关于农村集体“三资”发展现状的调研报告

□ 严 奇

一、扬州市农村集体“三资”管理现状

（一）农村集体“三资”的概念。农村集体“三资”是农村集体资金、资产和资源的简称，其中农村集体资金是指村组集体所有的货币资金，包括现金和银行存款，其来源的构成主要有集体经营的实体收入、资产的对外承包、出让和租赁收入、拆迁资金、财政补助等；农村集体资产是指村组集体投资兴建的房屋、建筑物、机器设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、材料物资、债权等其它资产；农村集体资源是指法律规定集体所有的土地、林地、山岭、草地、荒地、滩涂、水面等自然资源。

（二）农村经济的持续发展为农村集体“三资”增长注入动力。随着社会主义新农村建设和农村产权制度改革的不断推进，农业供给侧结构性改革的深入实施以及新型农业主体规模的不断壮大，农村经济的活力得到进一步激发，给农村集体经济发展注入了动力。扬州市1003个行政村（2016年统计年鉴），农村居民人均可支配收入达16619元（转移净收入占14%），连续9年实现绝对值超过省平均水平，连续13年增幅达到或超过省均，近3年平均增速均在5%以上。扬州市从2011年开始启动以村级增收为重点的村级“四有一责”建设工作，全市沿江和沿河地区80%的村分别实现集体经营收入50万元和40万元的目标。但村集体经济发展也存在区域不平衡性，如全市仍有65个市级经济薄弱村（是指沿河、沿江地区村级集体经济年收入分别低于30万元、40万元的行政村），占全市行政村总数的6.48%，为此市财政局设立了市级经济薄弱村集体经济发展项目奖补资金，纳入市级财政预算管理，用于经济薄弱村为发展村级集体经济实施的项目进行专项资金扶持。

（三）配套制度的不断完善和改革的持续推进为农村集体“三资”发展提供了有力遵循和可靠保障。一是2009年以来中央和地方下达了一系列文件加强农村集体“三资”发展和规范管理，江苏省农委在2011年印发了《关于加强农村集体资金资产资源管理的意见》，指导各市推进农村集体“三资”管理的制度化、规范化、民主化，扬州市农工办也出台了相关指导性文件。二是大力实施农村产权交易市场建设，先后出台了《扬州市农村产权交易管理暂行办法》、《扬州市农村集体资产交易管理暂行办法》、《扬州市农村土地承包经营权流转交易暂行办法》、《扬州市农村集体经济组织“四荒地”经营权流转交易暂行办法》，为促进农村要素流动，搞活村级经济进一步优化了制度设计和市场环境。2016年1月-11月全市农村产权交易市场共发生产权交易项目2564个，成交金额10.33亿元，涉及交易面积13.4万亩。2017年前7个月已发生交易项目2336个，成交金额6.77亿元，同比增加2.19亿元，其中土地类交易8.36万亩，其他类交易面积143.33万平方米。三是至2016年末，扬州市已全面完成农村集体经营性资产的股份量化工作（全省行政村完成率为40%），在股权设置上，实行量化到人、固化到户、股随人走。建立了农村集体资产产权登记制度，在全面清产核资的基础上发放农村集体资产产权登记证书。

（四）各地不同的农村集体资金管理模式需要提供差异化的金融服务。农工办和监察部门要求，村集体除土地补偿专户外，只可开设一个基本存款户，但因利益因素，目前村集体多头开户的现象仍然存在。村集体资金统一纳入村级核算，财务开支按照一定的资金额度和审批权限，分别由乡镇领导、乡镇经管站、村领导或村集体经济组织负责人审批后支出。目前，以村民小组为单位组建合作社是扬州市村集体经济主体的主要实现形式。在集体资金的管理方面各地呈现出不同的模式，主要有以下三种：一是以乡镇经管站（农经中心）为管理主体，乡镇（街道）成立农村集体资产管理委员会，对农村集体资金进行管理；二是采取农村集体资金“双托管”模式，即村账镇托管，纳入财政资金体系核算后由财政托管；三是区县成立农村发展投资公司或资产经营公司，对乡镇、街道、村的集体资金进行管理。

