章程建设：职业院校内部治理能力提升之助推利器

李金甫 李强

摘 要：“章程”是职业院校的宪章，上承国家法律法规，下启学校规章制度，是规范职业院校与政府、社会的关系及其内部秩序的准则，也是职业院校内部治理结构的基础。“建设章程”是职业院校依据国家法律、法规和教育方针政策，结合自身办学实际，起草、修订、完善章程文本的过程。而“章程建设”则是一项系统工程，涉及章程创作、章程核准、章程实施、章程监督与章程修订五个紧密联系的环节，是一个循环往复的过程，具有自身的运行机制和规律。职业院校通过“章程建设”，破解章程制定与执行“两张皮”的问题，不断规范其办学行为，推进职业院校内部治理能力提升。

关键词：职业院校；内部治理能力；章程建设；运行机制

基金项目：山东省教育科学“十二五”规划2015年度重大招标课题“职业院校内部治理能力提升研究”（项目编号：VZ15009）

作者简介：李金甫，男，讲师，文学硕士，主要研究方向为高职教育管理、文学研究；李强，男，纪委书记，教授，主要研究方向为高职教育管理。

中图分类号：G718.5 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2018）04-0007-04

创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，引领经济发展新常态，促进供给侧结构性改革和新旧动能转换，《中国制造2025》吹响了“制造大国”向“制造业强国”转型的号角，在这种背景下，经济社会的发展急需大批高素质技术技能人才。然而，经济社会发展对职业教育要求的提高与职业院校内部治理能力不強的矛盾比较突出，增强职业院校可持续发展能力和服务能力，必须着力提升职业院校内部治理能力。

一、职业院校内部治理能力及其存在问题

职业教育是区别于普通教育的一种教育类型，它以培养面向社会生产、服务一线的高素质技术技能人才为目标。职业教育根据所有制性质可分为公办、民办和混合所有制；从层次上可分为初等、中等和高等；从学历类型上可分为全日制、继续教育和短期培训等。职业院校是职业教育的细胞，承载着职业教育的职能、定位、发展方式，演绎着职业教育发展规律。职业院校内部治理的规范程度，对于职业院校健康发展、充分发挥其应有的功能具有重要意义。

“治理”具有“统治”“管理”的涵义，是一个既古老又年轻的概念。说它古老，是因为人类进入文明社会以后，就需要调整各种关系，更高效地开展生产、生活、军事、外交等活动，这就离不开有效治理。说它年轻，是从词源学而言，“治理”这一概念属于“治理理论”的范畴，现代意义上的“治理”起源于20世纪80年代末，除拥有“统治”“管理”一般意义上的涵义以外，更侧重于通过多元主体平等协商合作、完善制度和健全激励机制等，以协调利益关系、激发成员活力，涉及各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，民主、法治是其应有之义。正如姜士伟在解读中英文语境中的“治理”概念差异时指出，“当前国内学术界在使用‘治理一词时却表现出了另外一种趋势： 融合， 即在使用‘治理一词时并不刻意区分其中文与英文语境的含义， 而是将多种语境含义融合在一起”。[1]所以，在当下语境中，“治理”这一概念具有丰富的内涵。

“治理”的概念首先应用于国家或企业管理领域，20世纪90年代以来，欧美各国将之引入了高等教育的改革，进而影响到中国。在中国语境中，这一概念迁移到职业教育领域主要是党的十八大以后的事，特别是2015年教育部印发《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》，提出“加快实现学校治理能力现代化”的命题。[2]据《新华字典》解释，“能力”即为“能胜任某项任务的主观条件”。[3]从某种意义上说，“治理能力”可以理解为调整各种关系，提升工作效率，顺利完成工作任务、事务等的主观条件，突出表现为科学决策能力、执行能力、监督能力等。“内部治理能力”限定了治理实施的范围，侧重于协调机构内部关系和利益相关者的利益关系的能力。简言之，“职业院校内部治理能力”就是职业院校协调内部关系和利益相关者的利益关系，提升工作效率，顺利完成工作任务、事务等的主观条件，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程，主要包括决策能力、执行能力、监督能力和评价能力等。[4]这一概念的提出，标志着对职业院校治理的认识提高到一个新的高度，引导职业院校从“外部”治理理念、措施、路径的削足适履状态中解脱出来，引导职业院校和研究者关注“内部”治理规律，并准确把握自身定位、发展规律、工作重点等，扩大职业院校自主办学权，促进职业院校内涵发展。

长期以来，我国职业院校内部治理参照行政机关的管理模式及运作方式，在一定程度上忽视了自身的治理特点，其内部治理能力还不能较好地适应经济社会发展要求，突出表现在：人员素质较低、集权式管理明显、党政责权不分、学术权力弱化、民主监督乏力、社会参与度不高，等等。[4]因此，完善职业院校内部治理结构，建立起科学、高效的权责分配和运行机制就显得尤为必要。“章程”是职业院校内部治理的“母法”，通过章程建设，以法治的思维和方式推进职业院校内部治理能力提升，是当前和今后一个时期职业院校改革发展的重要途径和努力方向。

