破解“为官不为”的制度创新研究

摘 要：习近平总书记指出为官不为主要体现为，能力不足而‘不能为、动力不足而‘不想为、担当不足而‘不敢为三种形态。三种为官不为的形态形象的概括了现行为官不为的原因和状态。于行政官员而言，安于现状，不思进取，当一天和尚撞一天钟；思想僵化、知识老化、墨守成规，能力不足，缺乏工作主动性和积极性；胆小怕事，缺乏担当，工作缺乏创新；不推脱也不干事等现象的出现，其影响程度不亚于为政不廉的腐败问题。

关键词：为官不为界定；技术治理；容错机制

一、为官不为的界定和成因

在为官不为的形态背后，隐含着为官不为边界的厘定问题。庸政懒政怠政等一般性的表述，缺乏规范意义上对为官不为内涵的系统阐释。为官不为是内含着政治话语、法律话语、道德话语的多元概念。在三种不同语境下，为官不为体现出不同的规范特征也对应着不同的责任类型，诸如，政治责任、法律责任、道德责任都是为官不为行为所产生必然结果。在实践中，三种形态的话语经常交织为一体，造成了概念厘定的困境。但是需要强调是此种类型化的分类方法，也存在缺陷，三者之间在边界上也存在重叠和交叉领域，并不能截然分开。

为官不为的内在成因，学术界的总结归纳起来主要内含两个层面的因素，其一，自身个人职业素养和党性修养的缺失，不足以承当日益复杂而多元的社会中对行政行为的要求，官僚意识、形式主义盛行，缺乏职业能力和服务行政的意识和理念。其二，在机制体制上，存在政府职能转变和体制改革的滞后性成因，为为官不为提供了客观的便利条件。此两种因素在揭示为官不为的成因中占据了主流。侧重于个人修养和体制机制缘故并无不当，但于问题的分析而言，缺乏内在视角的观察。本文拟从内在的视角，从行为的选择和驱动机制入手，对为官不为的成因进行分析。行为的驱动机制是行为选择的根本，从理论上看，行为的驱动机制无非来源于内外两种，内在的驱动机制在于内在的信仰和追求，诸如对知识的渴望，兴趣，或者符合内心所确定的理念，这种理念往往来源与道德确信，是个体在行为选择中的内在驱动机制，而外部驱动机制则与外部的评价和压力有关，如经济利益，政治声望等。两者的合力是行为选择的最终决定力量。

二、大数据时代防止为官不为的技术措施

在信息化时代下，随着云计算、移动互联技术，大数据等技术的开发和运用，新一代信息技术与经济社会各行业各领域快速交汇融合，实现政务信息化已成为国家发展的战略。电子政务，云政务，政务数据共享等使得政府治理朝着更为科学、便捷、高效的方向发展，达到传统管理无法实现和覆盖的领域。因此，通过推行电子政务，建设电子政务服务平台，推进政务大数据的开发和运用已经成为推动政府治理现代化的新动能。电子政务的建设不仅提升了行政行为的效率，同时也为防止为官不为提供了监督和制约的平台，电子政务以其透明性，公开性，评价和监督的便捷为为官不为和权力腐败提供了有效的治理手段，成为信息化时代下的又一技术成果。

从功能上看，数字化电子政务平台的效用在于打破行政部门之间的阻隔和制约，行政职权的行使通过数字平台以可视化、便捷化、流程可追溯的方式实现功能的整合。从目前电子政务的发展趋势来看，建立以省级为核心，逐步拓展到市县区等各行政部门的电子政务平台已然成为电子政务发展的方向，这种趋势体现了网上平台的跨部门，协作性、集约性，信息资源共享的建设理念，并最终实现公开、透明、便捷、高效的服务型政府模式。具体而言，数字化电子政务平台的效用主要体现为，其一，有助于提高行政服务行为的效率。基于集约化和跨部门的特点，电子政务网络平台，避免了行政职权的分立，通过集约化平台可以共享信息，实现一站式办理，大大降低了重复提交文件，重复审查所付出的时间、物质成本。通过通过数字化信息，公民可以高效、便捷的获得行政许可，审批、确认等行为需提交的材料和申请流程，降低审查过程中可能出现的申报材料缺少，错误而出现多次申报的概率。其二，有助于明确行政权力的边界。电子政务平台通过信息化手段，将符合行政权力的权责的内容和规定明确的告知公众，行政行为难以逾越法定的权力边界，从而在根本上杜绝权力的寻租、越权等行政违法行为的发生。其三，数字化电子政务平台基于可追溯的特点，为行为不作为的认定和处罚提供了技术支持，数字化电子政务平台可以通过技术手段，可以及时、有效的收集行政行为的大数据，将权力行使的异常情况，及时反馈监督部门，促使行政官员积极作为，也为不作为行为的处罚和认定提供了必要的证据支持。