2017年，江苏省财政厅、省农委印发《江苏省村级集体资金乡镇财政所管理试点工作方案》。从7月1日开始，每个设区市可选择一个县（市、区）进行试点、每个县（市、区）县则2个试点乡（镇）。试点内容：实行村级集体资金由乡（镇）财政所统一核算，实行“统一管理、集中核算、集中收付、分户记账”。乡镇财政所制定专人负责，对资金收付进行账务处理，每月定期和村会计、报账员核对银行存款。原则上款项当日缴入结算账户，平时实行备用金管理，每个村办理村务卡。集体资金的管理模式有向第二种统一的导向。不同的管理模式，对资金管理服务的需求不同，这就要求农行主动适应，采取不同的服务方式、提供差异化的金融产品。

（五）科技手段的引入加速了农村集体“三资”管理信息化的进程。一是2016年扬州市纪委将农村集体“三资”管理信息化平台建设作为农村“大监督”的一项重要工作来抓，并联合市委农工办和市经信委召开了一次农村集体“三资”管理信息化平台建设专题座谈会。目前全市各县（市）、区均按照此次会议要求不断完善信息化平台，部分地区已配备了触摸屏，村民点击后能看到相关公开内容，例如：高邮市政府拿出10多万元为13个乡镇农经站配备了1台电子触摸屏，高邮市188个行政村中有24个村已配备了电子触摸屏；宝应县2016年257个村已有电子触摸屏95台，其中曹甸、望直港各有20个村配备了电子触摸屏。二是2017年扬州市在全市开展以公开推送、公开交易、公开操作为主要内容的农村集体“三资”“阳光行动”试点。将建立“e阳光”手机APP、微信公众号等平台，利用互联网手段，定期推送，邗江区已率先在全市实现农村集体“三资”信息化管理全覆盖。信息化管理全覆盖将实现县（区）、镇、村三级联网，主要包括管理、监管和公开三大平台板块，以及基于上述平台的信息公开手机APP和微信公众号应用系统。其中管理和监管平台依靠县（区）政务内网运行，公开平台在外网运行，板块间信息互通、关联审核、实时预警，可以实现监管“在线型”、操作“傻瓜式”、监管“无盲区”、公开“联动化”。

（六）反腐倡廉的要求是推动农村集体“三资”规范管理的现实需要。加强农村集体“三资”规范化管理是为维护集体经济组织及其成员的合法权益，推进基层党风廉政建设的迫切需要。历年审计发现各地“三资”管理依然存在管理职责不清、资产处置随意性大、民主理财流于形式等问题。扬州市在2009年就出台了《扬州市农村集体经济组织审计暂行办法》，在推进农村集体“三资”管理规范化，杜绝场外交易，推进民主管理等方面提出了具体措施。各县（市）农工办和纪委在2010年就陆续与神彩软件公司合作，开发建设了“三资”信息化监管系统，县（市）纪委、农工办对农村“三资”情况动态监管；镇级农经代理服务中心对村级“三资”业务进行全方位服务和监管。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》，重申“要建立健全农村集体资金、资产和资源管理制度”。因此，做好农村集体资金管理金融服务，通过信息化技术手段协助地方政府管理和监督农村集体资金、提高资金使用效率、控好廉政建设闸门，正是顺应了地方党政强化村级基层组织党风廉政建设的需求。

二、金融服务农村集体资金现状及存在的问题

截至2017年7月末，扬州农行共营销农村集体资金账户142户，比2016年减少4户，主要是定期存款账户到期销户所致。留存农村集体资金1.88亿元，比年初减少1732万元，主要是高邮支行下降了4230万元。由于历史合作因素及农村地区网点覆盖不及农商行等原因，扬州农行的农村集体资金业务还存在市场份额不足、效益不高的情况，具体表现在以下几个方面：

