统筹整合使用财政涉农资金助力脱贫攻坚和乡村振兴

罗先菊

[摘要]在决战脱贫攻坚、决胜同步小康的关键期，为了集中资源打赢脱贫攻坚战，我国启动了新一轮的财政涉农资金整合工作。贵州积极响应国家号召，于2016年7月6日出台了《贵州省支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作方案》，要求贫困县以摘帽销号为目标，以减贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点项目为平台，把目标相近、方向类同的涉农资金统筹整合使用，撬动金融资本和社会资金投入扶贫开发，提高财政涉农资金的精准度和使用效益。统筹整合使用财政涉农资金，不仅为决战脱贫攻坚和实施乡村振兴战略提供了资金保障，而且还便于发挥资金的规模效应，提高财政涉农资金的使用效益。

[关键词]财政涉农资金;战略意义;成效;经验启示

[中图分类号]F323.8[文献标识码]A

1    整合财政涉农资金的战略意义

1.1整合财政涉农资金是提高财政资金使用效益的需要

在传统条块分割的项目管理体制下，我国涉农资金一直存在渠道多、项目杂、投入散、管理乱等现象。随着涉农资金投入不断加大，这种管理体制造成的如资金“碎片化”、项目“随意化”、权力“部门化”等问题日益凸显，严重影响了资金效益和政策效果。为解决上述问题，我国于2016年启动了新一轮财政涉农资金整合工作。整合财政涉农资金，可以解决财政涉农资金多部门“蜂窝煤式”对口分管和“撒胡椒面”式分散使用的弊端，充分发挥财政涉农资金的聚合效应。

1.2 整合财政涉农资金是决战脱贫攻坚的需要

十九大报告明确提出，“坚决打好精准脱贫攻坚战，是决胜全面建成小康社会的底线任务。坚决打好脱贫攻坚战，要坚持突出重点，攻克深度贫困堡垒。”随着脱贫攻坚的不断深入，深度贫困地区和深度贫困问题越发突出，成为脱贫攻坚这场硬仗中的硬仗。此次财政涉农资金整合工作，聚焦贫困地区，以减贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点项目为平台，把目标相近、方向类同的涉农资金统筹整合使用，撬动金融资本和社会资金投入扶贫开发，这为脱贫攻坚战提供了资金保障。

1.3 整合财政涉农资金是实施乡村振兴战略的需要

十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，并提出了“坚持农业农村优先发展”和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。如何实现产业兴旺？按照2018年中央一号文件要求，要构建现代农业的产业体系、生产体系、经营体系，三大体系彼此联结、相生相伴，共同构成现代农业的体系支撑。简而言之，实现产业兴旺，就是要促进农村一二三产业融合。可以说，此次财政涉农资金整合与促进农村三个产业融合是相契合的。《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》中明确指出，“在涉农资金整合过程中要紧紧围绕实施乡村振兴战略展开。到2018年，实现农业发展领域行业内涉农专项转移支付的统筹整合;到2019年，基本实现农业发展领域行业间涉农专项转移支付和涉农基建投资的分类统筹整合;到2020年，构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金（涉农专项转移支付和涉农基建投资）统筹整合长效机制”。由此，新一轮财政涉农资金整合不仅仅局限于行业内，还扩展至行业间，这对于支持农村一二三产业融合发展、推进适度规模经营、扶持小农户生产、支持特色优势产业发展等，将具有重要意义。

2 贵州财政涉農资金整合的成效

2016年，贵州将50个国家扶贫开发工作重点县纳入统筹整合使用财政涉农资金试点范围，共整合财政涉农资金124.5亿元，其中中央财政资金79.49亿元，省级财政资金26.46亿元，市级财政资金2.21亿元，县级财政资金16.34亿元。截至2016年底，共完成整合资金支出112.01亿元，占整合资金规模89.97%，其中用于农业生产发展27.58亿元，用于农村基础设施建设45.33亿元，其他方面39.1亿元，分别占已完成整合资金支出规模24.62%、40.47%、34.91%。通过财政涉农资金整合助力脱贫攻坚，2016年全省减少贫困人口120.8万人，6个贫困县、60个贫困乡镇摘帽，1500个贫困村退出。

