农业生产规模化经营现状、障碍与政策支持

[摘要]农业生产规模化经营对推进农业现代化具有重大的战略意义，是新常态下实现农业农村新发展的重要路径。横向对比来看，在农业劳动力代际转换危机蔓延的大背景下，农业人口大幅降低所带来的农业规模化经营的历史机遇还没有得到很好的利用，未来需要快速提高规模化经营水平。同时，我国在土地流转、产权制度保护、青壮年劳动力匮乏等方面仍存在诸多问题，严重影响了农业生产规模化经营的有效推进和农业现代化的顺利实现，亟待构建科学、合理、健全的政策支持体系。

[关键词]新常态；农业规模化；土地流转

[中图分类号]F323 [文献标识码]A

1 引言

改革开放以来，以“均田赋权”为特点的家庭联产承包责任制在我国农村大范围推广，有效赋予了农民对承包土地的使用权和经营权，极大释放了农村生产要素潜能，激发了农业农村内生活力，在短时期内显著提高了农业生产效率，为解决城乡温饱问题做出了突出贡献。然而，家庭联产承包责任制在一定程度上也加剧了农村土地的精细化分割，固化了中国上千年来小农式种植传统，影响了农业机械化水平的提高，阻碍了农业科学技术的推广和应用，不利于农业现代化的实现。特别是近年来，经济发展进入新常态，经济增速放缓，农业生产成本攀升，主要农产品国内国际价格倒挂，农业增效、农民持续增收难度加大；资源环境约束趋紧，保障农产品有效供给和质量安全压力增加；城乡要素流动加快，农村空心化、老龄化问题日益凸显。在经济发展新常态下，农业农村发展要有新思路。当前需要积极适应引领新常态，按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，以改革为动力，以法治作保障，加快推进中国特色农业现代化。而农业生产规模化经营是推进农业现代化的重要途径和政策抓手。在此背景下，加快土地流转，推动农业生产规模化经营就成为当前和今后一个时期农业发展过程中较为重要的战略考量。为此，本文以学术界前期研究成果为基础，深刻认识当前农业生产规模化经营的现状，着重分析其发展的现实障碍，探讨现有农業政策的缺陷和不足，系统提出推动农业生产规模化经营的对策建议，以更好实现新常态下农业农村新发展。

2 农业生产规模化经营的现状考察

农业生产方式由小农化的细碎化耕种到规模化经营的跨越，是一个国家长期的农业转型过程。特别是对于中国这样一个具有悠久历史的传统农耕文明国家而言，其转型过程之复杂、任务之艰巨，世所罕见。所以，科学认识中国农业生产规模化经营的现实状况，有助于我们理性认识当前农业生产规模化经营的阶段性特征。

首先，从农村居民家庭经营耕地、山地、园地和养殖水面面积看，随着农村经济发展和人口迁移速度的加快，中国农业生产的规模化水平有所提高。如表1所示，农村居民家庭山地和园地经营规模上升速度较快，山地面积由2000年的186.67m2/人增加到2012年的320.00m2/人，上升了71.43%；家庭园地面积则由2000年的40.00 m2/人增加到2012年的66.67 m2/人，上升了66.67%。农村居民家庭养殖水面面积相对比较平稳，由2000年的20.00 m2/人增加到2012年的26.67 m2/人。但是，令人遗憾的是，代表农业生产规模化经营水平核心指标的农村居民家庭经营耕地面积，由2000年的1320.00 m2/人仅增加到2012年的1560.00 m2/人，上升了18.18%，步伐明显缓慢。总体上而言，中国农业生产的规模化是大势所趋，发展所向，但是在农业劳动力代际转换危机蔓延的大背景下，农业人口大幅降低所带来的农业规模化经营的历史机遇还没有得到很好的利用，未来亟待快速提高规模化经营水平。

