供给侧改革视角下养老服务现状及保障策略研究

王辛 程淑 孙立祺 窦菁

[摘要] 在老龄化的社会背景下，如何更好地为老年人提供养老服务，是全面建成小康社会的重要内容。然而我国目前养老服务的现状表现为服务体系不健全、供需不平衡、服务政策不完善等，这些问题严重阻碍了养老服务的快速发展。该文从供给侧结构改革视角出发，了解不同养老模式，分析养老服务需求现状，探索养老服务的发展路径，对我国政府缓解养老服务的供给压力，优化资源配置，制定实施保障策略有重要意义。

[关键词] 供给侧改革；养老服务；养老模式；保障策略

[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2018）11（a）-0089-04

[Abstract] Under the social background of old aging， how to better provide the pension services for the senile is a major content of comprehensively building a moderately prosperous society. However， the statuses of current pension services in China are manifested as the undound service system， unbalanced supply and demand， and imperfect service polices， which seriously hinder the rapid development of supply-side reform. Therefore， the paper knows different pension service modes， analyzes the pension service demand status and explores the development route of pension services from the perspective of supply-side reform， and it is of important significance for our government to relieve the supply pressure of pension services and optimize the allocation of resources.

[Key words] Supply-side reform； Pension service； Pension mode； Guarantee strategy

随着人口老龄化程度的日益加剧，我国已成为世界上老年人口最多的国家之一，目前我国65岁以上老年人占总人口10.8%，约1.6亿人，中国的老龄化程度已经严重超标，为社会发展带来了严峻挑战，养老问题成为全社会关注的焦点。为此，国家相继出台相关政策指导、支持和规范养老产业的发展，积极探索养老服务的发展路径，促进健康养老局面形成。

1 概述

供给侧改革，是从提高供给质量出发，用改革的方法推进结构调整，优化要素资源配置，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众的需要[1]。养老服务是满足老年人的日常照料、医疗护理、精神慰藉以及社会参与的服务，其供给主体是多元的，包括政府、社会、家庭等。大力深化养老服务供给侧结构性改革，扩大养老服务的有效供给，实现养老卫生服务资源的优化配置，进一步促进养老产业的发展，提高老年人养老水平和生活水平，对应对我国人口老龄化的挑战有着现实意义。

2 背景

2.1 经济角度

近年来，国内经济发展态势良好，产业结构优化升级，不断转向第三产业，服务产业成为主攻方向。一方面，国民经济的飞速发展，为养老产业专业化、规模化奠定了坚实的经济基础；另一方面，我国城镇化速度不断加快，人均可支配收入增长迅速，养老服务费用负担能力增强，人民生活水平显著提高，对养老服务的需求也日益高端化、个性化。

2.2 社会角度

我国人口老龄化现象随着社会经济的发展日益明显，从表1可得，1982 年，我国65岁及以上老年人口占总人口的比重为4.9%。2000年，已达8 821万人，占总人口7.0%，标志着我国已进入老龄化社会。截至2016年，65岁以上老年人口达15 003万人，比重达10.8%，比2000年增长了3.8%，老年抚养比自9.9%到15.0%，养老负担日益加重[2]。据估计，从2020年开始，我国将步入老龄化严重阶段。就老年人群体的内部结构而言，高齡老年人口数量不断增加、失能及半失能老年人所占比例偏高、空巢化现象日益凸显。如此庞大的人口基数，使得养老服务问题成为我国可持续发展进程中的一大阻碍[3]。

2.3 政治角度

“十二五”期间，国家高度重视养老服务业发展和社会养老服务体系的建设，国务院办公厅于2011年12月发表了《社会养老服务体系规划（2011-2015年）》[4]。进入十三五后，从中央到地方出台养老政策更加频繁，支持力度加大。主要集中在推进居家与社区养老服务，促进医养结合，加快以公建民营为重点的多层次、多样化养老机构建设与改革[5]。