数字化电子政务平台可以及时收集行政服务行为的各类大数据，避免监管不及时，不全面的弊端，而实现这一功能的是政务绩效大数据系统。从各省的实践看，部分省市业已建立了绩效大数据分析的指标和类别，以福建省网上办公平台为例，其在数字化平台大数据采集中采用的类别指标包括：电子政务网上服务事项入驻指标，下设省级和市县各部门入驻状况。二级指标包括行政许可事项数量、内部审批事项、行政确认事项、公共服务事项。评价指标包括事项服务等级、民众跑腿次数。网上申请办理情况一级指标，二级指标包括网上申请情况、预审通过情况、办结情况、最迟办结时间。监察部门通过系统采集的各类大数据信息，可以将大数据分析报告及时反馈给行政部门，用于提升行政服务效率，及时发现和预防行政不作为的现象。

三、创新容错机制的建立和干部培训制度的完善

在信息化手段的运用之外，传统应对为官不为的制度措施仍存在改善的空间，在现有制度范围内，应创新性的建立人性化的容错机制，解决干部积极作为，勇于担当行为的后顾之忧。通过培训制度不断提高干部应对新常态下，社会治理中涌现的新问题的能力。优化考核制度，实现干部对于的能上能下，这些制度的创新和改革对破解为官不为问题尤为重要。

容错方案的设计应从程序和实体两个方面规定，从程序安排上，容错的运行机制，应从容错申请的提出、审查、复议、监督、容错结论的作出和运用等方面明确各主体在程序运作过程的权利和义务。从实体上，应进一步明确容错的适用范围、禁止适用容错制度的情形；在容错行为的判断上，从行为的动机、行为的过程、行为的结果和外部影响，为容错结论的合法性、合规性、合理性提供依据。容错机制在推行过程中，仍存在诸多的难点，在容错的内容和方案的设计上共识还未完全达成。另外，就目前的容错机制和法律法规，行政考核体系的对接上还存在衔接不畅的问题。在地方实践中，通过容错机制来予以免责的情况尚不多见，因此在接下来的改革中，应着力解决容错共识的达成以及对容错制度的切实贯彻和执行问题，消解机制推行的障碍，保证党政干部敢为，勇为。容错机制在推行过程中，仍存在诸多的难点，在容错的内容和方案的设计上共识还未完全达成。另外，就目前的容错机制和法律法规，行政考核体系的对接上还存在衔接不畅的问题。在地方实践中，通过容错机制来予以免责的情况尚不多见，因此在接下来的改革中，应着力解决容错共识的达成以及对容错制度的切实贯彻和执行问题，消解机制推行的障碍，保证党政干部敢为，勇为。

2015年，中共中央印发了《干部教育培训工作条例》，通过党内法规的方式，为新时期干部培训工作提供了制度保障。条例规定了干部培训工作的原则，管理体制、培训对象、培训内容、培训方式、培训机构、师资、课程、教材、经费、考核与评估等九个方面的内容，为干部培训工作的推进和实施提供了全面的依据，是新时期我国干部培训工作的重要规范性依据。以条例为基础，我们认为在创新干部培训制度上，应着眼于条例的贯彻和实施的同时，注重干部培训工作的常态化、在培训内容、培训的方式上创造更为灵活。依据各部门主动申报、统一规划、民主方式相结合的方式，確定培训目录的内容，允许各部门根据各自的需求和中央的统一部署，有序开展培训工作。确定培训内容中政治理论教育、政策法规教育、业务知识培训、科学人文素养教育的比例，通过网络授课、集中学习、自学等多种方式提供便捷、高效的干部学习机制，保证培训工作不流于形式，在培训中切实提供干部的理论素养和业务水平，有效提高应对工作和社会治理中新问题的能力。

作者简介：

郭国坚（1983--）男，回族，福建福安人，法学博士，河南科技大学法学院副教授，研究方向为法治与公共政策。