性政府，形成覆盖整个地区的巨型政府（gargantuan government），以整合各地的利益诉求，维护区域内的整体利益。罗伯特·沃伦提出，“大都市地区的福利只能通过一体化的政治结构才能实现，在这一结构中，市政决策被集中在单一的管辖范围之内”[4]。一体化治理论者提出，大都市地区要发展成为工商业和公共服务的中心，必须克服整个地区在政治上“碎片化”的痼疾，建立权力集中的、统一的大型政府，提供更多更好的公共设施、更全面的城市规划、更好的教育和救助体系[5]。

区域协同治理理论（regoinal collaborative governance theory）也称“新区域主义”（new regionalism）理论[6]，它基于地方自主和协商民主的价值诉求，不再追求建立一体化的治理体系，转而关注地方政府间协作和政策网络发展，将注意力更多地集中于地方政府之间的跨行政区合作行动[7]。协同治理包括四个层面的含义：一是协商；二是同意；三是决策；四是集体行动。“协商”是用来解决问题的有目的对话，是探寻有效解决办法的一种途径，在此过程中，各种偏好都得到表达，一方在试图说服他方的同时，也可能调整自身的诉求；“同意”是协商的结果，各方在互动交流的基础上增进共识，致力于达成一致意见；“决策”是将多方行动体纳入合作行动的契约安排；“集体行动”是将一致同意的契约安排付诸实施，各方根据契约规定承担责任，并获取相应的收益。协同治理理论不再对行政区划问题耿耿于怀，转而强调地方政府间协商与合作对于区域发展的重要性，倡导针对跨界事务构建多方主体参与的协作机制，地方政府之间通过协商、对话、谈判集聚共识，形成集体规则，采取协同行动[8]。

对于大都市地区的“碎片化”结构，区域协同治理理论与区域一体化治理理论的看法截然对立。一体化治理论者认为，随着跨域公共问题的增多，需要在多个地方政府的基础上，建立统一的区域性政府，以整合不同的利益诉求，在更大范围内实现政策一体化。而协同治理论者认为，不需要改变已有的行政管辖区，可在“多中心”结构的基础上，通过发展横向协作和政策网络，建立合作伙伴关系，在更大范围内进行跨域治理[9]。查尔斯·蒂伯特提出，在碎片化（fragmented government）和民主治理下，与联邦支出相比较，地方公共支出的模式更好地反映了居民的利益偏好，这是因为地方政治领导权以自主组织为基础，需要维持适宜的规模，以保证“每一个地方都有一个反映了居民愿望的收入和支出模式”[10]。

区域一体化治理理论和区域协同治理理论的目标定位、政策诉求既具有共同之处，也有实质性差异。在区域治理的目标导向上，一体化治理理论既追求市场一体化、经济一体化，也追求公共治理、公共政策和公共服务一体化；而区域协同治理并不谋求公共治理一体化，它在既定行政区划的基础上，通过构建多方参与的协商平台，促使利益相关者增进交流，在交流中集聚共识，确定共同目标，制定共同规则，开展合作行动。协同治理中的多方主体分别具有各自的目标诉求，彼此也会出现冲突。为促使各方相向而行，區域协同治理需要引入一定的政治权威，需要组织者发挥领导力，促使多元主体能够达成共识，形成集体决策，并分别采取行动，将决策付诸实施。

“京津冀协同发展”这个概念最早进入官方政策议程是在2013年前后。2013年8月，中共中央总书记习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，提出要推动京津冀协同发展。此后，“协同”成为京津冀区域发展的核心概念。“协同”表达了跨界合作、优势互补、互利共赢的治理理念。习近平指出：“目前京津冀三地发展差距较大，不能搞齐步走、平面推进，也不能继续扩大差距，应从实际出发，选择有条件的区域率先推进，通过试点示范带动其他地区发展。”[22]

2014年2月，习近平在北京主持召开座谈会，听取京津冀协同发展工作汇报，提出“实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要”，“要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来”。此后，京津冀协同发展成为了一项重大国家战略。