在2018年全国两会上，国务院总理李克强作政府工作报告时提出“积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量”的养老服务工作方针。我国政府高度强调和重视人口老龄化问题，积极发展养老服务事业，初步形成了政府主导、市场调节、社会参与的养老事业工作格局。改善了老年人的生活水平，促进了我国全面建成小康社会宏伟目标的实现。

3 养老服务事业发展现状

3.1 养老服务体系不健全

基本养老服务体系指的是政府所提供的，以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配的服务体系。

居家养老指的是老年人住在自己家中，接受来自于社会服务的一种养老模式。近些年，居家养老服务不断发展，人们对其开始逐渐了解和接受，但对它的认知仅停留在表面，并且居家养老服务还存在一些不足：相关法律制度不健全；筹资渠道较少，可利用资金不足，财政压力大；服务人员整体素质偏低，缺乏积极性与专业性。

社区养老服务即由政府所提供的，整合社区资源，为社区辖区范围内的老年人提供的养老服务。目前，我国社区只能提供一些养老基础设施，服务项目单一，缺乏对老人的个性化，精确化照料，并且服务品质难以保证，无法满足老年人的需求。

机构养老指的是由政府运营管理，以机构养老服务为载体，由专业养老服务人员为特定老年人无偿提供服务的福利保障性的养老模式。其具有多样性与专业性，但服务模式较僵化，仅遵循一套固定的服务体系，缺乏灵活性，并滞后于老年人的需求。同时养老行业薪金水平低，养老服务机构的从业人员专业技能有限、服务意识差，缺乏职业认同感和归属感，导致老年人很多现实需求难以得到满足。

目前我国最主要的养老方式仍是居家养老，机构养老和社区养老模式仍未得到群众认可和接受，社会的覆盖范围较窄，并且处于发展探索阶段，难以提供有效的服务。近年来涌现出的“医养结合”新型服务模式是指医疗资源與养老资源相结合，它将老年人健康与医疗服务放在更加重要的位置，能满足老年人对医疗、护理和养老服务的需求，更好地优化资源配置，是探索创新养老模式、构建多元化养老服务体系的重大创举。但其仅仅是对现有资源的重新整合，并没有针对老年人的个性需求来提供专业化的服务，并且医疗机构参与医养结合动力不足，医保报销设置严格。

3.2 养老服务供需不平衡

3.2.1 供给主体单一，社会化程度不足 随着经济社会的迅猛发展，社区养老、机构养老已进入人们的视线，但市场和社会组织参与不足，家庭仍是主要养老主体，同时政府市场和社区缺乏协同合作，在养老资源供给上，没有形成合力，养老服务社会化程度不足。政府应该引导市场合理规范商业保险，支持社会助老志愿组织的成立，加强社区养老设施的建设。

3.2.2 服务能力不足，低效供给泛滥 养老服务业现有的服务人员缺乏医疗、康复、服务等专业技术技能，仅能对老年人提供日常的生活照顾，而心理疏导和精神关心严重不到位，影响了整体服务质量。由于工作待遇差、社会地位低，工作压力大，使得从业人员职业认同感和归属感较低，不愿到居家养老服务领域工作，难以招募到足够的志愿者，不能满足老年人高层次的要求。

3.2.3 养老精神文化产品稀缺 目前市面上老年用品专营店较少，产品设计死板单调，而受老年人欢迎的保健用品价格太高，导致了养老产品供需不平衡。其次，老年服务提供的精神文化产品偏少，适老书籍、电影等文化娱乐产品稀缺，老年人的休闲娱乐场所主要在社区、公园等地点，缺少专门性的设施齐全的老年活动中心。

3.3 养老服务政策不完善

现有的养老政策制度不够完善，有些政策比较宽泛、笼统，可操作性不强，还有些政策相对滞后，严重制约了社会养老服务的快速发展[6]，并且政府的政策执行力度不够，在实际工作中，政府机关庞大，职能交叉，各部门工作效率低，严重影响了政府的服务质量和服务效率，使老年人的满意程度不高。其次，养老服务监督体系不健全，监管简单僵硬力度不够，缺乏第三方监督，没有有效的投诉渠道。