其次，从农林牧渔业从业人员数和乡村户数两个指标来看。如图1所示，农林牧渔业从业人员数量从1990年开始就始终处于下降的过程中，而且呈现加速下滑态势。农林牧渔业从业人员总数量从1990年的33，336.40万人下降到2012年的27，032.25万人，减少了18.91%，已经为提升中国农业生产规模化经营水平做出了“减少农业人口”的历史贡献。但是从乡村户数指标来看，现状并不容乐观。自1990年以来，中国乡村户数一直处于上升的趋势之中。其总数量已经从1990年的22，237.20万户上升到2012年的26，802.32万户，上升了20.53%。中国乡村户数的持续上升所导致的一个直接结果就是户均农业生产规模的不断下降。事实上，乡村户数的持续上升趋势恰好与中国人口出生高峰期的青年人相继成家与分立相吻合。这说明，中国农业生产规模化进程仍然受到人口因素的严重制约。随着农业劳动力代际转换危机的到来，青壮年农业劳动力的急剧萎缩将为中国适时推进农业生产规模化经营带来重大历史机遇，农业生产规模化进程中人口因素的制约将会逐步得到解决。

3 推动农业生产规模化经营的现实障碍

近年来，中央和地方全面推动农村土地承包经营权确权登记颁证，土地流转速度和规模呈现出“双加速”局面。特别是在国家大力支持和引导农村土地承包经营权有序流转的大背景下，农村承包土地正通过多种形式向种粮大户、家庭农场、专业合作社流转，农业生产规模化经营水平持续提升。但从全国各地实践情况来看，当前推动农业生产规模化经营的现实障碍还广泛存在，现有配套政策体系还存在一些缺陷和不足。

3.1 土地流转主要以自发式流转为主，市场化流转亟待加强

自发式土地流转往往是农民基于外出流动的需要，将土地流转给亲戚朋友、本村农民、邻居或熟人进行耕种的行为。在土地流转初始阶段，自发式土地流转比较常见，流转双方大多是依靠乡村的熟人关系来维系相互之间的信任纽带。此种流转方式的优点是流转速度快、流转条件要求不高，易实现。所以在经济落后地区或偏远山区，自发式土地流转比较适应当地的流转环境和乡土习俗，在数量上占有很大比重，其对扩大农业生产规模所起的作用不可忽视。但自发式土地流转的缺点也显而易见，由于此种流转方式多发生于散户之间，所以流转面积有限，规模普遍较小。再则，由于自发式土地流转多通过口头形式达成交易，缺乏对流转期限、流转租金和流转规模等内容的规范性和契约性合同约束，造成流转关系不稳定，影响了土地流转效果。市场化流转是指农民依据土地有偿使用原则，通过土地市场等规范平台，将土地使用权向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营的行为。从现代农业发展趋势来看，市场化流转是提升农业生产规模化经营水平的主要途径。但从笔者调查情况来看，由于农村土地市场发展匮乏和流转平台建设滞后，市场化流转明显不足，未来需要以完善农业支持政策为基础，大力推进市场化的土地流转平台建设。

3.2 土地产权制度缺乏清晰界定，制约着土地流转和规模化

经营水平的提高

自家庭联产承包责任制实施以来，我国农村土地产权制度缺乏清晰界定的问题就一直存在。在我国相关法律界定中，农村土地集体所有权和农民的土地承包经营权被赋予了土地产权形式。但是上述产权形式与当前土地流转的实际需求产生了诸多矛盾。首先，“集体”是土地集体所有权中的权利主体，但“集体”是一个抽象而虚化的概念，导致了实际操作层面土地所有权的模糊；其次，农民的土地承包经营权与土地集体所有权之间的边界关系没有厘清，导致一方面农户对土地的流转权不明确或在主张权利时缺乏足够的保障，另一方面承包者对于流入的土地经营起来也没有安全感，不敢进行长期持久的投入，这种双重的负面作用直接影响了土地的流转，阻碍了农业生产规模化经营水平的提高。因此，需要在现阶段农村土地“三权分置”改革中，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业生产规模化经营。

