乡镇财政资金管理的实践与思考

陈致远

摘 要：笔者在2017年7月参加了一次乡镇财政资金管理的巡查工作，巡查的范围是山东某市的4个乡镇。本文客观总结当前乡镇财政资金管理方面发现的亮点以及工作经验，同时，客观分析巡查发现的主要问题及产生原因，并有针对性地提出了一些浅显的建议，希望对进一步加强乡镇财政资金监管，实施好国家的各项民生惠农政策，提高财政资金的使用效益，规范乡镇财政资金使用与管理具有一定的参考性。

关键词：乡镇财政 资金监管 经验做法 问题 解决办法

财政是国家治理的基础和重要支柱，而乡镇财政则是整个财政管理体系的基石，是涉农资金支出的最终落实者和终端监管者，它直接面对的是广大的乡村和农民群众，是密切关系民生的重要组成部分。加强乡镇财政资金监管至关重要，这关系到国家的各项强农惠民政策的最终落实，关系到财经纪律在基层的执行，也关系到广大人民群众的切身利益。当前我国的乡镇财政资金的监管工作还有待改进，必须进一步加强乡镇财政资金的监管工作。

一、 加强乡镇财政资金监管的重要性

1.加强乡镇财政资金管理是落实财政部“两基”建设的重要举措

“两基”建设是财政管理基础工作和基层财政建设，加强乡镇财政资金管理即是对“两基”建设内容的融会贯通和具体实施，是促进财政管理科学化、现代化、精细化，提高基层财政管理水平的重要内容，是建立农村公共财政体系、贯彻落实财政“三农”政策、促进城乡统筹发展的重要举措，是当前落实乡村振兴战略、打赢精准扶贫攻坚战的重要保障，是“两基”建设的最终落脚点。

2.加强乡镇财政资金管理是推进乡镇财政职能转型的有力推手

财政部相继出台的两个关于乡镇财政管理改革的指导性的文件：《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》和《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》。明确了乡镇财政干什么的问题，即职能问题，在界定乡镇财政职能中明确了资金监管的职责，突出了乡镇财政管理层级，全面具体的明确了乡镇财政的工作职责、工作目标、工作任务和措施，弥补了乡镇财政在涉农资金监管工作中无位置、无职责的制度缺陷，要求将乡镇财政资金监管工作，作为新形势下乡镇财政的工作方向、工作重点来大力推进。

3.加强乡镇财政资金管理是落实各项涉农政策的迫切需求

2018年，国家发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，把振兴乡村作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。乡村振兴，摆脱贫困是前提，打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感。为建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更是加大力度向“三农”倾斜。这就要求乡镇财政必须发挥职能作用，发挥就近、就地优势，加强各种涉农惠农资金，特别是扶贫资金的监管力度，切实加强扶贫资金管理，对挪用和贪污扶贫款项的行为严惩不贷。

二、被巡查乡镇的财务管理经验

1.基本财经制度运行规范

在涉农资金管理方面，乡镇财政部门并按照“谁主管、谁负责”和“谁使用、谁负责”的原则，基本制定了监管方案，充分调动了各级各涉农部门工作积极性，增强了部门责任感。在资产管理方面，通过2016年度的全国固定资产清查工作，各个单位都基本摸清了家底，建立了专门的固定资产台账，制作、粘贴了具有电子识别功能的条形码标签，并明确责任到个人，确保了资产管理的有序进行。在会计基础工作方面，会计岗位设置合理、规范，印鉴管理合规，出纳岗位设置分离，银行预留印鉴按规分别保管。在财政资金管理方面，财政资金账户设置较好，没有多头开户情况，财政资金管理完善，票据管理规范。

2.凭证审批前置创新示范

乡镇财政部门做到审批、凭证审核前置化，重点对报销的原始凭证进行把关、审核，审核票据的完整性、真实性和规范性，有效降低了财务风险，加强了财政资金的监督管理。

3.“基层数字财政管理系统”作用发挥好

财政资金监管作为该系统的核心模块发挥承上启下的关键作用。充分利用“基层数字财政管理系统”大数据平台，改变了之前县级财政部门资金主管科室，单纯靠手工传递资金信息的做法，解决了乡镇财政资金监管信息交流不及时和不全面的问题，为实现乡镇财政资金无缝隙、全覆盖监管打下了坚实的基础。

