农村困境儿童社会救助问题研究

宗苏秋 刘艳花

[摘要]儿童是家庭的希望，国家、民族的未来，2017年的《政府工作报告》首次提出要“加强城乡困境儿童保障”。这些年我国儿童权益保障体系不断健全，生存和发展环境进一步优化，但也有一些儿童因自身残疾、家庭贫困或缺乏有效监护等问题陷入生活、安全等困境，尤其是在农村地区。为农村困境儿童提供保障，是社保兜底机制的重要内容，也是家庭、政府和社会的共同责任，要加强领导，强化措施，加大工作力度。从分析农村困境儿童面临的问题出发，找出解题对策，切实帮助他们走出困境。

[关键词]农村;困境儿童;社会救助

[中图分类号]C913[文献标识码]A

随着经济社会发展水平的提高和我国社会保障制度的逐步完善，总体来看，我国儿童的合法权益得到有效保障，生存和发展环境也在不断优化，在家庭、政府和社会的关爱下健康成长。但也有一些儿童尤其是身在农村地区的儿童，因自身残疾、家庭贫困或父母常年外出务工而缺乏有效监护等原因陷入生活、安全、教育等困境，由此冲击社会心理底线的极端事件时有发生，引起社会广泛关注，亟需进一步加强农村困境儿童保障工作，编密织牢社会救助这张兜底保障网。今年的《政府工作报告》首次提出要“加強城乡困境儿童保障”。显然，在城乡困境儿童中，农村困境儿童的处境更加不利。

1    界定农村困境儿童

“困境儿童”这一概念自上世纪80～90年代在我国出现以来，其内涵和外延也在不断演变和发展。2016年6月，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号，以下简称《意见》），《意见》中指出，困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。

农村困境儿童是困境儿童中的特困群体，本文中将农村困境儿童界定为包括农村孤儿和农村事实孤儿、农村留守儿童、农村残疾儿童、农村重病儿童及农村困难家庭儿童等在内的所有处境困难的儿童。

2    农村困境儿童社会救助面临的困境

2.1    农村困境儿童救助工作力量薄弱

一是农村困境儿童专业社会救助机构少、工作人员少。相对于城市来说，农村专业社会救助机构少、经费短缺、设施设备简陋等问题始终存在。我国的儿童福利院、特殊教育学校等专业救助机构一般到地市一级，大多数的县并没有儿童福利院和特殊教育学校等机构，这就造成部分农村困境儿童的需求无法得到满足。加之，农村社会救助工作面广、工作量大、任务重是基层民政部门面临的普遍问题，但是往往一个乡镇民政所工作人员数量少，工作内容涉及农村低保、生产救助、大病医疗救助等事宜，分散在农村困境儿童救助的人员和精力就更少。

二是农村社会救助管理体制不规范。管理人员的非专业化与管理系统的非完全信息化阻碍着农村社会救助的发展，在农村困境儿童的帮扶过程中，审核把关不严、关系保、人情保时有发生。

2.2    重事后救助轻事前预防

现行的社会救助只是在儿童陷入困境，而且家庭和亲属没有能力承担的情况下才能进入政府的救助申请程序，再加上在农村地区，人们对申请社会救助的意识不高，相当多的村民对社会救助政策并不完全知晓，所以就导致社会救助无法真正落地。例如，通常的医疗救助只是在困境儿童疾病发生之后的转移支付，但是这种事后的救助不仅使受助儿童摆脱困境的代价变得非常昂贵，而且严重影响其他很多方面如家庭状况、教育发展等等，甚至让一家人的生活陷入困境。

2.3    救助主体、救助资金缺乏，救助方式单一

2.3.1    在社会救助的主体结构中，政府无疑应该是第一责任主体。虽然政府对农村社会救助方面的资金支出呈逐年递增的趋势，但是相对于农村困境人员的需求、全国人均可支配收入来说，保障水平还是低于所需。尤其在农村困境儿童中，人口基数大，抵御风险能力差，救助持续周期长，非政府组织等社会力量参与不足，导致农村困境儿童陷入困境后除了向政府求救外无计可施，且救助存在一些盲点，有一部分农村困境儿童游离在政府救助的兜底保障网之外。

2.3.2    与国外社会救助实践相比，我国农村社会救助的方式相对比较单一。目前国外先进的社会救助实践中采用的救助方式呈现多元化特征，社会救助方式已经形成综合性体系，具体包括现金给付、实物发放、心理援助、服务提供、资产建设等。现金给付和实物发放是我国社会救助的主要方式，服务性救助在社会救助层面已经有了一点起色，但是离大面积开展还有很大的距离。尤其是在农村困境儿童的救助工作中，对儿童的精神生活建设、社会适应能力培养、集体融入、心理援助等救助配合现金给付和实物发放才能起到更理想的效果，这和农村救助专业人员少、深入农村的志愿者少、社会工作队伍发展不成熟有直接关系。

2.4    救助跟踪长效机制不健全

对于困境儿童来说，未来的路还很长，所以困境儿童救助一定是一个持续性的工程，不能仅仅着眼当前，而是要有长远工作计划。因此救助工作的结束不是暂时帮助到某一个农村困境儿童，建立起一时的生活信心，而是帮助他和他的家庭能够真正走出困境，保障他们不会再次陷入困境，实现“助人自助”。这正是我们现在救助工作缺乏的跟踪长效机制。例如农村困境儿童教育救助，我们不能仅着眼于帮助他能够入学接受教育，而是要帮助他能够持续接受教育，防止厌学、辍学等现象发生，这就要求救助工作一直要持续下去，及时跟踪，多方沟通，帮助他在学校建立信心，顺利完成各阶段学业。

