农村土地承包经营权退出影响因素研究

鲁春阳 文枫 秦岩

[摘要]农村土地承包经营权是农民的一项基础性权利，但土地过度破碎化影响了农业生产效果的提高，阻碍了现代农业的发展。因此，适时探索推进土地承包经营权退出制度，不仅有助于发展现代农业，提高农业效率，也能够促进农地合理流转，提供农地利用水平。分析了土地承包经营权退出的驱动因素和障碍因素，为土地承包经营权有偿退出提供参考。

[关键词]土地承包经营权;退出;驱动因素;障碍因素

[中图分类号]F301.0[文献标识码]A

随着城镇化和工业化的推进，农村承包地“命根子”的社会保障功能逐渐弱化。而市场要素性、财产性功能不断强化。如何高效配置利用农地资源发展现代农业，已成为当前深化农村土地制度改革的焦点问题。引导有意愿、有能力的农民自愿有偿退出土地承包经营权将是提高农地利用效率，增加农民财产性收入，并促进农村转移人口市民化的一条有效途径。然而，如何实现土地承包经营权自愿有偿退出，却成为当前社会的一道难题。农村土地承包经营权受那些因素影响，影响机理是什么，只有理清这些问题才能有针对性地开展农村土地承包经营权退出试点工作。

1    农村土地承包经营权退出的驱动因素

1.1    农业生产驱动

农业生产的主要表现形式为粮食生产，它是关系国计民生的重要战略物资，也是人民生活的基本资料。粮食安全与社会稳定、政治发展、经济增长之间存在重要的相关性。因为我国人口基数大，粮食消耗量较高，致使我国粮食生产总量与人口消耗粮食量呈现脆弱动态平衡的态势，根据国家统计年鉴查得，2017年，全国粮食生产总量为61791万t，其中，河南的粮食总产量为5973.4万t，占全国粮食总产量的9.67%。然而，粮食产量增长速率与人口消耗需求量增长两者之间难以形成良性关系，借助國际上的有效渠道，以弥补国内市场供给缺失的难度不断提高，所以，国民的饭碗必须端在自己手里，粮食安全的压力不容忽视。

近年来，我国粮食自给率基本保持在85%以上，粮食基本实现自给。但是，2017年，我国粮食自给率下降到86%（2015年自给率为94%）。从今后发展趋势看，随着人民生活水平提高，粮食消费刚需呈现增长态势，但我国有效耕地呈现下降态势、农业生产收益偏低等对粮食生产的制约成为燃眉之急。

从我国粮食的供需来看，将长期处于低水平平衡状态，如何保障粮食数量、质量，是我国当前需要解决的问题之一。河南省是我国的粮食生产核心区，也是农民工流动大省，由于务工农民比例不断增高，导致我省撂荒率升高和被城镇化侵蚀，逐步导致国内粮食生产能力下降，而国际市场中，调动空间有限，我国粮食安全面临巨大压力。只有提高农业现代化水平，增加土地整治项目，建设节约集约、高产稳产的商品粮食基地等措施的实施，都需要离地农民将荒废的承包地退出来。

1.2    经济驱动

经济驱动因素主要是经济拉力与经济推力两方面。其中，经济拉力包括退出补偿和保障替代;经济推力包括承包地的承包费和摆荒费等成本。

退出补偿，是土地承包经营权退出中必要的经济拉力之一，其中，最重要的是资金补偿。其原因为，当前的农村土地制度已经不适合现代农业的发展，地区自然条件、气候生态规律制约着传统农业生产，同时，地区经济发展受限，加上人工成本的增加、各类农用生产资料价格的提升，导致农民农业生产效益不断减少。随着河南省城镇化、工业化的飞速发展，农民流动数量不断增加，其中，主要以粮食生产核心区的农民为主，造成农业劳动力结构性短缺，致使部分地区农业生产被第二、三产业所取代。与进城务工收入相比，土地产出收入占比呈现下降趋势;农业生产效益与非农产业相比，呈现下跌态势。基于离地农民角度，一方面，在非农业领域已有不菲的经济来源;另一方面，农业投入成本增加，土地流转租金虽然是价值的一部分，收益中租金占比最多保持水平，并且，交易费用在流转中具有一席之地。适当给予农民高于自主经营或累计收益较高的退出补偿，对于离地农民而言，具有较强的吸引力。

