高职院校章程制定与实施的调查分析

柯婧秋 王亚南

编者导语：高职院校内部治理重在建章立制。章程建设是高水平职业院校建设的起点和集中体现，是高职院校实现依法自主管理，实现科学发展、依法治校的必要条件，也是明确高职院校内外部权利义务关系，促进高职院校完善治理结构、建设现代大学制度的重要载体。本期推出的三篇文章从多维的视角对高职院校内部治理之章程建设问题给予分析与回答。《高职院校章程制定与实施的调查分析》一文通过走访调查浙江、上海、山东三个省（市）的部分高职院校，尝试摸清当前我国高职院校章程建设与实施的现实状况及其存在的问题并给出应对之策。《章程建设：职业院校内部治理能力提升之助推利器》一文从审视高职院校内部治理能力及其存在的问题着手，对高职院校章程建设进行了反思与重构，提出“章程创作、章程核准、章程实施、章程监督、章程修订”五个紧密联系的环节。《高职院校章程中财务管理部分的文本剖析》一文直面高职院校章程中财务管理部分的不足之处，并提出了预防其制度风险的相关建议。

摘 要：章程建设是高职院校内部治理结构完善的必由之路，是推进依法治校的必然要求，是高职院校科学发展以实现职业教育现代化的必要保障。为了能够摸清当前我国高职院校章程建设与实施的现实状况及其存在的问题，通过问卷调查及访谈，以浙江、上海、山东三个省（市）的部分高职院校为调查样本，从“对章程的认知”“章程制定现状”“章程实施现状”三个维度对我国高职院校章程建设的现实状况进行了深入调查，并基于调研结果提出了深化高职院校章程建设的对策建议。

关键词：高职院校；章程建设；章程制定；章程实施；依法治校

作者简介：柯婧秋，女，硕士研究生，主要研究方向为高等职业教育、比较职业教育；王亚南，男，博士研究生，主要研究方向为职业教育课程与教学论、比较职业教育。

中图分类号：G718.5 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2018）04-0001-06

随着科教兴国战略的实施和依法治国方略的确立，依法治校逐渐受到学者们的广泛关注。在高等职业教育领域，实现管理体制机制由“人治管理”走向“法治治理”，打造高效的、现代化的治理能力和治理体系是“职业教育面向2030，实现职业教育现代化”的关键举措之一。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确指出：“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”[1]《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》也将学校章程建设作为重点任务，以章程建设为契机，不断完善学校治理结构和决策机制，完善管理制度标准，从而形成规范、科学的内部管理制度体系。[2]章程作为学校精神的集中体现和学校行为的总规范，既是学校管理制度的“最高宪法”，也是举办者对学校进行监督的依据和手段，更是学校自主办学、依法治校的法律基础和重要保证。对高职院校规范和优化治理结构，改革和完善管理体制，扭转学校内部管理行政化倾向，有效发挥高职院校功能，实现治理能力现代化具有重要作用。

章程建设是高职院校推进依法治校的必然要求，是实现治理改革的必由之路，是科学发展的必要保障。但由于诸多原因，大多数高职院校普遍忽视章程的地位和作用，并且当前以高职院校章程为研究课题、从实证视角探析高职院校章程建设的研究还较为缺乏。在我国推进章程建设的过程中，高职院校到底表现如何？高职院校在章程的制定与实施中取得哪些进展？存在哪些问题？为了能够有效回答上述问题，本文采取问卷调查法和访谈法，以浙江、上海、山东三省（市）部分高职院校为调研对象，基于调研结果客觀呈现我国当前高职院校章程建设的现状，为进一步深入推进高职院校章程建设、依法治校提供对策建议。

一、高职院校章程制定与实施的调研设计

（一）调研对象

本研究采取随机抽样的方法，在浙江、上海、山东三省（市）部分职业院校发放问卷200份，经筛查，最终获取有效问卷179份，有效回收率为89.5%。问卷调研对象中，普通教师113人，院系领导13人，行政人员52人，其它1人，分别占被调查者人数的63.13%、7.26%、29.05%和0.56%；教学部门人员125人，科研部门9人，学生管理部门3人，教务部门23人，人事管理部门4人，学校党政部门10人，其它5人，分别占被调查者人数的69.83%、5.03%、1.68%、12.58%、2.23%、5.59%和2.79%。为进一步深入细致地了解高职院校章程制定与实施的情况，选择6名不同院校参与章程制定与实施的人员进行访谈，访谈对象所在的部门包括院办公室、科研处、教务处和高职教育研究所。

