规范地方政府举债融资行为对商业银行的影响分析

□ 南京市农村金融学会课题组

一、地方政府举债融资行为产生的背景及表现

自1994年我国进行分税制改革以来，地方政府与中央政府就产生了财政与事权不对等、不匹配的关系。地方政府财政税收的权利大大减小，但是下移至地方政府的事权增多了。地方政府一方面要建设经营城市、支持当地经济发展，同时要履行相当的事权，响应中央各项民生政策，加大对教育、养老、保险、医疗、住房等投入力度，这部分事权大多刚性支出较强，所需支出基数较大，给当地政府带来了巨大的资金压力。另外，在追求GDP增长的“政绩观”的刺激下，部分地方政府官员为了政治晋升而不惜大兴土木打造地方工程，热衷于基础设施和开发区的建设，远远超出地方财政可负担的能力范围，因而地方政府对自身无法满足的资金缺口存在大量融资需求，这就导致了后续一系列地方政府举债融资行为的产生。

分税制改革后，由于当时《预算法》（1994年版）的限制，地方政府不得发行地方政府债券进行举债融资，但是地方投资项目必须配套一定比例的资本金（《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》国发〔1996〕35号），同时政府又不具备向银行贷款的主体资格（《贷款通则》1996），面对大量基础设施建设出现的资金缺口，地方政府既不能发行债券也不能向银行贷款，基于此，由地方政府出资设立的融资平台公司应运而生，来代替政府进行融资。

地方政府往往通过财政拨款或注入土地、股权等方式成立融资平台公司，这类公司多为地方国有企业或企业集团，具有独立的企业法人资格，实际控制人为当地政府，如城市建设投资公司、国有资产管理公司、各类开发区公司等。由于看重平台公司身后的政府背景和政府信用，商业银行大多将其视为优质客户，争先向其投放大量“安全”“放心”的银行贷款，用于基础设施建设领域。这类贷款模式主要是用地方财政或地方人大出具的“担保函”“承诺函”“安慰函”“兜底函”作为还款承诺，或通过与储备土地运作挂钩，借助土地进行担保。2008年金融危机后的经济刺激计划中，平台公司数量与贷款余额呈现井喷式的增长。2010年在银监会、人民银行等机构的调查中，我国商业银行的平台贷款已达7.66万亿元，融资平台数量达到一万家以上，占地方政府债务的比重达60%以上。伴随着多年的积累和发展，地方政府举债来源逐步增多，有银行贷款、信托、基金、发行债券、单位和个人等，但融资平台贷款仍然是存量地方政府债务中的大头，是地方政府最重要的举债途径之一。

二、地方政府举债融资行为与管理及规范措施的演进

结合各个时期地方政府举债融资的特点和管控方式，地方政府债务演进及管控历程大体可分为五个阶段，分别是：平台起步、叫停打捆——爆炸增长、清理规范——基本平稳、规范土地融资——二次增长、建立“借用还”统一的管理机制——借道PPP及政府购买、全面“规范、清理、排查、整改”几个阶段。各阶段地方政府举债融资特点及监管层规范化行动重点内容归纳如下表：

