对新时代乡村治理体制的创新与实践

许秋雯

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，而乡村治理是解决“三农”问题的基础性工程。十九大报告提出了乡村振兴战略部署和加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的要求。但是，自治、法治、德治都需要坚强有力的责任执行主体、被激活了内生动力的农民群众的主动参与，以及可持续发展的制度化建设。那么，十一届三中全会之后的近40年过去了，乡村治理的现状到底怎样？村民民主自治的状况到底怎样？村级党组织的领导核心作用发挥的到底怎样？弄清这些问题，是我们落实十九大精神，推进乡村治理体系建设，实现乡村振兴的基本出发点。

一、乡村治理中的问题及原因分析

1.现状堪忧。十一届三中全会确定的家庭联产承包责任制满足了农民对土地的需求，生产力得到极大的解放，短时间内农民就解决了吃不饱的问题。近40年过去了，社会主义市场经济体制日渐成熟，城市面貌发生了翻天覆地的变化，我们对城市的治理方式在不断调整、创新，治理能力和治理水平也在不断提升。与高速发展的城市化改革形成鲜明对比的是，尽管党对三农问题高度重视，连续14年的中央一号文件在不断推进现代农业进程，但由于乡村治理中的一些体制机制性问题没有得到很好的解决，乡村治理能力并没有明显提高，治理水平严重不符合现代农业发展和广大农民群众的需求。比如，党的各项惠农政策的执行一般有以下几种方式：属于补贴类的，一般都通过“一卡通”打到农民的家庭账户。2016年，仅1.1万农户、3.5万农民群众的留坝县，通过“一卡通”直接打到群众账户上的惠农资金共18项4312万元；属于建设类的专项资金8600万元（包括建设、生产、民生等类别），执行主体是县、镇两级政府，由项目建设单位实施；文化惠民、乡风民风建设是上级（村以上）的事，公益事业（环境卫生打扫，基础生产、生活设施管护等）基本靠镇村党员干部突击性义务劳动。基层党委、政府（村以上）成为事实上的乡村治理主体，各种工作代操代办，各项事业大包大揽，村支部、村委会成了可有可无的配角，村民被简单划定为乡村治理的客体，只能被动接受治理。乡村治理的无力与农村的落后同在，尤其在贫困地区，小农经济仍然是农村的主要生产方式，适合农村的现代化市场体系没有建立，农民增收无望、农业萎缩，青壮年外出、农村凋敝，贫困人口问题成为痼疾。发展不充分、不全面的问题在农村表现的尤为突出。

2.乡村治理的责任主体严重缺位失语。我国《村民委员会组织法》设定村民委员会（以下简称村委会）是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事业，支持和组织村民发展经济、改善环境、管理集体资产、保障村民合法权益、开展社会主义精神文明建设活动，对村民会议、村民代表会议负责并报告工作。按照这个制度设定，村委会应该是乡村治理的主体。但是，《村民委员会组织法》是以保障农村村民自治、推进农村基层民主为指导思想的，而接受了中国几千年农耕文明浸润的中国农民，民主意识的培養和以村民自治为主要内容的农村基层民主化进程无疑是非常艰巨和漫长的。而且，十一届三中全会以后，绝大部分村的村级集体经济没有发展，集体经济极端薄弱。比如，留坝县共75个行政村，其中36个是经济空壳村，没有一分钱积累，剩余的29个村在高速路等重点工程建设中获得了一些征地补偿款，但因为没有使用平台，都是“死钱”（等于没有）。村委会作为乡村治理的组织者和实施者自己都是“贫困户”，根本没有任何力量面对诸多的农村现实问题和群众诉求，实施有效的乡村治理工作。由于主观和客观条件都不具备，村委会无力担当乡村治理主责，在乡村治理中长期缺位、失语。这也是基层党委、政府越俎代庖，成为乡村治理实际操刀者的客观原因。所以，仅凭颁布一部《村民委员会组织法》，而罔顾广大农村仍然处在以小农经济为主要生产方式历史阶段的事实，就认为我们已经或者可以实现真正意义上的村民民主自治，是一个超越发展阶段的、盲目冒进的判断。

3.村级党组织在乡村治理中的核心领导作用不能很好地发挥。《村民委员会组织法》规定：村级党组织发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。但在现实中，村级党组织仅仅只是一个政治组织，主要工作对象是不到村民12%的农村党员，主要工作任务是以发展、教育、管理党员，号召党员发挥模范带头作用等为主要内容的党务工作，工作经费的主要来源是党费。尽管农村党支部在乡村治理中担当着重要角色，但因法理不顺，加之既不具备管理职能，也不具备经济职能，党支部在乡村治理中的领导核心作用很难得到发挥。同时，由于单纯的党务工作在农村发展、乡村治理等具体工作中只能停留在一般性的号召层面，而与广大群众的需求脱节，村级党组织在群众中的凝聚力、号召力、向心力受到严重影响。因为没事做、不会做群众需要的工作，相当一部分农村党组织总也走不出屡整屡瘫的怪圈。