（二）调研工具

本研究在搜集政策文本、文献资料、征求相关领导和专家意见的基础上，遵循问卷设计的基本原则和标准化要求，自编《高职院校章程制定与实施现状调查问卷》和《高职院校章程制定与实施现状访谈提纲》，分别从对章程的认知、章程制定现状、章程实施现状三个具体维度对高职院校章程制定与实施的现状进行调查。

（三）分析方法

通过对回收后问卷的统计分析（采用SPSS23.0统计软件进行数据处理，主要采用描述性统计方法）以及对访谈资料的整理分析，并结合问卷与访谈提纲对调查内容的结构进行维度划分，以期客观呈现调研结果。

二、高职院校章程制定与实施的现状和问题

尽管我国推进高等职业院校章程建设已经取得了较为长足的进步，但通过对浙江、上海、山东三省（市）部分高职院校的问卷调查和访谈结果分析，目前我国高职院校章程建设中还存在教职员工自觉意识匮乏、章程内容与学校制度衔接不畅、章程制定主体缺失、章程执行监督不力等亟待解决的问题。

（一）对章程建设的战略价值认识不到位，缺乏必要的内驱力

教职员工对章程建设的功能、作用、法律地位和必要性有正确、清晰的认知观念，是高职院校依法治校、依章治校开展的有效前提，唯有在校教职员工能够真正理解和认识到章程制定对维护自身合法权益的重要意义，有自觉意识和内在需要，才可能在章程制定与实施过程中积极投入。调研结果显示，在所有179名被调查的教职员工中，有65.92%的被调查教职员工认为，职业院校章程的法律地位非常重要；有67.6%的被调查教职员工认为，制定章程对学校发展而言非常重要；但仅有16.76%的教职员工认为，自己非常了解高职院校章程建设的具体过程。在问及是否清楚章程审批、评估的过程时，2/5的教职工都表示“不清楚”。基于调研数据分析，我国高职院校教师主体对章程建设缺乏清晰明确的认知，缺乏自觉意识和实在的内驱动力。

制定章程是学校设立的必要条件。《中华人民共和国教育法》明确规定：“设立学校及其教育机构，必须具备的首要基本条件就是要有组织机构和章程。”《中华人民共和国职业教育法》也同样规定：“职业学校的设立必须有组织机构和章程。”虽然大多数被调查者意识到了章程的法律地位和重要性，但仍停留在粗浅的表面阶段，并没有主动、积极参与到学校章程建设中。究其原因，主要在于遗留的历史因素，即体现着政府集权管理色彩的行政管理体制依然存在。政府当前仍然主要采取行政模式进行资源的分配，用行政化手段来处理与职业院校之间的关系。职业院校的人财物资源都掌控在政府手中，高职院校缺乏独立性和自治传统，在这种运行机制下，高职院校的运行只和政府密切相关，有没有章程、章程内容全面与否并不会对高职院校的运行产生任何实质性的影响，对教职工也不会产生实质性的意义。由此一来，无论是管理者还是职工师生对制定高职院校章程的自发要求都并不强烈，缺少自觉意识，高职院校章程制定的内部驱动力并不十分强烈。

（二）章程内容与学校制度缺乏有效衔接，未发挥应有实效

高职院校章程是高职院校制度变革的结果，是现代高职院校制度的重要载体。[3]《中华人民共和国高等教育法》第二十八条明确规定：“高等学校章程应当包括学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序。”[4]这些内容正是高职院校制度的核心内容，高职院校的制度是学校章程的具体化，不能与学校章程相抵触。高职院校的章程内容应以现有相关法律法规为基础，结合高中等职业教育的规律，结合院校自身办学特色、办学经验来制定。调研结果显示，50.28%的被调查者认为，学校章程大部分能体现学校的历史文化；仅有30.73%的被调查者认为，学校章程非常充分地体现了学校的历史文化；有35.75%的被调查者认为，学校制定的章程非常能体现学校的特色，仍有3.35%的被调查者认为，学校章程基本没有体现学校的自身特色。此外，通过深入訪谈调查得知，许多职业院校章程在制定后，都被“束之高阁”，即使学校教职工都意识到大学章程对于学校发展具有重要的指导意义，但是章程制定之后，还是沦落成“无人问津”的下场，章程并未发挥应有的实效。