2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确提出以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，坚持问题导向，以京津冀城市群建设为载体，着力调整优化经济结构和空间结构，着力推进产业升级转移，着力推动公共服务共建共享，努力形成京津冀优势互补、互利共赢的发展新格局。

2015年4月，习近平先后主持召开中央政治局常委会会议和中央政治局会议，研究《京津冀协同发展规划纲要》。他强调，“要深入研究论证新城问题，可考虑在河北合适的地方进行规划，建设一座以新发展理念引领的现代新城。”2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，明确提出“深入研究、科学论证，规划建设具有相当规模、与疏解地发展环境相当的集中承载地”。之后，在一段时间里，“集中承载地”成为了“新城”的代名词。

2016年3月，中央政治局常委会会议审议并原则同意《关于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承载地有关情况的汇报》，确定了新区名称和规划选址。习近平指出，“从国际经验看，解决‘大城市病问题基本都用‘跳出去建新城的办法”“规划建设北京城市副中心和集中承载地，将形成北京新的‘两翼，也是京津冀区域新的增长极”。

2016年5月，中央政治局会议审议《关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区的有关情况的汇报》。会议提出：“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的‘两翼。这是我们城市发展的一种新选择。”

2017年10月，党的十九大报告提出“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区”。以此为标志，京津冀协同发展形成了更为清晰、更具操作性的行动路径，即以“一疏一建”为抓手，推动北京非首都功能向雄安新区定向疏解，推动北京市与雄安新区共享优质公共服务资源。

京津冀协同发展战略承认三地发展具有差距，承认区域城镇体系存在结构失衡问题，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，特别是河北与京津两市经济社会发展差距较大，公共服务水平落差明显。为推进京津冀协同发展，在既定行政区划的基础上，中央政府牵头成立了京津冀三地和中央部委参与的领导小组，要求三地加强政策协调，各方在《京津冀协同发展规划纲要》指引下，制定各自的公共政策体系，选择合宜的政策工具，确保北京非首都功能有序疏解、“大城市病”治理与支持河北省发展、推进雄安新区建设等政策目标有效衔接起来。

三、京津冀协同发展的政策需求

在京津周边地区，河北省现有城市普遍规模不大，公共服务体系与京津两市存在“断崖式”差距，难以抗衡京津两市的极化效应，这是京津冀协同发展面临的重大制约因素。为破解这一难题，国家“十三五”规划纲要提出在河北省“规划建设集中承载地”，发展现代新城，以对接北京疏解转移的部分功能，包括教育医疗和培训机构、部分行政事业性服务机构和企业总部等。

推进京津冀协同发展，既要坚持规划引领，合理调整城镇体系结构，也要尊重地方行政区划和行政体制的现实格局；既要推进重大项目合作，提升跨界交通和公共服务便捷化水平，也要坚持互利共赢，确保各方承担的义务、责任与享有的权利、收益相对等。当前，亟待在以下几个方面推进政策协同：

第一，坚持规划引领，推动京津冀三地合力打造世界级城市群。城市是区域经济发展的增长中心，它通过极化和扩散效应对区域发展产生带动作用。当前，北京和天津两个超大城市集聚了大量资源，对周边地区的“虹吸效应”显著，而河北省城市的体量相对较小，综合实力相对较弱。推进京津冀协同发展，需要通过规划手段，对河北省环京津城市群发展给予必要支持。目前，河北省石家庄、唐山、保定、廊坊、沧州、邯郸等城市已具有一定规模。通过规划手段，合理调整城镇体系格局，调整优化区域人口和生产力布局，推进中心城市之间的高铁、铁路、公路网络建设，改进交通基础设施，完善道路交通体系，可为京津冀城市群建设提供有力支撑。推进京津冀城市群建设，既要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，也要发挥政府的作用，三地需要增进政策协同，化解隐形壁垒，支持产品、劳动力、资本等生产要素自由流动，深化城际分工协作，发挥各自资源要素禀赋比较优势。