能否构建起科学有效的乡村治理模式，直接关系到乡村振兴战略的进程和质量。陕西省留坝县在打赢脱贫攻坚战役中，着眼于解决小农户如何对接大市场的问题，从创新脱贫攻坚工作机制开始，引发了一场乡村治理机制的变革和创新，取得了显著的效果，对社会主义市场经济体制下乡村治理体系的完善和发展具有很好的借鉴意义和研究价值。

二、留坝的实践和经验

农民的事得靠农民自己办。留坝县委在这一轮精准脱贫工作中，一开始就把工作的主体责任落实到村级党支部，围绕党支部如何组织、带领贫困群众脱贫致富谋发展这一核心问题，着眼于培育农业、农村、农民的自我发展能力，大胆实践，走出了一条乡村治理变革的新路子。

1.赋权活能，把村级党组织在乡村治理中的核心领导作用做实

影响村级组织发挥作用的主要问题有3个：村集体没有经济实力，村级组织服务群众没有平台，村级组织管理村务没有手段。针对这些问题，我们认为，只有从制度层面创新村级组织的管理模式，统筹解决乡村治理的经济基础和上层建筑问题，才能彻底激活农村的内生动力，形成管用、管长远的科学制度。为此，我们精心策划设计了“村级扶贫互助合作社”（以下简称扶贫社）这个抓手。从2016年8月开始，在11个村试点先行，分三批到2017年6月底，实现了扶贫社全县75个村全覆盖。一年多的实践收到了良好效果。2017年6月，汉中市委在留坝召开现场会，在全市推广扶贫社经验。截至10月底，全市拥有留坝模式的村级扶贫互助合作社500余个。

（1）坚持党支部领导下的“支村社合一”的基本构架。依托村支部建立扶贫互助合作社，由村支书担任扶贫社理事長，村主任担任副理事长，第一书记或驻村干部担任扶贫社监事长（第三方）。同时，仍然是这套人马，成立村级股份经济合作社，股份的构成主要是政府、村集体和村民，承担扶贫社的经济职能，建立起村党支部领导下的集“生产、管理、服务、公益”等功能为一体的综合体。

（2）科学设定运营模式。扶贫社理事会不直接从事具体的生产经营服务活动，主要职能是组织协调、整合资源、管理专业队。由下设的村级股份经济合作社通过分属的若干个专业生产队具体承担生产经营项目的运营，承接上级的各类经济建设和生产项目，组织带领本村以贫困户为主的群众发展生产、享受分红。生产经营类专业队给村集体上缴管理费，就是村集体积累。扶贫社还下设若干个公益类专业服务队负责实施文化活动、公益事业、公共服务等工作，所需费用从集体积累中补助解决。

2.规范操作，把规矩立在前面

村党支部领导下的扶贫社制度创新的根本是给村级组织放权。在各种项目、资金投向扶贫社的同时，必须从源头上防范和控制村干部贪污腐败风险和资金运营风险。为此，我们从制度层面进行了科学设置。

（1）严格执行“村财镇管”，全力保障资金安全。扶贫社所有资本金及收入全部进入集体账户，由镇（街道）财政所统一管理，扶贫社留存现金每日不超过1000元。各镇（街道）恢复镇级财政审计所建制，建立镇（街道）日常监管、行业单位经常检查、纪检审计及时跟踪的三道资金安全监管网，确保资金使用安全规范。

（2）严格干部行为规范，全力保护干部廉洁干事。制度要求：村“三委会”成员不得领办经营性专业生产队；不允许村干部及其直系亲属以参与劳动或以租用大型工程机械、农具等方式在服务队领取报酬。扶贫社实施的政府投资类项目必须通过公平竞争，以项目外包的形式交给专业服务队组织实施。哪些群众能在建设项目中务工挣钱由监事长（第一书记）决定。

（3）规范资金收益分配。制定《留坝县村级扶贫互助合作社收益分配办法》，扶贫社收益按政府、村集体、村民的股份进行分配，在提取公益金、公积金后，经全体成员同意，向村民进行分配。提取比例、分配多少、分配形式由扶贫社社员大会商议决定。这个制度在扶贫社与群众之间建立起了公平、民主的利益捆绑机制。