究其原因，主要是在于院校章程内容与学校制度衔接不畅，流于形式，“千校一章”的现象较为突出。章程制定的内容都较为宏观，而学校规章制度中缺乏配套实施的细则。一方面，高职院校章程在制定完成后并没有对学校内部与章程相违背的相关管理制度进行清除和废止；另一方面，学校也没有进一步就章程的某部分内容出台规范性的制度文件，章程仅仅是宏观的、纲领性的文件。因此，学校规章制度与学校章程并没实现“无缝对接”的效果，没有起到相辅相成的相互作用。

（三）章程制定利益相关主体存在缺失，效力受到制约

章程作为一种规范性文件处于何种法律地位不仅要看其内容，更需要看其参与制定的主体，这关乎到章程的法律地位和法律效力的发挥。调研结果显示，56.42%的被调查者所在的学校在制定章程时建立了专门的章程制定机构，65.92%的被调查者所在的学校有成立专门的章程起草小组或委员会。但经过深入访谈得知，当前高职院校的章程制定主要是经过如下过程：前期调研——相关资料收集、整理、分析——确定章程主要章节和内容——章程起草小组起草章程征求意见稿——请主要领导审核——根据领导审核意见进行修订（反复）——发到各相关职能部门、系部征求意见，并根据反馈意见进行修订——提交院党委会讨论、修订——提交教代会讨论、审议——根据教代会意见再次修订——提交党委会审议——提交主管部门审核、通过——报教育厅核准。有的受访者表示：“章程制定的过程中很少征求学生和企业的意见，主要是学校教师内部的参与”。由此可见，当前高职院校章程制定过程中，学校仍是章程制定的主体，政府作为举办方主要负责审议通过，企业、学生也很少参与其中，制定主体的缺失使得章程效力受到制约。

章程是高职院校的根本“宪法”，上承国家法律法规，下启学校内部治理结构与管理规章制度，是具有一定法律效力的治校总纲。其主要功能在于确立起政府、社会、高职院校以及其他利益相关者在高职院校办学实践中的权利义务关系、高职院校的机构设置及运行机制。[3]因此，根据章程的功能定位，章程的制定至少应该处理好两个方面的关系：其一，要处理好高职院校内部的各种关系；其二，要处理好高职院校与政府以及各种社会组织之间的关系，即外部关系。因此，章程制定的主体必然要包括政府、学校、行业、企业与师生等主要角色。对于内部关系，各个高职院校通常可以通过各种校内规章制度进行明确，然而外部关系的确立却并没有现成的法律依据，再加上制定主体的缺失，高职院校很难理清与政府、行业、企业以及其他社会组织之间的相互关系和责权关系。

（四）章程执行缺乏有效监督，监督机制有待进一步完善

章程建设的目的绝不在于创造一幅学校治理的美好蓝图，其价值的实现在于落实、实施。章程建设也不应该仅仅着力于章程的文本，本末倒置，而更应关注章程的实效性，最大限度发挥它的应有效益。调研结果显示，64.25%的被调查者所在的学校章程出台后，学校有积极宣传章程的地位和内容，但仍有44.69%的被调查者不清楚当前学校的制度文件是否存在和章程相抵触的地方；40.22%的被调查不知道学校章程是否经过教育行政部门的审批；53.07%的被调查者不知道上级是否会对学校的章程执行情况进行评估检查。在被问及章程实施效果时，42.46%的被调查者认为，章程实施比较理想；34.08%的被调查者认为，一般理想；仅有15.64%的被调查者表示非常理想；另外，仅有46.93%，还不到一半的被调查者很明确地说明存在专门的组织机构负责对章程制定的监督、解释、受理，以及对违反章程的举报，还有36.31%的被调查者根本不清楚。由此可见，章程的落实与执行缺乏有效的监督，监督机制急需建立、完善。