另一种经济拉力为保障替代。因为，我国现行的家庭联产承包责任制，是解决当时生产问题的农村土地制度，其目的为，确保等分土地资源下的功能强化措施。传统农耕下，土地既是生产要素，又具有各种保障的职能。然而，基于我国工业化与城镇化、农业劳动力流动无序的背景下，承包地的功能逐渐发生转化。其一，对离地农民而言，就业保障功能作为承包地的一种必要功能，性质在不断退化;其二，基于农业收益下降的前提下，承包地的收入功能逐渐减少;第三，农民社保呈现低水平、覆盖面窄的特征，截止到2017年底，河南省农村养老金由2016年的75元上涨到80元/人/月，每年上涨幅度为5元。而且，农民工已经成为社会保障人群中的一部分，社会保险已经成为用工单位招用农民工的基础条件之一，从另一方面来说，承包地的养老保障功能已经退化。对离地农民而言，社保体系的缺失，承包土地的价值仅剩养老和失业保障，所以，可以利用替它保障类型，满足当前农民的需求，也不失为一种重要经济拉力。浙江嘉兴的城乡统筹发展的改革试点中“以土地换社保”，便利用了这一点，成为我国土地承包经营权退出的典型试点。

经济推力包括承包费和撂荒费等成本。承包费，是农民为获得承包地所付出的经济成本，促进合理化配置土地资源的推动力。承包费越高，土地承包经营权退出的推力越大;反之，承包费越低，推力越小。在2006年国家取消农业税费之前，承包地所具备的“三提五统”费用就成为承包地退出的有效推动力。

撂荒费用是农民恢复耕地生产所需要的费用。我国人口数量远远大于耕地数量，粮食安全对于耕地来说极为重要，耕地撂荒对土地资源造成极大浪费，致使耕地质量逐渐下降，恢复生产成本较大。建立有效的耕地撂荒惩罚制度，收取部分撂荒费，增加耕地撂荒成本，是土地承包经营权退出的重要动力。从制度变迁理论看，取消农业税，农业经营收入得到提高，增强了农民农业生产的积极性，有利于农业的稳定发展;但也降低撂荒成本，会增加撂荒量，会制约承包地有效退出。增加“撂荒”成本，可以抑制撂荒，可以促进承包地退出效率，合理提高土地资源配置效率。

1.3    农业信息化

农业信息化是指以农业信息为主，服务群体为农民的相关信息机构，开展信息传播、加工、处理、研究工作，主要包括农业产品信息、农业技术信息和农业服务咨询等内容。河南省是我国的粮食生产大省，承担着国家粮食生产战略的使命，为保持农业生产绿色、健康的产出，农业信息化是重中之重。而且，农业信息化是促进城乡一体化的重要途径之一，也是建设美丽乡村的必经之处，农业信息作为“三农”工作的全新着力点，可以全方位、多渠道、多形式的提供帮助，以信息科技建设河南现代农业。

《河南省“十三五”现代农业发展规划》指出：2017年以前，农业产业化龙头企业约为6800家，其中，国家级、省级分别为60家、760家。境内外上市企业中，农业中为17家。农业产业化集群有517个，全省领域分布中，涉农有11个产业、子产业大概有50个，年销售收入约为10152亿元，其中年销售收入30亿元以上有61个，50亿元以上有17个，100亿元以上有6个，吸纳农民就业为140.5万人，使农民收入增加2180亿元。

目前，河南省农民合作社已经有12.3万家，2.7万个家庭农场，4.3万户种粮大户;粮食生产经营面积在6.67hm2以上的经营主体6.9万个。培训新型职业农民有11.5万人。

“互联网+”的迅速推广，使电商在农村中快速发展，其中，阿里村淘宝项目已经在22个县落地，投入运营的服务站，大约为1100个村级。而且，全省电商企业超过20万家，农村网店突破3万家。据不完全统计，全省农村旅游人数达到4500万人次/年，从业人数约为200万人。覆盖领域包括种植，养殖，食品加工并已扩展到其他领域。

1.4    新型城镇化

基于现行农村土地制度和新型城镇化的推进，使得土地资源和人力资源双向流动。同时，土地承包经营权的退出，也会促进新型城镇进程的推进。河南省人口城镇化水平不断增长，用地规模扩张迅速，农民工岗位越来越多，随着河南省社保政策的创新，农民工的城镇生活成本下降。驱动大量农民工在城市安家落户，虽然他们职业性质已经发生变化，但是其身份依旧为农民。