时间段地方政府债务特点典型模式管理及规范措施 相关文件 重点内容1994—2007信贷资金主导，地方政府融资平台逐步成立，为城镇化建设提供主要资金支持打捆贷款、芜湖模式、重庆模式、天津模式等2006：国务院五部委联合整顿和规范各类打捆贷款1994：预算法1996：国发35号1996：贷款通则2006：银监发27号不得发行地方政府债券；不具备合法贷款主体资格；地方投资项目必须配套一定比例的资本金；叫停“打捆模式”。2008—2010四万亿经济刺激计划，融资平台及贷款极速膨胀芜湖模式、重庆模式、上海模式等区域模式，银信政、城投债2010：国务院、银监会等部门联合对地方政府融资平台进行清理规范国发19号、财预412号、银监办发244号“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”清理核实融资平台公司债务；剥离融资平台职能、严禁将公益性资产注入融资平台公司；加强银行业金融机构信贷管理；坚决制止地方政府违规担保承诺。基本平稳，三年不得新增财预463号、国土162号2010—2012原有土地财政模式、BT模式、新增地方债试点2012：对政府集资、BT模式、土储融资进行敲打严禁直接或间吸收公众资金违规集资；规范以回购方式举借政府性债务的行为；不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为偿债资金来源；规范土地储备机构管理和土地融资行为；制止地方政府违规进行担保承诺。再次增长，表外及直融迅速膨胀2012—2014原有土地财政模式，BT、信托、企业债、CP/MTN等融资工具、地方债2014：财政部主导对债务进行清理规范；2015：对在建项目后续融资进行维稳、鼓励政府购买/PPP等社会资本合作模式2014：国发43号、新预算法；2015：国办40号文、财综96号、PPP相关文件赋予举债融资权限、举债一律采取政府债券方式；债务实行规模控制，建立“借、用、还”相统一的地方政府债务管理机制；推广使用政府与社会资本合作模式、鼓励社会资本通过特许经营等方式参与投资和运营；妥善处理存量债务和在建项目后续融资。借道PPP/政府购买/基金等大量新增2015—2017地方债、公司债、短融中票、政府购买/PPP、基金2016：财政部牵头敲打土地融资，国务院对地方债做风险预案；2017：财政部牵头六部委联合全面“规范、清理、排查、整改”；政府购买服务/PPP打假2016：财综4号文、国函88号文、财预152号；2017：财预50号、财预62号、财预87号全面整改不规范的融资担保行为，进一步厘清融资平台与地方政府之间的关系、与储备土地之间的关系；进一步规范PPP运作，明确PPP不得以任何方式承诺回购及最低收益；明确限定政府购买服务实施范围，严禁将建设工程与服务打包；严禁先购买，后列支预算

从上述五个阶段可以看出，各个时期呈现递进特征，彼此共存，各有侧重。融资方式上呈现出从单一化的银行信贷资金融资——到债券短融中票等直接融资增多——再到引进社会资本方参与的变化过程；债务管控上同时也体现出地方政府融资行为与监管行为相互博弈、不断升级、动态发展的过程。总体而言，不管是融资方式还是管理手段均表现出不断透明化、愈加市场化的趋势。

三、对商业银行的影响

（一）对资产业务规模的影响。财预[2017]50号中再次强调，地方政府举债一律采取发行地方政府债券的形式，除此以外地方政府及其部门不得以任何方式举借债务。根据中国债券信息网公开信息统计，截至2017年7月末，全国已累计发行地方政府债券141872亿元，2014年之后发行的政府债呈现跳跃式增长，其中绝大部分用于存量债务置换。地方政府债券发行的快速发展是规范地方政府融资行为、使地方政府债务透明化、公开化的一项重大进步，但也不可避免地为商业银行带来阵痛。如果银行缺乏足够的项目储备，且在短时间内难以寻找到安全性好、收益率较高、规模较大的贷款项目，置换的贷款规模将在一定时间内出现闲置，资产业务的规模也将出现较大减少，对商业银行资产业务的巩固和开展形成冲击。尤其是在当前宏观经济增长放缓，有效、优质信贷需求不足的背景下，债务置换对商业银行贷款增长的影响将更加明显。

（二）对资产业务质量的影响。2017年上半年财政部针对地方政府融资行为的各种重拳出击说明中央对地方政府债务规范性问题的重视达到空前高度。财政部等六部委联合下发的财预50号文以及财预87号文中明确规定了整改到位的时间节点及责任追究方式，一时间各平台公司纷纷开展自查行动，对照国发[2014]43号、财预[2017]50号、财预[2017]87号等文件进行整改，对存量业务中存在的违规举债担保问题向银行等金融机构做出了单方面作废会议纪要、地方人大决议、撤回承诺函等动作，对已批未实施业务涉及土地收入挂钩、平台公司互保等问题的，要求变更合同内容及用信条件，对于已批已实施的业务涉及上述内容的，要求对项目进行提前还款等……这些举动造成商业银行诸多政府信用类项目贷款面临担保悬空、担保不实等情况，无疑使得原先商业银行趋之若鹜的优质信贷资产变得不那么安全，若后续平台公司经营现金流出现问题，将带来现实意义上的信贷风险。商业银行诸多已批项目夭折，存量贷款流失，政府信用类贷款余额风向暴露增大。但对于部分财政实力较弱，平台公司自身运营现金流不足等地区，若能通过地方政府债置换，将释放高风险资产，降低商业银行承担的贷款违约风险，抑制不良率的上升，提升信贷资产整体质量。