章程的制定关系到高职院校自主办学的权力，关系到教职员工、企业、学生的权益保护等方面，因此，章程制定完并获得批准通过后，如何保障章程能够顺利执行实施就显得尤为重要。监督是对权力滥用进行制约的基本手段，但当前针对职业院校章程执行情况并没有建立相应的监督机制，章程的落实与执行缺乏有效的监督，监督机制急需建立、完善。

三、进一步推进高职院校章程建设的对策

章程建设是高职院校推进依法治校的必然要求，是实现治理改革的必由之路，是科学发展的必要保障。从实际调研来看，我国高职院校章程建设仍需采取措施进一步深化推进。针对调研发现的实际问题，具体提出以下四条对策建议。

（一）提高对章程建设重要性的认识，明确学校章程建设的目的与权责

职业院校章程发挥其价值和效益的第一步便是要提高其认知度，只有章程制定的价值、目标和原则被学校教职工认可接受，章程内容被师生所熟知，才可能进一步发挥章程在依法治校中的作用。但通过对章程制定与实施现状的调研可知，很多教职员工并不清楚章程制定的流程、内容与执行情况，表明当前高职院校教职员工对章程的认知度普遍较低。因此，章程的制定过程应加大对章程法律地位、制定的目标的宣传。对于章程在依法治校中的价值导向可以借助教师进行课上宣讲，并进行相关的实践活动教育，也可以通过校内讲座的方式，定期进行章程文本以及法治精神的解读，提高高职院校师生对章程建设的认知。

在章程制定完成后，同样要注重宣传作用，明确学校章程的权威性，不能使学校章程变成一纸文件而被束之高阁。章程制定后首先应切实加强章程的执行意识，各级领导干部应带头学习《章程》，在各项工作中树立《章程》意识，依照学校《章程》科学民主决策、民主管理。依法治校的理念是依法治校与章程实施过程中不可或缺的，高职院校章程的执行在一定程度上也直接影响着章程在依法治校中价值意义，作为执法者首先在权力的形式上必须做到执法必严，各类活动的进行必须依照章程和规章办事，权力不能凌驾于章程之上。因此，应加大宣传力度，增强高职院校管理者的法治思维，有效落实和保障依法治校。其次则要在全校层面开展章程的学习教育，党委会应专门针对依法治校和《章程》进行学习，组织依法治校的专题学习和辅导报告，并结合开展《章程》教育活动，把学校《章程》纳入到新生教育和教师入职培训的重要内容。促进师生树立《章程》意识和民主意识，增强教师和学生的民主参与、民主监督权力。

（二）完善学校规章制度，与学校章程协调统一

梳理并确立高职院校机构设置及运行机制是章程建设的主要功能之一，是实现由人治管理走向法治管理，提高学校自主权，依法治校的重要途径。学校章程不是一个孤立的制度文件，它应是大学制度的灵魂和依据，学校现有制度应根据学校章程进行全面修订和完善，以体现学校章程的价值追求和实质精神。[5]因此，高职院校应以章程建设为契机，构建现代高职院校规章制度，使高职院校的章程制定与实施同学校规章制度协同运行，这是确保高职院校章程有效实施的关键举措，是章程落实的制度保障。

为了能够保证章程的梳理落地实施，高职院校首先应该根据章程对校内规章制度进行“存、废、改、并、立、释”，全面系统梳理学校规章制度，这是章程在依法治校中的实施细则，也是依法治校最直接的体现。从国外章程的实施情况来看，在章程的有效实施背后都离不开校内规章制度以及实施细则。规范化、具体化的规章制度相比较为抽象的章程更具有操作性，是保障章程实施不可或缺的程序。其次，作为高职院校规章制度的“母法”，章程一旦通过上级机关审批，就产生了一定的法律效力，学校的运行机制、组织机构以及办事流程都必须依照章程的规定要求，甚至重大事項的决策也不能违背章程制定的精神。学校内部相关的规章制度必须与学校章程协调统一，发挥合力，依法治校。

