北京农村集体建设用地利用低水平扩张的制度分析

李由

[摘要]处于北京城乡结合部地区的“工业大院”曾经为北京郊区的经济增长和当地村民的增收做出了巨大贡献，但其产业所呈现出的“小、散、乱、污”的形态特点与中心城区产业形态形成巨大反差。通过实地调研，以大兴区西红门镇“工业大院”的发展为研究案例，在阐述工业大院产生与发展的演变路径基础上，剖析农村集体建设用地利用低水平扩张的现实原因，并就中心城区-周边区域产业“二元化”现象形成的内在逻辑作进一步探讨，证实发展过程中存在路径依赖，最后就如何打破路径依赖提出政策建议。

[关键词]集体建设用地；工业大院；路径依赖

[中图分类号]F301.11 [文献标识码]A

1 工业大院的产生与发展

农村工业大院形成于乡镇和村集体经济“村村点火、户户冒烟”的20世纪80年代，是农村各类工业项目的集聚区，也是乡镇、村集体经济的重要载体，在城市规划中为乡镇和村集体经济的发展预留了充分的产业空间。大兴区村级工业大院也起步于这一时期，到2000年左右，工业大院建设进入快速发展期。这一时期，大兴区共建立了139个工业大院，其中，西红门镇27个村建立了占地10km2的27个工业大院。为推动北京郊区村级工业大院的建设与发展，2000年2月，北京市农村工作委员会印发了《关于“村级工业大院工程”的实施意见》，明确对符合一定条件的工业大院，择优对其所在村进行奖励，且奖励资金主要用于村级工业大院的基础设施建设。

回顾大兴区西红门镇工业大院20多年的发展历程，其产业发展的演变路径主要体现在产业外溢、人口聚集、以及与之相伴的“产业外溢—人口聚集—产业衍生”相互促进的闭环发展模式三个方面。

1.1 城区扩张推动产业外溢

在首都北京的发展过程中，随着中心城区持续向外扩张，城市中心的人口、企业与住宅等也不断向周边区域迁移和外溢，形成“城域扩张—产业外溢—产业重构—人口集聚”联动循环路径（见图1），进而使得周边区域的土地功能从农业转变为工业、商业、居住区等，而产业业态也由以农业为主变为以低端制造业、初级加工业和落后的生产性服务业为主，科技含量低、产业链条短且单一、产业规模不大，难以形成具有较强竞争力的产业集群。西红门镇工业大院是中心城区产业外溢的承接地之一，被从中心城区疏散的产业来到工业大院继续经营。这些产业包括物流企业、食品加工作坊、家具加工作坊、服装厂、仓储、喷漆行业、小零售底商等。在西红门镇寿保庄村，工业大院最高峰时的注册企业达到了480户左右，其中服装加工企业就占到了一半以上。在政府挂牌的星光村工业大院，许多生产加工企业在此运营，在大院周边围绕着数量众多的小型物流企业。平日里，这些物流企业的车辆进进出出，使狭窄的道路显得更加拥挤。

1.2 人口集聚引发新产业衍生

城市扩张外溢的低端制造业、初级加工业和落后的生产性服务业等大多属于劳动密集型产业，容易吸引大量外来及周边劳动力形成区域性人口集聚，大量人口集聚会自发地衍生出对生产、生活、及相关配套服务等的消费需求，进而形成生产生活性服务业、配套性服务业等新产业集聚。由此逐渐演变成为“产业外溢-人口聚集-新产业衍生”这样不断强化循环的闭环发展模式。在人口和产业集聚的同时，会引发大量房屋租赁需求和房屋租赁供给。为了满足众多流动人口的居住需求，有些商户私自把工业大院改建成小公寓，即“厂改租”，有些从事化工的企业迫于西红门镇环境整改的压力无法生存，遗留下的厂房也被私自改建成了公寓，还有不少村民自建二楼，将公寓分割出租。产业外溢-人口聚集-新产业衍生-新人口聚集-……这种依赖内部自循环的发展模式，造成工业大院居住人口呈现长期增长态势，产业形态呈现“小、散、乱、污”的特点。

1.3 产业与人口的低水平扩张

低端产业的外溢引发了区域性人口数量的急剧扩张以及由此引致的生产生活服务业的不断催生，但由于缺乏合理的规划和科学的引导，大兴区西红门镇工业大院产业与人口的集聚更多表现为一个低水平扩张的过程。一是产业无序发展形成“小散乱污”集聚区。西红门镇27个村共建立了27个工业大院，总占地面积10km2，建筑面积约960万m2。共有企业约5700家，其中“小散乱污”企业5400家，占企业总数的95%；个体工商户约10000家，许多个体工商户未经注册，且不向政府交税，但仍会消耗大量的公共资源。二是人口的不断聚集导致人口比例严重倒挂。根据西红门镇政府在2017年提供的数据材料显示，全镇共有户籍人口2.7万人，人户分离2万人，流动人口12.8万人。据当地工作人员介绍，在工业大院升级改造之前，本地居民与外来务工人员的比例的峰值曾达到1：20。仅在四村一个村，外来人口最多时达到两万多人，远大于本地居民人数。三是低水平扩张引发系列社会问题。西红门镇工业大院面临严重的环境污染、食品安全、治安等诸多问题。村集体在维护治安、清除灾害隐患以及发生事故后的善后处理等方面需要投入巨大的人力、物力和财力。四村村主任在回忆当时的情景谈道：“每家每户的出租房建设无序，布局拥挤，一旦发生火情，救护车都难以进入。如果有人员因为煤气中毒而死亡，村集体赔偿的数额相当于两年的租金收入。另外，由于空间拥挤和卫生污染，人们无法享受闲暇，小孩子也没有玩耍的空间。喝酒打架事件层出不穷。”对于生活在这片区域的人们来说，生存环境十分恶劣，而且存在诸多安全隐患。安全事故一旦发生，损失往往是不可估量的。

