饮用水源地农业面源污染治理生态补偿问题及对策分析

林杰 杨小悦

[摘要]水安全是供水地民众需要，财产安全是水源地农户需要，因此完善基于农户导向生态补偿的水源农户自愿保护激励机制在水源地农业面源污染治理中显得尤为重要。针对农户导向生态补偿存在的政策设计与农户意愿不相契合的情况，首先分析农户期待的生态补偿政策效用目标，继而讨论现存补偿政策不完备之处，最后从公平和效率两方面提出改进策略。

[关键词]饮用水源；政策期望效用；生态补偿；农业面源污染

[中图分类号]F832.7 [文献标识码]A

1 生态补偿政策的农户期望效用

水源地农户的生产活动是饮用水源农业面源污染的关键致因（张维理等，2004）。因此饮用水源保护在根本上是农户生产管理问题，而农户的认知和意愿则是问题核心。政府在制定补偿政策引导农户环境保护行为时，必须要了解改变农户环境认知和补偿意愿的政策基础（侯成成等，2012）。从农户意愿出发，农户对政策供给的反应一般衍生自两种效用目标：其一是基于农户自我社会角色认知划分的政策效用目标，其二是基于农户自我社会责任认知划分的政策效用目标。两者均包含三个层级子目标。其中，基于农户自我社会角色认知的政策效用目标包括个人发展目标、家庭发展目标和社会发展目标。

社会发展是三个目标中最高层次的目标。有两类农户按此目标活动：一类将社会需求作为个人参与生态补偿政策的主要理由之一，但是他们仍然看重个人或者家庭的发展，因而社会发展是他们的次级目标；另一类则把社会发展视为第一目标，高于其他一切目标，他们更加关心社会发展，更有奉献精神，甚至愿意为实现社会的良序发展和整体利益牺牲个人利益。现实中前者占多数，而水源地农户则由于经济条件所限，很难为社会发展而放弃个人与家庭发展。

作为理性经济人，农户更加看重前两者政策效用目标，尤其是家庭发展目标，而公共环境意识和社会责任意识主导下的社会发展目标并不为农户所重视。但是，在水源治理中社会发展目标却是决定农户参与行为的指导性目标，这就有必要基于农户社会责任认知水平对其政策需求进行分析。作为生产者与社会人，基于社会责任认知划分的三层次农户政策需求目标包括：

1.1 个人生产目标

个人生产目标是农户社会责任认知最低层次的需求，也是作为社会人对政策的基本需求。在个人生产目标下，农户通过生态补偿获得产出进一步提升。以个人生产目标为一级目标的农户，家庭观较弱，或者本身这部分农业收入占总收入的比例不高，使农户忽略了农业收入的改变对家庭收入的影响。

1.2 家庭收入目标

家庭收入目标下农户的社会责任认知层次高于个人生产目标。尽管产出目标是农户社会责任认知的基础目标，但农户不可能以此作为接受补偿的最终目的。作为家庭一员的农户生产目的是提高家庭整体消费效用，此时个人生产目标便成为次级目标，而家庭收入目标为一级目标。

1.3 环境保护目标

按照自我社会责任认知程度上判断，环境保护目标应该凌驾于以上两个目标，它是拥有公众意识的农户对补偿政策环境保护功能所提出的要求。但环境目标只是拥有纯公民意识的农户的一级目标。绝大部分农户，尤其是散户没有建立起足够的公民环境责任意识，不认为环境目标可构成一级目标，而是构成家庭收入目标下的二级目标，甚至是更低的三级目标。

无论是基于农户自我社会责任认知还是基于农户自我社会角色认知，农户政策需求目标均带有净收益的指向性。尽管农户对补偿政策有强烈的个人愿望，但是现行政策效率不高、农户自愿参与率低却是不争的事实，造成两者不相匹配的根本原因主要还需要从生态补偿政策及其执行环节中的问题寻找答案。

2 生态补偿机制的不完备之处

2.1 法律效力羸弱，补偿难获保障

我国至今还未有一部专门性法律针对饮用水源保护问题，关于饮用水源保护的法律仅散见于宪法、环境保护法、水法、水污染治理法等法律法规的相关条例中。这些法律法规都偏重于宏观调控与指导，在实际管理中可操作性并不高。尽管地方性行政法规和部门规章可能会设立更加具体的管理规定，但这些法规效力层次较低，在实际监督执法中难以发挥足够威慑效果。而且它们所规定的内容都是仅仅限于饮用水源的某一个方面，涉及面窄，内容也相对落后。导致很多水源地的保护工作中很难确立利益相关者之间的职责与权限，从而加大了在明确水资源产权归属、补偿的标准以及选择补偿的方式等方面的难度。目前，國内无论在学界还是政界，要求从法律上确定源头水的环境产权和生态补偿制度为水源保护生态补偿机制立法的呼声已经越来越高。