4.规范公开公示行为

对于涉农资金，规范了公开公示的主体、内容、时间、地点，按规收集上传数码照片等影像资料，确保乡镇财政资金接受社会监督、在阳光下安全高效运行。

5.基层人员技能提升

从2014年开始，山东省财政厅组织乡镇财政业务技能竞赛，每两年一届，极大鼓励了乡镇财政人员学知识、学业务的热情。为了迎接技能竞赛，各县市区也都对各乡镇财政所所长、乡镇财政业务骨干等进行专业知识培训。培训内容丰富、重点突出，理论与实践相结合，为提升基层财政规范化、精细化管理水平，奠定坚实基础。

三、巡查中发现乡镇财政资金管理存在的问题

1.财政资金管理使用不规范

因专项资金的滞留和挪用，造成不同程度的存在奖补资金拨付不及时、專项资金挂在往来账的问题，个别单位甚至存在财政资金公款私存现象。

2.会计基础工作运行不规范

个别单位存在办公费支出无明细、印刷费支出无明细、工程发票无明细的现象，容易形成监管漏洞，暗藏腐败的风险。存在账簿启用填写不完整、未加盖公章现象，账务交接不完善，不利于责任人的界定。存在票据使用不规范现象，未建立票据使用台账，收入使用白条记账，未使用山东省往来结算票据。更有甚者存在使用白条做收做支现象，造成财政资金流失。有的单位记账不规范，原始凭证不完善、记账凭证手续不完整;预付款无审批人签字，财政资金有流失的风险。有的单位发现多笔收入业务，有收据无进账单或者有进账单无收据。

3.银行账户和现金管理不规范

普遍存在频繁大额现金使用现象，存在使用现金支票支付工程款现象。普遍存在大量白条抵库现象，白条金额最少的6.4万元，个别单位库存现金余额较大，白条金额达到60余万元，超过三个月的有35.4万元，最长的白条是2009年的，至今没有处理。有的单位甚至抵库的白条无领导签字，存在极大的风险。乡镇机关受限于财政条件，未按要求推行公务卡管理。另外，教育系统实行全市财务统管后，乡镇教育成报账单位，已经没有单位账号，发现有的单位存在一次性抚恤金、教育遗属、退职费存在个人账户发放问题。

4.财政预算管理不规范

有的单位存在向非预算单位的村集体或企业借款现象。比如，有个单位向办事处下属企业出借财政资金350万元，向社区服务中心出借400万元。个别单位存在非税收入未纳入预算管理现象。比如，某乡镇收取土地整治砂款936.2万元、土地租金15万元、供水站水费收入40余万元，电费以及人员费用直接从收入里列支，或者直接作为乡镇其他收入。普遍存在暂付款长期挂账现象，为了平衡预算，有的单位存在压缩支出转暂付款、从镇行财调入资金转暂付款处理、由乡预算外调入资金等现象。以个别乡镇为例，由乡预算外调入资金2021.7万元;由镇行财调入资金1000万元转暂付款处理;压缩支出1450.5万元转暂付款处理;压缩支出转暂付款1951.25万元等等。

5.债务和资产管理不规范

个别单位出租国有资产未经市财政局批准;支付工程款的业务未同时登记在建工程;大型项目未严格按政府采购程序进行招投标等现象。

6.三公经费支出不规范

个别单位食堂就餐的部分公务接待费无消费明细。普遍存在向派出所、国税分局、地税分局拨款的现象。

7.人员设置不规范

因人员流动较慢，上升渠道狭窄等原因，乡镇财政人员存在整体水平普遍不高、年龄偏大、学历偏低、素质较弱的问题。许多新参加工作的大学生更倾向于在乡镇组织办等工作出彩多的部门工作，致使专业人才难以补充到乡镇财所队伍，出现人才断档。