2 工业大院低水平扩张的原因分析

2.1 土地利用的细碎化

改革之初，西红门镇的村集体将工业大院的大部分土地都分给了村民，只留下少部分由集体经营。由于资金缺乏等原因，对外出租的土地基本上都是“白地”，没有任何地上建筑物。即便如此，村民已经意识到出租土地可以获得不小的收益，强烈主张参与工业大院土地的承包。因此，村集体遵循户际公平的原则，按照统一的标准，為每家每户分配一份工业大院的土地。不言而喻，这种做法实现了公平，但也带来了土地利用的细碎化，并由此产生土地利用低效等一系列问题。单个农户的承包经营天然具有局限性，缺乏整体布局，也没有和外部资源对接的能力和平台，从而加重了集体土地利用效率及产业水平的低下。

2002年，西红门镇开始实施农村集体产权制度改革，引导村民将农村土地承包经营权入股，发展土地股份合作社。27个村社通过履行民主程序，以“确权确股”的方式将土地承包经营权转化为股权并量化到人，确定了“增人不增、减人不减、土地延包三十年不变”的政策。全镇集体土地确权人口14900人，确权土地面积约173.33hm2。村民以确权的土地参股合作社，每667m2土地折价6万元。在改革过程中，寿保庄村采取部分经济补偿的方式将“工业大院”所属27hm2土地从农民手中收归村集体，对于签订最长为15年承包合同的农民，每667m2给予2000元左右的经济补偿，而签订5年短期承包合同的农民则无偿收回。

2.2 收益稳定化的追求

近年来，随着外来人口急剧增加，在城乡结合部特别是村镇工业大院附近，外来人口对房屋租赁有十分强劲的刚性需求，房屋租金五年内几乎翻了一番。2012年农民房屋出租在农民收入中所占比重达到60%。在新的替代产业没有形成前，工业大院地区的村集体和村民对“瓦片经济”存在很强的依赖性。

比如，星光村最初平均每个村民年收入约为一万元，在确权以后，一个五口人家庭通过股权每年能获得分红十万元，平均一人能分到两万多元。再比如，四村在把农用地改造为工业大院时，曾经设立了一个公共基金来支持工业大院的建设。在上个世纪九十年代时，土地租金价格低，每667m2价格从几百元到一千多元，仅能保证村委会运营和一些简单的村民的福利待遇。村民福利包括体检，发放药品、米、面等。随着时代发展，村里的大部分土地都租出去了，土地租金也逐步提高，村集体收入大幅增加。随后，村集体在发放实物等福利待遇之外，也开始现金分红，刚开始的时候每个村民分得两三千元钱，后来慢慢涨到两万多元钱。

村集体和村民收入的快速提高，很大程度上得益于北京地价的持续攀升。村集体和用地企业签订租赁合同时，都会约定好租金几年一涨。比如四村一般是每五年递增百分之五。在这种情况下，村民通过“瓦片经济”就可轻松获得较高收入，而对于村集体来讲，虽然要在食品安全、环境卫生、社会治理等方面投入大量财力，如四村一年就要投入六七百万，但整体而言村集体仍然是兴办工业大院的受益者。

另外，据镇政府工作人员介绍，工业大院的管理运用模式是“村自为战”，也就是由村负责规划、建设本村的工业大院，并以村为主体进行招商引资。比如星光村虽然有所谓的规划，但这种规划流于形式，基本上不发挥作用；四村村主任则坦言，由于该村实力薄弱，根本没有进行规划的条件。总体而言，规划缺位与缺乏整体统筹是工业大院粗放发展的主要原因。因此，工业大院便在个体利益的驱动下呈现无序、低效发展状态。近年来，随着土地向工业用途和居住用途转变，租金收益的简单化与稳定化，进一步强化了这种发展路径。