第二，推进跨行政区和城市群之间的交通基础设施建设，提升跨界道路交通便捷化水平。道路交通基础设施对区域发展具有重要的先导作用，推进京津冀协同发展，三地需要加快推进跨界交通基础设施建设，全面打通跨行政区的“断头路”，消除跨区域“瓶颈”路段，实现边界城镇之间交通顺畅衔接。同时，也要争取国家发改委、交通运输部等部委支持，推进京津冀城市群之间的高速铁路、城际铁路、高速公路等基础设施建设。另外，要加强道路交通管理、运营及行驶监管等领域的政策协同，明確三方在政策协同中的权利、责任与利益，推进交通智能化和服务联动化，推进京津冀交通“一卡通”兼容使用，提升交通运输组织和服务现代化水平。

第三，推进非首都功能疏解与雄安新区建设有效对接，支持雄安新区尽快形成磁力效应。建设雄安新区是党中央做出的一项重大战略选择，其基本定位是非首都功能疏解的集中承载地。城市发展一般是先具备磁力功能，之后才具备容器功能[23]。城市的磁力既有赖于独特的区位优势和自然条件，也有赖于良好的基础设施和公共服务。目前，雄安新区在优质公共服务资源配置方面属于“洼地”，现有条件不仅与北京、天津相差悬殊，与保定、石家庄等河北省城市相比也有明显差距。在市场经济环境下，雄安新区要吸引首都现有和新增人口，前提条件是具备与首都大体相当的优质公共服务体系。新区建设有必要以优质公共服务资源集聚为抓手，尽早形成磁力效应[24]。京雄两地也可建立合作机制，制定激励政策，支持有意愿的在京单位向雄安新区转移发展，或设立分支机构，为新区建设发展提供公共服务、商业服务。随着公共服务和商业服务体系改进，就能吸引高端高新产业和高层次人才，吸纳创新要素资源。这样，新区发展就可走上高起点、可持续之路。

第四，推动京津冀共享优质公共服务资源，改进河北省环京津城市群的公共服务体系。河北省环京津地区的中小城市具有良好的区位条件，但在教育、医疗、文化、园林等领域的优质公共服务资源较为匮乏，难以吸引高层次创业人才。比较而言，北京市拥有大量优質公共服务资源，对周边地区具有无可匹敌的吸引力。在非首都功能疏解的背景下，提升京津冀协同发展的成效，一个可行抓手是深化公共服务领域合作，探索构建三地共享优质公共服务资源的运作机制[25]。以北京与河北合作为例，可基于互利共赢原则，构建京冀跨界合作机制，通过投资建设、派出管理团队、人才交流、人才培训、对口支持等形式，推动优质教育、医疗卫生等资源向河北省城市群布局发展，提升公共服务水平，营造良好人居环境，吸引北京非首都功能和人口转移。随着优质公共服务资源不断集聚，环京津城市群就会增强磁力，从而对河北省区域发展起到重要支撑作用。

第五，增进干部人才交流，为河北省加快发展提供智力支持和人才支撑。推进京津冀协同发展，既要携手制定发展规划、推动重大项目落地，也要开展干部人才交流，了解对方的实际情况和需求，增进相互理解和信任，增进政策协同。从2015年开始，北京市和河北省联合启动了“京冀干部人才双向挂职”项目，每年互派百名干部到对方相关部门挂职，从而加深理解，相互体谅，共同协商，探求对双方都接受的协同发展安排。推进京冀全方位协同合作，除了干部挂职交流之外，还可以进一步推进教育文化、医疗卫生、科技研发、企业管理等领域的人才交流，通过人才派出、挂职交流、对口帮扶等方式，输出先进管理理念和经验，提供智力和技术支持。

总之，区域一体化治理的目标定位过于理想化，在操作中难度很大，实际成效并不显著。中央提出京津冀协同发展战略，为有序疏解北京首都功能，调整经济结构和空间结构，促进区域协调发展，提供了更为清晰的政策目标、更具操作性的行动路径。推进京津冀协同发展，既要坚持规划引领，推动京津冀三地合力打造城市群，也要推进跨界交通基础设施建设，推动京津冀共享优质公共服务资源，增进干部人才交流，为河北省加快发展提供智力支持和人才支撑。

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