四、做好乡镇资金管理的浅显建议

财政是国家治理的基础和重要支柱。而乡镇财政则是财政管理的基石，几乎所有国家财政资金，最后都要通过乡镇这一级来最终落到实处，因此，加强乡镇财政资金监管至关重要。

1.进一步完善机制、明晰责任

建章立制，将资金的分配、管理、使用等全过程的纳入制度的笼子，是做好乡镇财政资金监管的最根本保障，也是最有效的途径。乡镇财政部门应按照上级财政部门的要求，特别是财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预〔2012〕28号）等文件，进一步做好制度的梳理和完善工作，有计划、有步骤地开展乡镇财政资金监管的制度建设，逐步构架好“乡镇资金监管的制度牢笼”。通过制度的完善，把乡镇财政资金监管的责任层层分解到岗位、到人员，努力实现乡镇财政资金的全方位、无缝隙监管。

2.将乡镇财政资金巡查制度化、常态化

建议市县财政进一步加强财政资金巡查工作，加强县市区间乡镇财政资金管理的沟通、交流和相互学习，以促进各项制度的落实，不断规范乡镇财政资金管理和使用。 这次巡查工作抽调的人员大多是乡镇财政一线的骨干。县市区之间，可以说有很多地方值得相互借鉴，相互沟通，相互学习，取长补短。由于之前这方面的沟通和交流渠道很少，在巡查过程中发现，相同的业务，不同县市区的处理各不相同、存在差异。建议今后加强这方面的沟通交流，这次巡查的方式就比较受欢迎。

巡查与其他的检查、审计不同，不以处罚和处理人为目的，其最终目的是达到两个规范，一是制度上的规范，二是工作做法上的规范。这样，接受巡查的单位就相对没有压力，有许多情况反映得也比较真实客观，巡查过程中也比较容易沟通交流，巡查过程中发现的问题，提出的建议也更容易被接受，更容易整改。这样更能督促县市区间乡镇财政所认真差缺补漏，防患于未然。以便进一步完善资金监管工作，提升乡镇财政资金监管能力。目前，泰安市已经发文规定，把乡镇资产巡查工作制度化、常态化，规定每年开展一次，每次检查面不低于50%，每两年至少对辖区乡镇全部巡查一遍。泰安市正在将巡查工作制度化、具体化，并在工作中积极探索，积累经验，改进措施，正在努力逐步建立起功能完善、措施得力、操作可行的行政财政资金监管的长效机制。

3.加强乡镇财政资金监管能力建设

健全乡镇财政职能，完善机构人员管理，制定激励机制，选择作风正派，责任心强、业务人员素质高的干部充实到乡镇财政队伍中来。同时，加强乡镇财政人员培训工作，制定培训规划，建立健全分级培训机制 。人才是兴国之本、富民之基、发展之源。加强乡镇财政资金监管，人才是关键。通过巡查发现，乡镇财政人员整体水平不高，面临年龄偏大、学历偏低、素质较弱的问题较严重。主要原因是乡镇财政人员的流动少，除了财政所长，其他人员的上升空间几乎没有。很多財政人员几十年来一直在乡镇财政工作的现象非常普遍，致使许多新参加工作的大学生都愿意在乡镇组织办工作，都不愿意干财政工作。因此，应该制定激励机制，针对基础财务人员，从职务、职称、薪酬等方面给他们以切切实实的上升空间，鼓励他们扎根基层，愿意从事财政工作，逐步改善基层乡镇财政人员力量缺、业务素质弱和监管能力差的不良发展态势。

4.严格监管责任追究

制度不是挂在墙上看的，只有切切实实的执行，才能真正见效。乡镇财政所要积极促进资金监管工作的有序开展，将分配涉及群众切身利益的各项财政补助资金，切实纳入涉农资金公开范围，公开分配结果，将资金使用情况公开化、透明化，接受群众监督。坚持自查与整改相结合，建立健全事前、事中、事后相结合的监督机制。倡导乡镇财政干部增强财经法规意识，强化依法理财意识，自觉遵守财经法纪。发现问题，严格责任追究，确保财政资金监管的权威性。例如，针对这次巡查，泰安市对在巡查中发现的问题，及时研究解决处理意见，并对存在问题的单位下达整改通知书，发现涉及违纪违规的按相关规定办理。同时，与审计、纪检等部门建立巡查结果共享机制。