3    农村困境儿童救助对策

3.1    精准识别精准救助

农村困境儿童精准救助的目的就是为不同的困境儿童提供量身定制的更好的救助和保障，以促进其健康的成长。其前提首先就是精准识别，对农村困境儿童及其家庭所处的困境有充分的精准的认识，然后根据不同的困境对他们分类建档。其次对不同的困境儿童配套相应的保障内容和措施，这其中包括基本生活保障、医疗服务保障、康复训练保障、教育保障以及未来的跟踪机制和长期计划。

3.2    重视源头预防，建立多层次农村困境儿童支持服务体系

做好源头预防工作，建立困境儿童监管网络，通过家庭、村（居）、学校等环节对困境儿童进行防控，定期随访，掌握困境儿童的现实状况，从源头上消除困境儿童不稳定、不安全因素。

3.2.1    家庭是儿童社会化的第一主体，造成农村儿童陷入困境的一个重要原因就是家庭出现的各种问题和变故。而我国目前的困境儿童救助对象仅限于困境儿童本身，忽略了家庭在其中的重要作用。从国际社会来看，越来越多的国家已将家庭视为风险应对的核心单元，家庭支持福利与服务已经成为西方国家儿童福利体系的重要组成部分，并被认为是支持家庭及儿童最好的方式之一。这就要求政府将困境儿童及其家庭结合起来实施救助，同时对家庭所有成员的照顾能力进行鉴别，必要时及时介入，防范各类恶性事件的发生。

3.2.2    政府作为救助农村困境儿童的责任主体，投入资源以改善其面临的困境是责任的体现。在政策法规的制定方面，政府需要进一步细化相关的儿童政策法规，把农村困境儿童纳入体系，保证所有救助工作都能依法进行。这其中应该包括对家庭成员失职进行追责，对非政府组织、专业机构的救助行为进行指导并进一步法制化。在农村困境儿童救助的执行方面，要求政府进一步强化责任，强力促使政府涉及各类救助的相关部门能够达成相互合作和信息共享，力求实现农村困境儿童“一站式救助”。在农村困境儿童救助资金方面，增加投入力度，建立稳定可持续的经费保障机制，将其纳入社会福利事业发展资金预算。

3.2.3    强化农村社区在救助农村困境儿童过程中的作用。农村社区围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。作为农村困境儿童生活的主要区域，农村社区有它独特的地方，人员熟悉度、了解度、信任感增强，对于困境儿童所面临的困境、所出现的紧急状况会第一时间被发现并紧急处理或者上报。由此把社区当中愿意加入农村困境儿童救助行列的人员充分发动起来，也可以把他们纳入各级救助机构或者政府组织的志愿者行列，对他们进行必要的知识培训、应急处理技巧培训等，建立起社区内部的相互支持网络。

3.2.4    积极引进非政府组织和专业救助机构进行专业指导。非政府组织和专业救助机构有专业性强、救助形式多元化、救助范围广泛等等优点，使得他们在农村地区可以为政府弥补不足，也可以运用专业知识给困境儿童及其家庭或者其他成员提供专业支持和帮助，增强其风险抵御能力。

3.3    建立救助长效跟踪机制，预防再次陷入困境

农村困境儿童在得到救助之后，还要委派专业人员长期跟踪、定期回访，但是鉴于农村专业救助队伍人员不足，一定要动员广大人民群众如农村社区成员、亲属、老师、同学等加入后期观察阶段，有问题随时反馈，多渠道及时掌握被助困境儿童的学习、生活以及心理状况，针对性地做好进一步的疏导、教育、帮扶工作，消除他们的各种心理疑虑，培养乐观向上、积极进取的生活和学习态度。例如农村孤儿，对其进行临时性救助之后，未来安置问题必须提上日程，寄养、收养或者机构安置、教育等需要根据实际情况进一步做详细安排。这样的长效跟踪机制对于农村困境儿童未来的生活和发展尤为重要，影响深远。

3.4    增强农村困境儿童救助工作能力

全面实现社会救助管理的专业化和规范化，大幅提高救助质量和水平，尽快实现救助管理的精细化，这是当前农村社会救助函待解决的问题。

3.4.1    针对目前农村困境儿童社会救助专业化程度低、专业人员少的问题，针对困境儿童的特点和特殊需求，通过引进人才，定点帮扶，或者现有人员集中培训、网络培训、进修等方式，提高其管理服务的专业化水平。同时，通过政府购买服务等方式，聘用专业社工人员，或者购买专业社工组织的服务。在物质帮扶的同时，辅之以社会化教育、能力提升等功课，在救助农村困境儿童方面可以达到事半功倍的效果。

3.4.2    在农村困境儿童社会救助工作规范化方面，首先要狠抓现有关于农村困境儿童社会救助政策的项目及落实，把握好一些基本的原则和要求。其次要严格规范各项救助操作程序，严格按照法定程序进行，防止随意性。

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