（三）对商业银行收益的影响。因大量平台公司贷款遭置换，大批表内/表外、政府购买服务/PPP项目因不规范问题夭折，短期看商业银行将失去相当一部分利息收入，造成商业银行利润的减少。但从长期看，将有助于银行经营效率的提升。商业银行将不再过度依赖净利差“薄利多销”的政府背景信用类传统型业务，转而积极探索表外服务等非利息收入业务，从地方政府债务原有贷款利息收入转化为债券承销、证券投资等投行业务收入。将稀缺的信贷规模投向银行更具议价能力的经济实体及个人贷款，拓展中间业务市场空间，转变原有运行效率较低的局面。

（四）对商业银行业务模式的影响。以往通过政府部门出具会议纪要、兜底函、承诺土地预期出让收益为还款来源等行为为融资平台公司进行变相担保，以期为金融机构提供“安心”的还款保障的模式已经一去不复返了，借道政府购买服务采购建设工程等方式也已明令禁止，未来PPP模式项目融资将成为非政府债融资的唯一途径。PPP项目库内已入库项目将成为各家商业银行抢夺和竞争的重点。由于目前PPP项目操作起来相对复杂，社会资本参与度相对较低，PPP项目在流程审批上还有诸多问题亟待研究和优化，因此商业银行势必改变服务模式，加快对政府筛选项目的跟踪，提供全流程的综合服务方案，加强与SPV公司的合作。同时地方政府发债类业务将明显增加，商业银行应尽快适应，从以往提供信贷服务转变为提供债券承销、债券投资类投行业务服务，加强与地方政府的联系跟踪，抢占先机，提前介入，积极争取政府债发行承销过程中的中间业务收入。

（五）对商业银行改革的影响。地方政府融资行为的规范化管理升级将有助于倒逼商业银行改革。随着地方政府市场化、公开化举债机制趋于成熟，融资平台类业务受到抑制，将促使商业银行开始拓展新的业务领域，挖掘新的收入增长点，优化盈利结构。同时地方政府对商业银行的信贷资金需求降低，将迫使商业银行“开疆扩土”，将更多的关注点及信贷资源投向实体经济和零售客户。

四、商业银行应对措施

一是积极转变观念，提高自身市场化经营能力。从“重国有、压价格、拼体量”的老路子转向服务于能接受较高议价、所需规模相对较小的民营经济上来，从重视企业背景转为重视资产质量、重视现金流覆盖、重视项目收益、重视风险把控上来。

二是调整业务模式，加速产品创新。加大对资产业务模式的创新开拓，积极探索PPP等社会资本合作模式，积极对接已入库PPP项目，紧密跟踪、配合政府做好新PPP项目的筛选；同时抢抓地方债承销机会，加快从单一信贷业务向债券承销、债券投资等投行业务的转变；积极争取政府债发行承销过程中的中间业务收入，拓展新的利润增长点。方式方法上可以组建专门的服务团队，积极与地方政府密切联系，提供综合服务方案，帮助地方政府省时高效地完成举债流程，实现地方债的承销。

三是做好债务梳理工作。对于不符合政策文件要求的存量项目，应尽可能变更授信方案及用信条件，正确评估平台公司的合规经营情况，加强与政府沟通合作，优先置换高风险、低效益的平台贷款，尽量延迟项目经营规范、收益性好的平台贷款，平衡好信贷规模、收益与风险的关系。

【参考文献】

[1]郑威.地方政府债务风险治理的制度创新研究[D].重庆大学，2016

[2]贾修斌.地方政府债务置换对商业银行影响路径与效应分析[J].西部金融.2017,01(22)

[3]王飞,吴柄锐.基于经营效率视角下地方政府平台贷款与商业银行的实证分析[J].经济研究导刊.2017(13)

[4]宋军.地方融资平台债务管控制度回顾与评述[J].金融理论与实践.2017(1)