二、“章程建设”的反思与重构

“章程建设”在职业院校内部治理中具有举足轻重的地位和作用。2015年，教育部印发《关于印发〈职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）〉的通知》（教职成〔2015〕7号），将“加快学校章程建设”作为管理水平提升的重点任务之一，提出要“依法制定和完善具有各自特色的学校章程”。[2]关于章程建设的研究成为热点话题，研究者围绕章程建设提出许多有价值的成果，但是从学理的角度解读“章程建设”内涵的偏少，甚至有的研究者对“章程建设”和“建设章程”的内涵、外延以及两者之间的关系缺乏必要的梳理。

从语义学的角度而言，“建设章程”是职业院校筹划章程文本的过程，以章程文本的形成为其结果和终点。而“章程建设”是一项系统工程，涉及章程文本的创作、章程的核准、章程的实施、章程的监督以及章程的修订等多个环节和层面，同时，“章程建设”也不是一蹴而就的，它不因完成一个流程而一劳永逸，而是不断运动、周而复始的过程。因此，仅仅从“建设章程”的层面理解和界定“章程建设”，无疑是不恰当的，也是片面的。正如陈立鹏指出的那样：“关于学校章程建设的内涵。简单讲，它包括学校章程的制定、实施、实施监督等方面；而不能仅理解成学校章程的制定，或学校章程的实施”。[5]可以说，“章程建设”的大量工作存在于章程文本形成之后。

笔者认为，应以实践的视角，从过程论着眼，整合章程研究成果，根据章程运作过程、机制及其规律，着眼于现代学校制度建设的全过程，建立系统完备的“章程建设过程论”，准确界定“章程建设”的丰富内涵，这不仅具有学理意义，也具有较强的现实针对性。简言之，“章程建设”是章程创作、章程核准、章程实施、章程监督与章程修订五大环节前后衔接、循环往复的过程。章程创作是基础，章程核准是保护，章程实施是关键，章程监督是保证，章程修订是要求。通过章程建设这五大环节的循环往复，促进职业院校内部治理结构的完善，提升职业院校内部治理能力。

三、“章程建设”推进职业院校内部治理能力的运行机制

（一）“章程创作”构架职业院校内部治理结构

在章程创作过程中，职业院校必须研究党和国家的法律、法规，尤其是贯彻落实教育法、职业教育法、《高等学校章程制定暂行办法》（教育部第31号令）和相关法律法规要求，学习借鉴国内外同类院校章程创作的经验和做法，广泛征求相关部门、企业、专家、校友和广大师生的意见和建议，经过反复推敲、斟酌、修改之后，提出较为成熟而具有特色的章程草案。然后，经过教职工代表大会讨论、校长办公会议审议和学校党委会讨论审定等环节，审核条款是否与法律法规相抵触，各条款是否必要和可行，是否充分体现各利益主体的权利和义务关系，办学理念的传承与创新是否有机统一，文本结构是否符合逻辑，用语是否规范、准确，等等。“章程创作”重构内部治理结构，完善党委领导下的校长负责制，明确学校办学主体地位、突出學院（系、部）重心地位、彰显教师主导地位、体现学生中心地位，全方位规范内部治理行为，为提升内部治理能力奠定坚实的基础。

（二）“章程核准”确立职业院校章程的立法属性

章程经学校党委会审定通过后，呈送教育行政部门核准，教育行政部门依据法律、法规和有关制度，聘请专家对章程文本进行合法性审查，提出修改意见。职业院校吸收教育行政部门的审核意见，进一步完善章程文本，确保内部治理主体全面、治理方式科学有序、内容条款表述准确。当职业院校对章程文本再次修改后，教育行政部门依法对职业院校章程予以核准，章程文本就具备了法律效力和法律约束力。至此，职业院校符合其章程的办学行为则受到法律的保护，违反其章程的办学行为，教育行政部门有权进行干预和处罚，避免内部治理的随意性和个人凌驾于章程之上的行为。

（三）“章程实施”规范职业院校内部治理行为

章程建设过程中往往存在重建设、轻执行的问题。为了破解这一难题，必须强化章程实施，完善配套措施，增强可操作性。首先，要加强对章程建设的领导。从外部层面看，职业院校主管部门要对职业院校章程建设提出明确要求，推进章程建设常态化。从内部层面讲，职业院校主要领导首先要作执行章程的表率，支持相关利益主体依章维护权益、履行义务，并明确牵头部门的职责，将章程建设列入学校年度工作计划，推进章程建设不断深入。其次，要精心策划对章程的学习宣传。章程核准后要号召全体师生认真学习，利用校园网、微信、QQ、校报、校刊及广播电视等各类校园媒体，多角度展示章程建设的内容、特色、亮点、成果等，营造浓厚氛围，促进章程建设观念深入人心。再次，以章程文本为基础构建学校制度体系。根据职业教育发展的新形势、新要求，完善党委领导下的校长负责制、教代会制度、学术委员会制度等学校重大制度安排，同时，督促校内各部门、各单位对照章程文本认真梳理各自工作职责，按照章程要求对原有各项规章制度进行废、改、立，形成以章程为核心的新的制度汇编。第四，推进规章制度的固化和实施。导入学校CIS，对学校的办学定位、办学理念、指导思想、“一训三风”等理念识别系统（MIS），校规校纪和各种规章制度等行为识别系统（BIS），校徽、校旗、校歌、校名用字等视觉识别系统（VIS）进行固化，增强章程的吸引力和实效性，调动全校师生章程实施的积极性，用章程规范内部治理行为。