2.2 管理权限模糊，执法权利分散

饮用水保护是一项涉及水利、环保、农业、林业、市发改、规划、国土、建设、城管等多个职能部门的综合性工作。依据各地区“饮用水水源地水污染治理管理规定”，目前饮用水源保护工作的各项权属根据地方性部门的管辖领域进行分配。虽然部门联动在一定程度上解决了水源因责任人长期缺位而致的恶化趋势，但是，由于没有一套法律明确规定各个部门职责权限，环境目标与部门职能目标之间常常无法统一，导致部门之间的合作成本极高。比如，在农业面源污染治理中，农业部门在饮用水水源地负责指导农民科学生产，调整农业产业结构，大力推广生物防治技术，发展无公害农业等生态农业建设事宜，而环境保护行政主管部门负责农业、工业、生活等领域环保规划与生态保护相关事宜。再如我国一般将水质与水量进行分割管理，水利部负责水量，水利部和环保部共同管理水质，其中水利部管理污染不上岸，环境部门管理污染不下水（曾文忠，2010）。部门之间既存在职责交叉，也存在目标的不一致，这种情况容易造成各部门无法一致行动，甚至与目标相脱离，也容易造成各部门间利益冲突和相互推诿扯皮。

2.3 补偿资金不足，配置效率不高

大部分饮用水水源地主要依靠有限的纵向、横向政府转移支付维持各项保护工作。尽管政府转移支付有资金到位快、使用灵活等优点，但这种补偿方式普遍存在补偿标准偏低和单一的缺点，对生态保护者的激励效果并不佳（张乐勤，2011）。地方政府在对转移支付资金的使用效率上一直也是备受争议，像基于无条件资金使用的一般性财政转移支付，就常被指责因为无序使用导致资金分配的低效率，这种情况在受“专款专用”的条例限制的基于有条件资金使用的政府专项转移支付下同样存在，后者只是程度上稍有减轻。提供给水源地环境治理的补偿资金一般被投资于末端水质管理工程项目，按照经验，以“项目工程”形式进行的补偿普遍都存在短期性和不稳定性，会对补偿的效果带来很大的风险和变数（钟大能，2006）。现实中，就常有工程项目因资金难以为续而停止运行的情况，或者因为难以得到按期维护而降低了防污设施的功效，最终逐渐被弃用而形同虚设。即便是受到追捧的市场方法，如采用下游水费支付上游生态服务的方法，也常被诟病因政府单方面垄断使水费定价偏低，未能体现上游服务的真正价值。

2.4 直接补偿不足，激励效果不佳

随着源头治理理念的深入人心，农户直接补偿越来越被看重而作为补偿制度改革的新方向。从实现目标出发，任何农户直接补偿都应该符合至少四个方面的要求：一是补偿到达农户要直接，即补偿应该直接面向农户使其直接受益而非通过补偿地区经济、工程项目使农户间接受益；二是农户取得补偿要直接，即通过合约的形式建立政府同农户之间信用机制，通过将补偿规则明确化，减少农户与政府的交涉成本，也可增强农户对行动付出可获得回报的信心，大大减少农户的逆向选择与道德风险行为；三是补偿效果要直接，即应该设计具有引导性的补偿方案，使补偿与目标相挂钩，最大程度地发挥补偿效果，这都是减少社会成本、提高补偿效率、缩短政策时滞性增强农户参与信心与政府治理信心的关键；四是补偿目标要直接，即补偿政策要使农户明确了解获得补偿参与生态补偿项目的真正目的与意义，充分调动农户的主观能动性。显然，从目前的实施情况来看，鲜有政策可做到兼备四项标准，从而导致事倍功半。

2.5 补偿模式单一，缺乏调动机制

近年来，虽然中国已有“上下游自愿协议补偿”、“异地开发”、“水权交易”等创新型补偿模式在个别省市地区取得引人瞩目的成绩，但是，由于这些补偿模式都更加侧重解决资金来源问题，对上游农户进行直接补偿鲜有创新模式。无论是项目补偿或是对环保贡献成就显著的居民奖励，都以简单的统一补偿标准作为补偿依据。补偿机制在方式上缺乏灵活性，在执行中缺少激活和调动机制，使补偿难以激励更多农户参与其中。即便是在备受推崇的市场型补偿模式实践案例中也存在不同程度的相似问题，主要源于政府介入的不当干预过强，使政策传导机制与利益协调机制相互脱节。尽管在饮用水水源地居民同水资源生态服务需求方之间建立合同与协议关系时政府的作用不可或缺，但若政府对受偿方受偿意愿未做充分调查，即便解决了补偿资金来源问题，也很难使资金配置按照计划引导大部分居民自觉改良生产方式，转型发展生态友好产业。