4 原因分析

4.1 未富先老

当前，我国尚未实现现代化，经济水平和人民生活水平还比较低，社会保障体系尚未健全，却已提前进入了老龄社会[3]，是在未富先老的情况下进入老龄化社会的，政策和制度准备明显不足，没有足够的能力解决养老产业发展面临的难题。

4.2 经济结构转型

21世纪以来，我国经济快速发展，2010年，人均国民生产总值达到41万亿元，2017年，人均国民生产总值达82万亿元，人们的基本物质生活得到了保障，开始注重精神文化方面的升华。社会化养老服务作为新兴产业仅初具雏形，具有不完整性和不全面性，家庭养老功能逐渐弱化、现有社区和机构照料服务能力不足，且服务模式单一，在满足老年人的护理照料需求方面仍有待提高。

4.3 社会结构转型

经济转型加速城镇化进程，随着人口流动家庭结构发生了变化，传统的“几世同堂”逐渐被“小家庭”所取代，以家庭为主的养老模式受到了冲击，从而使传统的家庭养老向社区养老和机构养老转变，并出现了“医养结合”的新型养老模式，从单一走向了多元化。然而，我国社会养老服务体系初步建成，如何更有效地服务于全体老年人，还需要一个发展、完善的过程，政府的老龄事业工作理念也应打破固有的思维定式，加大政府供给和支持力度，构建政府主导、市场调节、社会参与、协同合作的多元化服务体系。

4.4 国内认识不足，社会参与度不够

老龄化趋势日益严峻，带来的社会问题不可回避。虽然政府提出了很多有关老龄事业发展的规划，但国内对人口老龄化给经济社会发展带来影响仍认识有限。政府在养老服务中定位还未明确，社会对养老问题缺乏足够的重视，群众观念仍局限于传统的家庭养老，对新型模式没有深入了解，缺乏认识，参与度不够。

5 应对策略

5.1 宣传社会化养老理念

5.1.1 引导老年人更新观念，推行新型养老模式 受传统思想观念的影响，人们固守“养儿防老”的观念将会制约养老模式的创新发展。所以现在的首要任务就是宣传现代养老观念，加强舆论引导，使老年人群摒弃陈旧思想，积极树立全新的养老观念，接受和认可与现代社会发展相适应的新型养老观念，尝试现代化新型养老模式，享受社会发展所带来的优质养老服务，丰富老年生活。

5.1.2 提高志愿者责任意识，积极投身养老服务行业 政府可以运用报纸、广播、电视、网络等大众传媒，进一步加大宣传力度，使人们意识到社会化养老的优势，提高志愿者养老服务责任意识和职业认同感，使他们积极投身到养老服务行业。

5.2 明确政府定位，轉变政府职能

在当前背景之下，政府部门发展养老产业应该发挥主导作用，但是不能大包大揽。国家对社会养老服务体系的主导并不代表直接的经营与供给，而主要体现在立法、管理与监督这几个方面，应该为养老产业的发展提供必要引导，制定养老产业总体规划，对市场化的企业和机构加大补贴力度，鼓励社会力量参与养老公益事业，扶持其发展。政府要适当上调民办养老机构进入门槛，加强对民办养老机构的监管力度，为我国养老产业的健康有序发展提供保障。

5.3 完善相关制度，健全监督评估机制

5.3.1 完善社会保障制度 我国养老和医疗保险未全面覆盖，看病难看病贵成为普遍问题，故应该建立和健全社会保障制度、医疗保障制度，实现“老有所养、老有所医”，促进公共服务均等化。首先要坚持社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度；完善以家庭为单位自愿支付、政府给予补贴的城镇居民养老保险制度，加快构建多层次养老保险体系。其次，要开辟多元化筹资渠道，逐步实现养老产业资金筹措社会化，鼓励商业保险进入养老产业，充分激发社会力量参与养老产业建设的积极性，提高社会资金、企业投资或个人捐款等在养老产业资金筹集中的比重，来有效缓解养老产业在发展过程中所面临的资金难题，完善社会保障制度。