2.3 增值收益的排他性

由图2可见，在工业大院最兴旺的时期，北京地价节节攀升。在村集体与用地企业签订合同时，往往约定租金每五年递增5%，租金涨幅远低于北京地价同期的涨幅。村集体对未来土地开发存在强烈的增值预期，可是这种预期不能灵活地体现在租赁合同上，因为合同的约定相当于“绑定”了村集体的未来一段时期的收益，这就导致村集体无法充分占有未来一段时期土地增值的收益，而且这种弊端随着租赁期限的增加而越发突显，所以在这种情况下的必然结果是村集体不愿将土地用于长期产业项目建设。这就是增值收益的排他性。然而，对于用地需求者而言，他们不愿意将租赁期限定太短，否则就会打消他们的投资预期，无人来进行固定投资。在大院的发展历史上，村集体与用地企业确定的租赁期限有从20年、30年到50年不等，租金五年一涨，最初涨幅较低，中期达到5%，后期有的可以達到10%，并在合同中约定“如遇国家占地无条件让出”。1999年通过的《合同法》规定，租赁期限不得超过20年，大多数村集体依据法律对合同进行重新规范。村集体对长期产业发展项目的排斥其根源是增值收益的排他性，这是由村集体的组织特性决定的，也导致了该地区的产业水平始终难以提高。在四村工业大院里，低端、小散污、耗能高，污染严重的企业占据绝大多数。在该村村主任的回忆中，稍微有点规模的企业当属北京尚唐印刷包装有限公司，该公司主要给爱立信、诺基亚、三星等企业的电子产品制作包装盒。

2.4 土地权能的不完备

我国的土地管理制度对国有土地和集体土地采取的是两种管理办法。与国有土地相比，集体土地不具有完整权能，不能进行抵押和融资，只能在一定范围内出租或转让。由于得不到法律认可，村民只能以相对较低的价格租给用地需求者，从这个角度看用地需求者也存在着法律风险（星光村与用地企业在租赁合同上约定“如遇国家占地无条件让出”）。从现实来看，尽管现有的政策法规对集体土地使用有严格的用途管制，但实际上违规违法占地的现象仍然比较普遍，这种情况正好迎合了附加值较低的劳动密集型加工企业具，而对于高附加值企业来说，由于其固定成本高，所以它们面临的风险更大，不愿意在这里扎根。

3 思考和评价

3.1 城市功能的供需平衡

在工业大院“拆除腾退”工作开展以前，以西红门镇为代表的城乡接合部实际上承接了不少城市功能，比如人口居住、物流集散、垃圾分拣等。这里有两点需要强调：第一，这些功能虽然在产业划分上属于低端层次，但是这些功能是城市运行所必需的；第二，这些低端服务功能随着城区的扩张，会逐渐让位于高端产业，不断向外迁移，在城区外围的一些区域重新聚集，再次形成了城市的区域洼地。如果只是对其简单驱赶，城市功能的供给将不能满足需求，供需平衡会被打破。因此，如何在符合城市布局与产业规划的同时，使城市功能达到供需平衡是一个值得思考的问题。

3.2 低水平扩张不等于低收益

虽然工业大院呈现低水平扩张的状态，但是不能把低水平扩张等同于各利益主体的低收益。现实情况是，在工业大院的发展历程中，无论是当地政府、村集体和村民，还是用地企业、个体工商户和外来务工人员，都获得了稳定而可观的收益。利益相关方各取所需、各得其所，从而固化了这一发展路径。因此，工业大院“拆除腾退”是政府强意志的集中表现。如果政府部门没有下决心对这一地区进行整改，可以预计这一高污染、高耗能的发展模式还将继续持续一段时期。

3.3 路径依赖的固化以及打破路径依赖的方法

纵观北京二十多年来“城中村”的发展历史，在中心城区对外扩张的过程中，不断催生出新的城中村，如上个世纪八、九十年代在三环与四环的“浙江村”和“新疆村”。它们在利益驱动下表现出相似的发展路径：即随着城市空间的扩张，在城区外围形成了人口、产业上的集聚，而且产业的基本特点是劳动密集型、附加值低，环境脏乱差。从长期来看，这样的产业形态会随着城市的进一步扩张而逐渐消亡。工业大院的产生与发展同样肇始于城市扩张，与“浙江村”和“新疆村”相比，工業大院在形态、路径和模式上具有高度同质化。由此可见，在各方的利益驱动下城乡接合部的发展存在路径依赖，而且这种路径依赖是固化的，即“低水平均衡”现象在一个地方消失以后会在其外围重新上演，循环不止。如果政府在集体土地利用政策方面不做一些引导或调整，那么随着城区的再次扩展，由于固化的路径从而导致低水平扩张的故事将重新上演。

基于此，如何打破这种固化的路径依赖，需要注意以下三点：第一，因地制宜，统筹利用集体建设用地，为促进产业转型升级开辟新路径。村级自主开发，既不符合产业结构的发展规律，也不符合人民群众在发展过程中的长远利益，而区域统筹有助于产业发展整体谋划，促进规划合理化、布局科学化，实现产业优化升级与整体提升，并优先保障当地居民的利益。第二，加快推动京津冀协同发展，消除要素在城乡之间、区域之间市场化配置的体制机制性障碍，让要素充分、均衡、自由的流动，给更多人以发展机会和发展空间。第三，政府应提供多元化的就业帮扶服务，组织大型企业对失去生计的劳动力进行招募，促进劳动力市场上供给方和需求方的有效对接，确保社会稳定不出问题。

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