3 生态补偿公平的提升途径

3.1 基于机会成本设计补偿标准

对农户进行合理补偿既是奖励生态环境的贡献行为的需要，也是激励主动提供环境产品的需要。农户行为动力与机会成本的弥补程度成正比。机会成本是形成农户受偿要求的基本依据，任何低于机会成本的补偿标准都无助于激励农户参与生态项目，并阻碍政策目标的实现进程（魏楚、沈满洪，2011）。由于农户的生态补偿参与意愿是基于家庭生产效用极大化和家庭福利最优化目标，执行机构应该针对不同地区的农户群体的生产效益进行调查，再基于经济背景、农业条件、地理环境与农户家庭特征，评估农户的最大机会成本，进而估算农户基于农业损失的补偿额度上限，制定补偿调整量值域。

3.2 強化农户家庭生存发展目标

农户的生存发展并不是生态补偿的目标，也不是生态补偿政策的任务，但却是决定任何一项生态补偿目标能否实现的关键性因素，也是决定补偿政策可否持续的重要依据。历史与经济的发展规律也告诉我们，随着生活水平的提高，人们会开始追求生活质量。而对生活质量的追求则在潜移默化中改变公众对环境的一些传统观念。最为关键的变化之一是公众会在环境与健康之间建立更强的联系，因为随着生活条件的改善，如医疗条件的改善，公众健康状况的改善会带来健康意识的增强。因此，政府管理饮用水水源地保护工作应该克服环境保护与经济发展不能共存的刻板观念，认识到经济发展能对环境保护发挥潜在作用。

3.3 缩小农户农田管理能力差异

产出不确定性是农户补偿要求差异形成的重要影响因素，其根源在于小农户管理技术缺乏专业化和统一性，导致农田管理水平和风险态度存在个体差异，从而补偿政策很难获得一致的满意度评价。缩小期望受偿强度差异可扩大政策的适用范围，其关键在于消除农户农田管理能力差异，使个人投入产出效益趋于一致。缩小农户农田管理能力差异的途径有两个：一个是实施“统防统治”等农田标准化管理；另一个是通过重点支持并推广一项农田管理技术，倡导农户集体行动，便于统一管理与指导，在整体上提升农户的农田管理能力。如此，农户行动的可控性便可得到提高。

3.4 增强农户环境成本认知水平

环境成本认知由政策成本认知与环境责任认知两部分组成。前者提供农户有关执行部门努力程度的信息，农户通过这些信息可以了解执行部门的资金去向、使用成本、执行效果，使用效率。为此，执行部门需要定期制定资金使用报告，并且向水源地农户及时公布报告。通过使农户了解政府对相关事宜的重视程度，可使他们对相关事宜提高警觉，进而提高环境行为关注度和政策配合度，使受偿要求得以下降。

而环境责任认知则包括农户对于污染行为的环境破坏程度的估计能力和自身公民意识两个内容。前者为农户估计污染的社会损害强度，如果农户的社会安全意识足够强，农户对环境损害的估计就会指引他们采取相应措施。后者是农户对个人社会角色的定位，假如农户将自己视作社会一员，他们便会将保护水源视为应尽责任，自然也不会提出相对苛刻的补偿要求。对于环境责任意识，除了传统途径的政府宣传，政府应该支持鼓励成立民间组织，使其成为政府和农户沟通的桥梁，在提升农户环境责任意识中发挥作用。但是环境教育的前提还是要使农户的利益得到保障，这意味着环境教育不能是单独开展的主要措施，而只能作为辅助手段。

4 生态补偿效率的提升途径

4.1 以农户为中心，区别看待化肥与农药补偿方式的选择

问题

农药与化肥是不同属性且用于解决不同生产问题的生产要素。化肥是作物的粮食，是提高农业生产的物质基础；而农药是作物的药品，是抵御自然灾害的风险调节剂。这使农户在选择化肥和农药的补偿方式时，会受到不同程度的互补效应与替代效应的影响，使他们在选择化肥与农药的组合方法时呈现不同的需求特征。对于互补效应较强的化肥，应该为农户提供可实现相同目的、同种类型的补偿方式组合，并集中引导与推广一种最适应地方条件的保护性农田营养管理措施。而对于替代效应更明显的农药，就要注重提供农户多种补偿渠道，以使他们掌握更多应对自然灾害的方法，提升管理减产风险的能力，以保障生产稳定与安全。