（三）明确章程制定主体，重视章程建设主体的多元建构

对章程制定主体的合理建构是确保章程正确制定的基础，也是章程合法性的重要基础，更是章程是否能够发挥其应有作用的源泉。对高等职业院校来说，参与主体复杂多样，不仅包括政府、教育主管部门、学校以及师生、还包括行业、企业和劳动部门等组织成员。章程的制定应充分调动各个主体的积极性，实现权、责、利相统一。因此，构建多元化的章程制定主体，对于章程制定具有十分重要的现实意义。首先，应该进一步推动职业院校举办者积极参与到章程制定中来，《高等学校章程制定暂行办法》明确规定：“章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。”[6]其十分明确地规定了要将政府纳入到章程制定的主体，只有这样才能够明确举办者和职业院校之间的权利和义务关系。其次，应该动员校内成员的积极参与，章程是职业院校实现内部自我管理、自我约束的依据和保障，因此，章程的制定过程应该充分考虑和尊重学校各个利益主体意见的表达权。最后，章程的制定还应鼓励行业、企业和社会公众的参与。随着职业院校与外界日益紧密的联系，章程不应该仅仅是自我治理的宪章，也应成为与政府、行业企业沟通交流的合法中介，成为学校内外制度的衔接者。因此，要注重章程建设主体的多元建构，以照顾到各方利益。

（四）完善章程制定与修改程序，建立校内外监督机制

任何一项规则的制定和实施如果没有严格科学的程序作为保障，都可能丧失其原有的合法与合理性。调研得知，当前我国高职院校在章程制定与修改方面尚未形成严格、正当的程序，随意性较强。章程作为学校的“宪法”，其制定应该依据我国的《教育法》和《职业教育法》，但这些法律都未明确规定出章程的制定与修订程序，因而并无成文法可以参考，导致当前许多职业院校在章程制定与修改的程序上较为混乱，影响了章程的权威性。章程的制定修改程序应体现出其民主性和可行性，应该经历章程草案的提出，草案的审议、草案的通过和公布的过程。然而，在章程的起草过程中缺乏程序规范，参与章程起草的人员组成不科学，章程的公开度、透明度较低，这些现实存在的因素影响了章程的实施效果。因此，高职院校章程制定与修改程序应逐步通过立法进行规范、完善。

高职院校章程实施离不开有效的监督机制，章程制定的一惯性与公正性需要监督激励来进行匡正。从外部监督来看，教育行政部门应当对学校章程的实施情况进行监督和管理，应将学校章程实施情况作为政府监督、管理学校的重要依据和评价标准，并要为学校章程实施提供必要的指导和服务，但为了能够保证评估结果的公平、公正，政府应该委托独立的第三方评价机构进行章程的执行情况。就校内章程监督机制而言，应该设立专门的机构对章程的执行情况进行监督，要建立申诉机制，保障各利益相关方的合法权益，可以尝试设立“章程委员会”，主要负责对章程执行情况进行监督、解释、受理对违反章程的举报等，实现对章程审查执行情况的监督、解释、受理对违反章程的举报等，实现对违章审查的专业化，避免章程流于形式，而且应明确其法律地位、组成人员以及监督方式等。

参考文献：

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[2] 教育部.职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）[EB/OL]. （2015-09-01） [2017-08-08]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_950/201509/t20150917_208794.html.

[3]孙卫平，吕红. 现代高职院校制度建设中的高职院校章程[J]. 职教论坛，2010（25）：51-54.

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[6] 教育部.高等学校章程制定暂行办法[EB/OL]. （2013-11-28） [2017-08-08]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/s7135/s7741/s7742/201311/t20131128_160158.html.

Investigation and Analysis on the Formulation and Implementation of Constitution in Higher Vocational Colleges

KE Jing-qiu，WANG Ya-nan

（Research Institute for Vocational and Adult Education，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract：The constitution construction is crucial in perfecting the internal governance structure of higher vocational colleges， and it is essential to run schools by law. It is the necessary guarantee for the scientific development of vocational colleges to realize the modernization of vocational education. In order to find out the current situation and the problems of the construction and implementation of the constitution in higher vocational colleges in our country， taking the higher vocational colleges in Zhejiang， Shanghai and Shandong provinces as the sample， the thesis conducts an in-depth investigation from the three dimensions of "understanding of the Constitution"， "the status of the development of the Constitution" and "the status of the implementation of the Constitution"， and puts forward some suggestions on deepening the construction of constitution in higher vocational education based on the research results.

Key words：higher vocational schools； constitution construction； constitution formulation； constitution implementation； running schools by law

[責任编辑 秦 涛]