（4）给扶贫社派驻监事。在赋予了扶贫社更多权利之后，我们改进了扶贫社监事的设置。扶贫社的监事长由原来的选任（一般都是本村的监事会主任）改为由镇（街道）党委委派村第一书记或包村干部担任，对扶贫社运营情况实施有效监管。县纪委还将驻村第一书记任命为该村的廉政特派员，对于工作中发现的不规范问题及时进行整改纠正。目前，扶贫社运营逐步规范，村干部廉洁从政、遵守规矩的意识不断提高。

3.政策支持，扶上马送一程

（1）解决原始资本金。县上给每个扶贫社注入30万元原始资本金，成立村“扶贫互助资金协会”（陕西省扶贫办指导成立的生产资金互助性组织），作为村扶贫社的集体会员。扶贫互助资金协会主要解决群众发展生产缺乏资金的问题（农户信誉担保，单次借款不超过1万元），鼓励农户入股。留坝县75个村扶贫互助资金协会共发展会员6243户，其中贫困户入股1144户，有劳力的贫困户100%入股，占贫困户总数的60%。截至目前，贫困户从扶贫互助资金协会中借贷生产流动资金达424.8万元。另外，县上还给各扶贫社30万元贷款额度，作为扶贫社经济活动的流动资金，政府5%贴息。

（2）推行项目代建制度。将30万元以下、工程技术简单的建设、生产类项目，以委托代建的方式交由扶贫社组织实施，以“短平快”的方式增加集体和贫困户收入，锻炼干部队伍，增强群众信心。

（3）扶持扶贫社做大做强。县级各项目主管部门每年下达给扶贫社的代建项目额度必须达到部门本年度涉农项目资金的30%以上，农业生产类项目达到50%以上。支持扶贫社拓宽经营范围，鼓励扶贫社承包经营河道采砂项目、承接外包劳务。规定所有项目必须组织本村群众实施，贫困户劳力达到30%以上，以确保群众在家门口就能挣钱。此外，县人社局会同各行业管理部门联合为扶贫社培训、培养各种专业的农民技术员，县农经站为扶贫社培养财会人员。截止到2017年10月底，已为各扶贫社培养各类农民技术员876名。

（4）鼓励发展长效产业。要求农产品龙头企业的销售订单全部与扶贫社签订，由扶贫社组织群众生产，管控质量，提供合格农产品，企业给扶贫社支取一定的服务费（集体积累）；支持扶贫社建设农产品种源基地，从事无污染的农特产品加工等行业；鼓励各扶贫社创建有资质的专业服务队，培养懂市场、会管理、有技术的乡土人才，增强自身的发展能力。

三、留坝创新的主要成效

留坝实践的收获主要有以下几个方面。

1.提高农民组织化程度的目标得以实现

提高农民的组织化程度是让农民成为市场经济主体的必由之路，也是解决小农户对接大市场问题的唯一路径。但是改革开放30多年来，农民的组织化程度几乎没有得到有效提高，单个小农户在市场经济中没有利益代言人，缺乏行动的引领者和利益共同体，无法成为市场主体。这些问题的症结是：到底靠谁来提高农民组织化程度的问题一直没有解决。

现在大家默认的做法是依靠农村新型经济组织，最流行的是农业专业合作社和家庭农场。但事实上，各种私营性质的农村新型经济组织都无法真正成为提高农民组织化程度的担当者。因为逐利是它们长期的，并且终极的目标，它不可能以益贫为目的，公益事业大多会成为它们逐利的借口和手段。现实中，农业专业合作社“名实不符”“有名无实”“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘获”“大农吃小农”“农户被参与”等现象层出不穷。留坝的扶贫社是集体性质，它的首要职能是承接政府的各种惠农政策，组织群众实施项目、发展生产，提高群众收入、增加集体积累。在这个过程中，它首先要保证以贫困户为主的广大农民群众是扶贫社运营效益的最大受益者。其次，扶贫社的经济运营则要遵循市场规律，运用经济手段调节各种关系。比如，扶贫社在市场主导的农业产业链中承担着重要的枢纽角色：对上承接龙头企业的农产品销售订单，承诺农产品质量和适度规模，与龙头企业商定农产品销售保护价以保护农户利益；对下与农户签订协议、分解订单、执行农产品标准、培训技术、管控质量、按时完成订单，并获得龙头企业支付的管理费作为集体积累，农户只需按照扶贫社的要求完成生产。这个制度设置又使我们的扶贫社完全不同于解放初期“一大二公”“一平二调”的大集体公社。留坝县的扶贫主导产业四养（养鸡、养猪、养蜂、养菌）一林（林下经济）一旅游（旅游扶贫）就是在这种“龙头企业+扶贫社+农户”模式的推动下，迅速形成适度规模，打开市场，形成产业链。扶贫社把农民绑在产业链上，为农民提供产前、产中、产后服务，从而彻底改变了过去单个农户单打独斗、提篮小卖的生产方式。现在留坝的农民不为生产什么能赚钱而发愁，因为有扶贫社的订单合同；不担心不会养、不会种，因为扶贫社的技术员会培训指导；不担心农产品没人要，因为给扶贫社打个电话，龙头企业会上门回购。