4.2 功能合理定位，恰当发挥经济补偿对农户行为的引导

作用

在确定合约能够正常履行的情况下，农户对经济补偿会有无差别的偏好。但现实中，经济补偿却不被所有农户所接受，究其原因主要在于三个政策难点：（1）事前补偿标准的确定；（2）事中行为约束的履行；（3）事后补偿政策的延续。来自三方面的困难使经济补偿政策不能成为解决问题的唯一方式。在不能保证农户不采取違约行为的情况下，它甚至不能作为核心的解决方法。即便年老的农户会承诺若得到适当的补偿，他们可以放弃生产，但是在无法获取农户信用记录以及社会收益不抵监督成本的情况下，给农户更多使用权利与分配自由的资金补偿可能是低效的。然而，这并不意味着经济补偿应该被完全排除于补偿政策清单之外，因为它的直接增收效果使不同类型的农户始终对资金补偿或粮食补偿都有更高的获得意愿，它的激励效果始终是最明显而直接的。而且对于其他方式而言，在经济补偿的依托下也能提高农户的采纳意愿。因此，除非是禁止农业活动的政策，在更多的情况下，资金补偿应该成为激励农户参与行为的奖励基金，作为农户采购技术的财政支持或者作为参与者的生活补助用以激发农户的参与意愿。

4.3 利用多种渠道，提升各种技术补偿在补偿方式中的地位

许多小农户对新技术有天然的抗拒反应，更有甚者认为农业是不需要技术的，主要原因有三：（1）农户认为自己的施肥与施药行为是合理的；（2）农药与化肥对水源的污染是近乎可以忽略的，没有必要采取控制农药与化肥的技术；（3）农户对技术的认知严重不足。政府首先应该面向农户制定定期的农业培训计划，通过田间学校培训技能和电视、传单、宣传栏、广播等媒体途径增加农户对新技术与新农业资讯的了解渠道，同时也提升他们对水源保护重要性以及不合理利用农药、化肥对水源的潜在危害性的认识。最后，更重要的是对于饮用水水源地农户，政府完全可以采取单独的财政支持，或将专项补偿资金部分运用于降低化肥、农药相关技术的价格，使其更加易于农户承受。

4.4 创造转业机会，转移水源地部分生产意愿较低的劳动力

水源地农户接受其它就业的原因主要有三：（1）农业生产的收入不足以维持农户更高的支出需要；（2）青年农户有脱离农业活动的强烈愿望；（3）农户认为任何农药或者化肥的削减行动都是不可行的，结果不如放弃耕作。三种情况都会使农户对鼓励削减农药与化肥的补偿方式产生抗拒心理。但这些人中大部分却对其它就业情有独钟，这说明管制一部分农业保护性耕作措施参与意愿较低农户的环境行为可从“农转农”与“农转非”入手。政府可为这些农户提供至少足以维持收入现状甚至有机会获得更高收入水平的转业机会。有良好农业生产条件的地方，可以发展家庭农场、生态农庄等环境友好型农业，改种玉米、土豆等农药、化肥低耗作物。在农业条件较差的地区可以发展兼具扶贫和生态补偿功能的 “异地开发”或者劳动力转移计划，将饮用水水源地的生产活动转移到环境容量大的下游地区进行定向异地开发。从满足农户要求的角度看，政府可以考虑将解决生态移民或者有非农就业意愿农户的再就业作为地方合作的条件之一，使饮用水水源地劳动力从饮用水水源地转移到非饮用水水源地，从农业转移到非农业。

4.5 建立具有约束力的生态补偿政策实施监督机制

出于不同的利益取向，政府和农户的生态补偿目标并不一致。政府在制定和实施生态补偿政策时所关心的问题是为何补偿、如何补偿、补偿多少以及补偿效果，而农户所关心的问题是如何取得补偿、如何利用补偿和如何增加补偿。可见，如果没有补偿保障机制，农户容易对政府补偿承诺的时效产生质疑，而如果没有监督机制，农户行为将容易失去效力，这都是在信息不对称情况下农户基于双方博弈分析可能做出的理性选择。因此，生态补偿政策的关键实施环节应该要设置相应的保障机制监督农户的行为，通过保障农户的权益从而达到防范农户违约的目的。因此，本文认为至少应该在补偿前设立补偿资格评价机制，并在验收期设立补偿效果的评估机制。两个机制应该既自成体系有又相互联系。

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