2017年，贵州按照国家要求将16个武陵山、乌蒙山、滇黔桂连片特困地区县纳入了财政涉农资金整合范围，至此，贵州财政涉农资金整合范围扩展至了全省66个县（区）。2017年，贵州共整合财政涉农资金305.91亿元，比上年增加了181.41亿元，其中：中央财政资金230.85亿元，省级财政资金53.19亿元，市级财政资金3.35亿元，县级财政资金18.52亿元，四个层级财政资金分别比上年增加151.36亿元、26.73亿元、1.13亿元、2.18亿元。2017年共完成整合资金支出287.06亿元，比上年增加175.05亿元，占整合资金规模93.84%，比上年提升了3.87个百分点。2017年所完成的整合资金支出中，有106.68亿元用于农村生产发展，有173.92亿元用于农村基础设施建设，有6.46亿元用于其他方面支出，分别占已完成整合资金支出规模37.16%、60.59%、2.25%。通过财政涉农资金整合助力脱贫攻坚，2017年全省减少贫困人口120万人，90个贫困乡镇“减贫摘帽”、2300个贫困村退出。

3 贵州财政涉农资金整合的经验启示

3.1 规划引领，确定整合目标、重点

凡事预则立，不预则废。2017年，贵州省人民政府印发了《贵州省“十三五”脱贫攻坚专项规划》，对如何打好易地扶贫搬迁攻坚战、产业脱贫攻坚战、绿色贵州建设脱贫攻坚战、基础设施脱贫攻坚战、教育医疗脱贫攻坚战、兜底保障脱贫攻坚战、社会帮扶脱贫等进行了布局。《贵州省支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作方案》明确指出“要以扶贫规划为引领，以支持贫困县摘帽销号为目标，以重点项目为平台，把目标相近、方向类同的涉农资金统筹整合使用。”截至2017年底，在省整合方案的指引下，纳入整合范围的66个县（区）均制定了涉农资金整合方案，制定了整合资金管理办法，对该地区财政涉农资金整合工作进行指引。各试点县将统筹整合使用财政涉农资金作为精准扶贫、精准脱贫的重要抓手加以实施。可见，以规划为引领，是贵州统筹整合财政涉农资金的一大举措。

3.2 充分授权，以县为主

《贵州省支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作方案》明确指出，“中央、省和市（州）纳入统筹整合的专项资金项目审批权限全部下放到县，允许试点县根据脱贫攻坚规划改变专项资金用途。同时，省级扶贫开发领导小组对试点工作负总责，坚持管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施。市（州）做好上下衔接、组织协调、指导督促。试点县作为实施主体，承担资金使用效益和脱贫攻坚成效的主体责任，享有与主体责任相对应的项目审批、资金安排等充分自主权。”同时，省财政厅、省扶贫办联合印发了《关于进一步推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作的通知》，授权各试点县根据涉农资金整合方案，制定统筹整合使用财政涉农资金具体办法，对统筹整合的所有资金进行规范管理。可见，项目审批、资金管理等自主权的下放，是贵州财政涉农资金整合的又一大舉措。

3.3 精准发力，注重实效

各试点县围绕脱贫攻坚的关键节点、薄弱环节和重点领域，积极探索提高资金使用效益的有效方式，促进农业产业发展。例如：水城县统筹整合财政涉农资金3602万元打造巴浪河现代高效农业科技示范园第一期项目。建设综合服务接待中心、农业高科技展示区、设施蔬菜生产示范区、有机猕猴桃生产示范区、生态养殖示范区、市民农园体验区，规划占地46.67hm2。项目建成后正常年育优质蔬菜种苗480万株，年收入336万元。园区建成后，按照无公害、绿色食品生产标准，蔬菜生产可实现年收入约538万元，毛利润约498万元。可有效带动当地生态产业发展和农民增收致富。

3.4 抓好示范引导，促进资金整合

首先是在多次深入丹寨县调研的基础上，以省人民政府文件出台了《关于印发丹寨县统筹整合财政专项资金开展脱贫攻坚试点实施方案的通知》（黔府发〔2016〕20号），以丹寨县为统筹整合财政专项资金首个试点县，大胆探索财政专项资金管理使用体制机制创新。接着，选择资金整合量大、脱贫攻坚任务重的正安、务川等13个县作为省级重点指导县，深入推进涉农资金整合工作，提炼可复制、可推广的经验模式，以点带面推动工作。

3.5 强化监督，开展绩效评价

为了规范贫困县统筹整合使用财政涉农资金管理，提高财政涉农资金整合力度和使用效益，贵州于2017年制定出台了《贵州省支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金绩效评价及目标考核办法（试行）》，该考核评价试行百分制，90分（含）以上为“优”，80分（含）—90分为“良”、70分（含）—80分为“中”，70分以下为“差”。主管部门绩效考评结果纳入省级目标专项考核，并在全省范围内通报。贫困县绩效考评结果纳入县级党委和政府脱贫攻坚工作成效考核内容，并作为财政专项扶贫资金分配的重要因素，贫困县当年绩效考评结果为“优”的，在分配财政专项资金时给予奖励;绩效考评结果为“差”的，在全省贫困县范围内通报。

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