（四）“章程监督”促进职业院校内部治理落到实处

为了有效地落实章程，必须加强章程监督，形成内部权力监督机制，防止权力滥用或不作为。章程监督包括内部监督和外部监督。内部监督包括领导监督、党务校务公开监督、纪检监察及督查监督、考评监督等。领导监督，是指学校领导坚持党委领导下的校长负责制，按照章程和有关制度，执行党委会议、党政联席会议、校（院）长办公会议及“三重一大”决策制度，推进科学民主决策；将章程建设和依法治校工作列入重要议题，定期调度有关情况。党务校务公开监督，是指将章程建设作为党务校务公开的重要事项，相关部门（单位）及时公开工作开展情况，接受师生和社会监督。纪检监察及督查监督，是指发挥信访渠道、监督热线及新媒体平台的作用，接收广大师生关于学校章程实施情况的反馈信息。考评监督，是指发挥考评机制的作用，将依法依章办事作为党员干部和教职工评先树优的重要指标，作为各部门（单位）年终绩效考核的重要内容。外部监督，是指政府、企业、社会、家长的监督，尤其要充分发挥政府的监督作用，通过政府主管部门定期督导职业院校章程建设进展情况，总结经验、分析不足、反馈信息，推进职业院校依法治校进程。当前，可将职业院校章程建设的评估结果纳入优质高职院校入选和验收的重要指标，以调动职业院校落实章程的积极性。

（五）“章程修订”完善职业院校内部治理结构

战国韩非在《韩非子·五蠡》中提出“世异则事异，事异则备变”的主张，意思是：世界改变了事情也就随之改变，事情改变了那就需要对变化进行准备。唯物辩证法认为，一切都是运动的，而运动是发展的过程，其主要原因就是事物内部矛盾的发展。从这一角度看，面对内外形势的变化，职业院校及时修订完善章程也是章程建设的应有之义。比如，随着国际化办学的深入开展，职业院校有必要取长补短，吸收国际同类院校先进的办学理念，完善内部治理结构。又如，目前，多个省份已经完成高等职业院校章程的核准，但是由于教育部又新近印发《普通高等学校理事会规程（试行）》（中华人民共和国教育部令第37号），而原核准章程文本中较少或者没有涉及这些内容。因此，应及时修订章程文本，建立政、校、企、行利益共同体，加强产教融合、校企合作。同时，作为“母法”的学校章程也应该具有相对稳定性，特别是当前职业院校章程已被核准的情况下，可以三年为一个周期，由教育主管部门统一组织职业院校进行章程修订，保持核准文号的连续性，不断把“章程建设”引向深入。职业院校根据有关规定和程序，启动章程建设新一轮循环，通过章程修订，增强章程的针对性和时效性，进一步完善内部治理结构，推进职业院校内部治理能力提升。

参考文献：

[1] 姜士伟.“治理”的多语境梳理与“国家治理”内涵的再解读[J].广东行政学院学报，2015（5）：43-48.

[2] 教育部.关于印发职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）的通知[EB/OL]. [2015-09-01].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/moe_950/201509/t20150917_208794.html.

[3] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[Z].北京：商务印书馆，2005.

[4] 李强.职业院校内部治理能力提升研究[J].职教论坛，2017（10）：52-53.

[5] 陈立鹏.深入推进学校章程建设的思考[J].中小学校长，2015（2）：4-6.

A Preliminary Research on the Constitution Construction to Improve the Internal Governance in Vocational Colleges

LI Jin-fu1，LI Qiang2

（1.Basic Ministry， Dezhou Vocational And Technical College， Dezhou 253034， China；2. Inspection Commission， Dezhou Vocational And Technical College， Dezhou 253034， China）

Abstract： The Constitution of vocational colleges， which is subordinate to national laws and regulations， and defines school rules and regulations， is the norms to regulate the relationship between vocational colleges and the government， society and its internal order， and is also the basis of the internal governance structure of vocational colleges. "Constructing Constitution" is the process of drafting， revising and improving the text of the Constitution by vocational colleges in accordance with the laws， regulations， educational principles and policies of the state and in the light of their own school practice. And "Constitution construction"， a systematic project and a circular process， involves five closely linked links such as the creation， approval， implementation， supervision， and revision， which has its own operation mechanism and laws. through the "Constitution construction"， Vocational colleges can solve the conflicts of construction and implementation， constantly regulate their operation， and promote the internal governance capacity of vocational colleges.

Key words： vocational colleges； the capacity of Internal governance； the construction of Constitution； operational mechanisms

[責任编辑 秦 涛]