所以，城镇化的本质为进城农民的市民化，也就是离开农村的宅基地与承包地，长时间在城市安家落户，这就使得农村剩余土地利用成为必然趋势。依据河南省现状，经济补偿对于农民来说，是难以达到合理性的，这是由各方利益诉求、退出机制决定的，虽然务农农民数量不断下降，但是，权利仍然保留，制约了已经离地的农民真正离开土地，从而导致河南省新型城镇化的推进。

2    农村土地承包经营权退出的障碍因素

2.1    农民思想观念落后

我国作为一个传统的农业生产大国，农民依旧是我国社会第一大群体，在我国农民的传统观念中，乡土情结是农民意识的重要组成部分，这种情结将土地与农民紧紧结合在一起，形成一种固守陈规、态度鲜明、意识顽强的农民意识。在这种观念的持续熏陶下，即使是不以农业耕作作为生活手段、有其他收入来源的农民依旧会进行农业经营，而不愿意把土地视为一种资产，流转成为其他资金。尤其在经济发展迅捷的地区，农民参与非农业性工作的比例较高，从农业生产中获得利益在可支配收入中占比很小，此时，农民对于土地的依赖性主要表现在，希望通过简单劳作来获得额外收入，因此，农民依旧不愿意完全放弃所拥有的土地承包经营权。

此外，人情观念也是影响农民对于农地承包权退出的重要体现。农村社会中，农户十分重视地理缘由与亲情关系，以村为单位的邻里人际关系十分密切，村民之间影响较大。这样的环境中，当农民面临巨大决策时，农民会受到“从众”心理，及主导人物观点的影响不愿放弃承包经营权。

2.2    土地部分功能弱化

长久以来，土地是河南省农民最基础的生产资料，对于农民来说，农村土地制度具有保障性。随着河南省快速发展，大量农民开始进城务工，导致农民工群体大量涌现，截止到2016年底，河南省外出务工的农民工已达到2876万人，河南省农民收入构成中，工资性收入占比在1990年为5.48%，而在2016年上升为35.19%。由此数据可知，河南省农民对土地的依赖性越来越低，劳务所得已经逐步成为农民收入的重要成分，土地保障功能对于农民来说在逐步消失。

对离地农民而言，保障体系的缺失，承包土地的功能仅剩养老和失业保障，所以，可以利用改变土地权利的替代，满足当前农民的需求，也不失为一种重要经济拉力。浙江嘉兴的城乡统筹发展的改革试点中“以土地换社保”，便利用了这一点，成为我国土地承包经营权退出的典型试点。

2.3    产权制度不明晰

现代农业发展的瓶颈性因素之一，就是权利流转不畅。由于村集体土地所有者不够明确，权利束不够清晰，致使农村土地流转机制不够完善，故而，使农民权利不能完全被保护。目前，我国正在实行的“三块地”改革试点，虽然取得一定成效，但是，依旧没有突破性的进步。

从我国土地制度来看，农村土地归村集体经济组织所有，是我国基础原则，所以，要在此原则下，提高土地产出的经济效益。关键在于土地产权权利束中子产权的细化与明晰。土地所有权的公有制也是一个重要前提。对于农民在土地上所拥有的权利利益，要给予政策法律保护，并且，能够在土地流转市场合理、合法交易。而农民在土地上的权利和利益，以及如何交易、管理、保护，是目前难以解决的问题之一。

从法律角度看待产权制度不明晰，可以发现，农村集体土地，是集体内所有的成员共有，与私有产权对比，是处于对立状态的。集体产权，对于社会公平来说，具有促进的作用，但是，私有产权具有明确的权利属于，相比于公共产权，排他性是一个鲜明的特征，因而，在流转中更有效率。

3    结语

农村土地承包经营权有偿退出不是农民自愿无偿退出，也不是政府强制必须退出，必须制定退出政策、退出规划、退出补偿体系，按照试点推进，以点带面，形成农民自愿有偿或无偿退出的良好效应。在退出的过程中，也切忌一刀切，依据影响土地承包经营权退出的驱动因素和障碍因素，制定相应的推力机制、激励机制和压力机制，使得土地承包经营权有序退出，真正盘活农村土地资源。

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