通过扶贫社，小农户实现了与大市场的对接。2017年，留坝县73个（覆盖全县75个村）扶贫社与龙头企业签定土鸡、土蜂蜜、食用菌等订单115笔，与贫困户签订合同1430份，订单生产生猪3886头、土鸡63857只、土蜂蜜34.34吨、香菇141吨，预计实现产值3800余万元，带动全县1318户3353名贫困群众人均增收3000元。2017年底，32个扶贫社为群众分红120余万元，1000余户群众喜得春节大红包。

2.乡村治理水平大幅提高

扶贫社除了组织发展生产，下设的公益性服务队还组织村庄人饮工程维护、环境卫生打扫，组织文化活动、张罗红白喜事、倡导文明新风等。因为有不断增长的集体经济作保障，有包含经济利益关系的管理制度为约束，村级所有事务都得到了有效管理。截至目前，全县73个扶贫社组建卫生服务队、自来水管护队、文艺宣传队、红白理事会等各类公益性服务队共253 个，开展农技指导、人饮维护、红白喜事等服务活动300余次，新的村级事务管理平台全面建成。

广大村民是村扶贫社的股民，在收益分配等重大问题的决策上，扶贫社必须召开股民（村民）大会共同商议，社务公开。一些涉及群众切身利益的事情，比如水费、卫生费收缴标准，都会通过各村扶贫社组织村民大会集体商议。这些制度建立起了村民参与民主事务决策的通道，使农村基层民主有了实现的机会。

3.基层组织凝聚力、向心力、战斗力明显增强

扶贫社的建立，一是赋予村支部调动资源的权力，并且让权力在有效的制约之下安全运行，给党支部发挥核心领导作用以坚实的经济基础和应有的政治地位；二是让党支部的日常工作与群众的生产、生活紧密结合，解决了以往村级组织的日常工作与大部分群众没有关系的难题。截至2017年8月，全县扶贫社下设的146个生产经营类服务队承接村组道路、农田水利、环境整治等小型基建项目289个，累计获得集体积累300余万元。同时，在扶贫社务工的贫困户人均增收2000余元，实现了贫困群众增收和村集体积累增长“双赢”。

党支部运用扶贫社这个平台贯彻上级党委、政府安排的各项农村工作政策，办事有手段、说话有人听，核心领导作用得以充分发挥。村干部在对接市场、组织生产中不断学习和积累市场经济经验，市场化运营的理念逐渐形成，正在成长为懂市场、善经营、能管理、会生产的能人。这种“支村社合一”的运营模式，使村级组织抓管理有底气、抓发展有手段、想干事有平台，在群众中的凝聚力、号召力、影响力大幅提升，村党支部成了农村发展、农民致富的坚强领导核心。

四.总结

第一，扶贫社使村级党支部成为名正言顺的乡村治理主体。留坝扶贫社的经济属性部分——股份经济合作社除了村集体股份、村民个人股份外，相当一部分是各级政府的资源和投入。比如，原始资本金、各种项目、技术培训资源等。这部分属于政府的资源和资产由村民委员会这样的村民自治组织管理显然不合适，由村党支部担负管理责任法理是顺畅的。

第二，扶貧社实现了组织群众共同发展的目标。扶贫社是村党支部领导下的“支村社合一”的综合体。这个综合体集经济活动、社会管理、公益服务等功能于一身，承接各级政府、社会资源对乡村的投入，综合运用经济、民主、自治的手段，以满足社会弱势群体的发展为主，兼顾各个社会利益诉求群体，组织群众发展生产，增加收入，发展壮大集体经济，承担村级事务管理，从事公益事业，实现了团结带领群众共同发展的目标。

第三，扶贫社赋予了村支部调动资源的权力，并且让权力在有效的制约之下安全运行。其实质是一种由村党支部主导下的新的资源配置方式的创新，这是经济体制和社会变革中的核心。扶贫社通过资源配置方式的创新，引发了农村组织方式、生产方式、治理方式和党建工作方法的一系列创新，也是社会主义市场经济体制下，欠发达、不发达农村地区实施有效乡村治理的大胆尝试。（责任编辑：蒋晓静）