5.3.2 加强养老服务评估及监管力度 政府部门要立足实际，对老年群体的服务需求进行深入调查与评估，并以此为依据构建养老需求评估机制，组建专业的评估小组与服务平台，为老年人提供更具针对性与个性化的养老服务产品。设立监管机构，定期对养老服务提供机构进行检查监督，并对不符合相关规定的行为进行媒体曝光，创建良好的养老服务环境。

5.4 提高从业人员素质，加强人才队伍建设

由于整个行业工资待遇较低、人员流动性大的现状，我国养老服务队伍文化素质普遍不高、专业性服务水平较差。因此，需要做到以下几点：①提高养老产业从业人员收入水平，并提供优质的社会保障待遇，吸引优秀专业人员。②规范服务人员市场，提高医务人员准入门槛，保证其持证上岗，并建立与服务水平相匹配的工资增长机制，同时对从业人员进行定期教育培训，提高基层服务能力。③在我国高校开设养老相关专业课程，培养专业型人才。④加强志愿者服务队伍建设，鼓励社会群体参与志愿服务活动，成为养老服务活动的后备力量。

5.5 养老产业驱动创新

多元化的养老模式能够有效推动家庭养老向社会养老过渡。与此同时，政府应积极探索和创新养老模式。例如，“以房养老”（是指老人将自己的产权房抵押或者出租出去，以定期取得一定数额养老金或者接受老年公寓服务的一种养老方式）“异地养老”“售后回租”“合居养老”以及“招租养老”等[7]。

将现代化通讯工具和信息技术应用到养老服务中去，使信息化技术和养老产业广泛结合，推动智能化“互联网+”养老服务平台的建设，该平台建立了老年人基础信息数据库，为其提供生活照料、医疗保健、学习培训、文化娱乐、紧急救助、等社会养老服务，有效整合政府、企业、社区等各类社会服务资源，调动各类社会服务力量，形成满足老年人多样化、多层次、多类型需求的养老服务体系[8]。

5.6 丰富养老产品和服务

为满足老年人日益增长的物质精神需求，需要根据老年人的个性化需求，提供适合不同老人的优质、高效的养老服务，包括生活照料、心理疏导、医疗保健、老年活动中心等多层次服务内容。首先，结合老年人的现实消费特点，制定有针对性的养老服务营销策略，通过促销海报、报纸、电视广告等向老年人群体提供产品信息。其次，进行全面的市场调查工作，根据养老服务市场的特点准确界定老年群体消费意向，研发真正符合老年人群需求的产品与服务，为老年人的现实消费需求提供切实保障。

[参考文献]

[1] 柏萍.广东养老服务供给侧改革研究[J].城市观察，2017（2）：116-122.

[2] 国家统计局.中国统计年鉴-2016，人口年龄结构抚养比[EB/OL].

[3] 宋晨.人口老龄化背景下社会化养老服务问题研究—以山西省为例的分析[D].北京：北京交通大学，2012（7）：14.

[4] 中华人民共和国民政部.养老服务业标准化建设规划（2013-2017年）[EB/OL].

[5] 搜狐网.我国养老产业政策综述分析[EB/OL].（2017-12-06）.

[6] 张洋.我国社会养老服务体系完善研究[D].长春：东北师范大学，2016.

[7] 人民论坛网.20种养老模式可供选择[EB/OL]，2008.

[8] 杨国军，刘素婷，孙彦东.“互联网+”养老变革与供给侧结构性改革研究[J].改革与战略，2017（33）：146-149.

（收稿日期：2018-08-10）