3.3 农业劳动力呈现断代化趋势，农业生产老龄化和妇女化

问题严重

农业是国民经济稳定发展的基石，而源源不断的农业劳动力供应是农业发展的重要保障，尤其是现代农业发展更需要坚实充足的高素质人力资源支撑。但是，近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，大量农村青壮年劳动力由农村向城市转移，广大农村地区出现了空心化局面。尤其是在劳动力资源富足的农业主产区，大量高素质青壮年劳动力流失，造成农业生产“老人化”和“妇女化”的不良状况。农业现代化，农民是主体，农业适度规模经营更需要千千万万有技术、会经营、懂管理的新型农民作为重要支撑力量。事实上而言，土地规模化经营对农业劳动力提出了更高要求。其一，土地规模化经营需要大量现代农业技术的应用，尤其是现代化农业机械的支撑，这要求农业劳动者需要掌握一定的知识和技能，因此需要大量的高素质、高技能农业劳动力。其二，相对于小块生产，土地规模化经营所要求的农业生产任务更加繁重和复杂，因此需要大量的有体能、力量强壮的青壮年农业劳动力作为中坚力量。因此，要想实现农业规模化经营，必须保证农业劳动力的数量与质量。

4 新常态下构建农业生产规模化政策支持体系的

建议

在当前经济新常态下，农业生产规模化水平的提高，必须兼顾规模化条件的可能性、规模化进程的复杂性和规模化需求的现实紧迫性。政府在推进农业生产规模化过程中，要充分了解土地经营的现实情况，在尊重农民意愿和客观规律的基础上，以机制改革和政策激励为手段，实现由小农分散经营向农业生产适度规模化经营的历史性转变。

4.1 完善农业支持目标，加强制度保障

近年来，基于统筹城乡发展的大背景，我国加大了农业支持力度。农业支持目标也随着农业农村形势变化而不断完善。即从最初的“增加农民收入”逐步扩展到“提升农业综合生产能力”、“保障国家粮食安全”、“稳定农产品价格”、“规避农业生产经营风险”等。基于此，本文建议政府应根据农业发展的新形势和新任务，将政策扶持目标锁定在提高土地规模化生产经营水平上，构建起以促进农业生产规模化为核心使命的政策体系和制度保障。

4.2 创新和完善政策，推进土地流转

土地流转是推进农业规模化经营的重要力量。现阶段，我国土地流转还存在一系列障碍，制约着土地經营规模的扩大，因此，需要在制度安排上，创新和完善相关政策。首先，要以农村土地“三权分置”改革为契机，明确农民的土地承包经营权，通过确权颁证来厘清土地资产权属关系，盘活农村生产要素，保障农民的长期土地生产投入预期。其次要完善土地承包经营权流转市场，构建土地流转的利益导向机制，三是要提高土地流转的管理水平。政府应在农村建立土地流转信息服务与交易中心，及时发布土地流转供求信息，提供交易平台，加强土地用途监管，规范农户的土地流转行为，为土地流转创造良好的政策环境。

4.3 推进户籍制度改革，加快农民工市民化步伐

当前，受传统户籍管理制度约束，大量农民工不能真正融入城市，形成候鸟式生产生活方式，使其无法放弃土地耕种，直接造成农业规模化进程受阻。因此，必须以户籍制度改革为抓手，打破“农”与“非农”二元格局，加快推进农民工市民化进程，弱化农村土地的社会保障功能，为扩大农业生产规模创造条件。

4.4 积极培育农业规模化生产经营主体

市场经济条件下发展起来的农业规模化生产经营主体，是推进农业规模化进程的主要新生力量。特别是近年来，脱离于传统家庭经营农户的小农化、分散式生产模式，以家庭农场、专业大户、专业合作社、农业产业化龙头企业和各类农业服务组织为代表的新型农业经营主体广泛涌现。新型农业经营主体在生产方式上有别于传统农户个体的细作化、低效率生产，更注重集约化经营、专业化生产、规模化管理和市场化运作。在发展目标上，新型农业经营主体追求更高的土地产出率、劳动生产率和资源利用率。因此，政府应通过利益引导机制的建立，积极培育农业规模化生产经营主体的发展壮大。

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