（一）存量农村集体资金账户效益有待进一步提升。截至2017年7月末扬州农行集体资金账户户均余额133万元，比年初下降8万元。共有零余额账户19个，占集体资金账户总数的13%，余额50万元及以上账户43个，占比30%。

（二）“三低”现象较为突出。一是农村集体资金账户网点覆盖率低，全市98个网点，未开立农村集体资金账户的网点有60个，占比达61%。二是资金份额低，仅以每个村100万元的集体资金水平进行估算，2017年7月末扬州农行留存的农村集体资金仅占18.7%。三是行政村开户覆盖率低，全行共有80个村级资金账户，以一个行政村一个村级账户进行估算，扬州农行村级账户覆盖率仅为7.98%。

（三）服务手段单一。现有142个农村集体资金账户中，未有一户开通现金管理系统，合作仍主要以开户为主，服务手段单一，与村集体的合作粘性不够。

三、提升措施

（一）加强组织推动，凝聚力量狠抓落实。农村集体资金账户营销系统性强，须要制定计划、明确责任、扎实推进。一是各支行必须高度重视，明确营销牵头部门，分管行长主抓、专人负责，利用营销农村集体资金业务，进一步扩户提质，夯实客户基础。二是各支行要抓紧了解当地政府“三资”管理的计划和需求、摸清底数、厘清思路、制定计划，网点必须列出本乡镇集体资金营销工作时间表。三是打造“一县（市）一典型”，重点突破、以点带面、模式复制，推动营销工作高效展开。四是各支行明确业务联系人，将本地区农村集体资金管理状况、本行营销进展情况、同业竞争情况等及时上报，做好上下沟通。

（二）加强联动，分层推进。做好农村集体资金的营销，必须目标明确、上下联动、分层推进。一是市分行与地级市主管部门沟通，了解政策动向，采取有效形式，力争从市级层面确立农行作为“三资”规范化管理进程中的主要合作银行。二是县区支行结合地方农村集体资金特定模式，找准营销关键人，加强产品推荐和系统对接，通过个性化的服务方案，协助主管部门提升村集体资金管控效率。由于各地区农村集体资金管理模式不同，有的账户的开户选择权还在村镇，各支行不仅要加强与县（区）级农村集体资金管理单位的沟通营销，也要从基层入手，加强与乡镇、街道村组、涉农居委会等单位业务管理人员和经办人员营销。

（三）多策并举，整合资源做好金融服务。支行要根据农村集体资金管理单位的具体模式和需求，综合运用系统平台、结算产品，利用资产业务带动，形成营销合力。一是加强系统对接。当地政府已开始或拟搭建“三资”平台的，积极研发农行管理平台，实现与农委及相关街道办、镇、村集体“三资”信息化管理软件系统的有效整合对接。二是整合各类结算产品积极营销推荐。当地政府尚未搭建统一“三资”平台的，要积极推荐农行的结算产品。因管理模式限制而无法单独开立农村集体“三资”结算账户的，推荐使用多级账簿，从而实现在同一结算账户下分层管理、明细核算。积极推广农行电子渠道产品，通过现金管理客户端、网上银行等，为村集体提供足不出户办理查询、电子支付、代发工资、理财等各项服务，提高集体资金管理效率。三是依托农行信贷投入的撬动作用。通过城镇化项目贷款、信贷支持新型经营主体和农村基础设施建设等，做好相关拆迁资金、涉农财政资金补贴、流转土地租金、村办合作社经营收入、资产租赁收入、实体经营收入等相关资金的归集管理。

（四）加强跟踪监测。各支行要对农村集体资金账户逐户明确管户责任人，管户责任要落实到网点主任，对于账户沉淀资金较大、层级较高、维护难度较大的可由分管行长或公司部负责人作为管户责任人，网点主任为管户经办人。支行公司部要明确专人按月监测农村集体资金账户的变动情况，对账户资金持续净流出或其他异常变动情况要提示管户责任人及时了解情况，做好应对。对于营销中出现的典型案例，及时总结并上报市分行，以便在全市范围内交流推广。