差异化土地供给下养老设施规划探析——以沈阳市沈河区养老设施规划为例

文/沈阳市规划设计研究院 郭大奇

0 引言

我国已进入老龄化社会，国家对养老服务设施建设高度重视，相继出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见 》《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》等。辽宁省沈阳市为进一步推进养老服务综合改革试点工作，促进养老服务业发展，出台了《辽宁省关于加快发展养老服务业的实施意见》《沈阳市关于加快发展养老服务业的实施意见》《沈阳市人民政府关于落实差别化用地政策的实施意见》等措施。

沈河区隶属于沈阳市老城区，位于沈阳东部三环内，是沈阳的政治、商贸、金融及文化中心，也是沈阳老龄化的重心（见图1）。2016年，沈河区老龄化率达24.7%，远高于全国老龄化率16.5%和沈阳市老龄化率22%，老龄化趋势明显。如何有效应对老龄化挑战，完善养老服务设施，缓解养老难问题已迫在眉睫。

根据老年人生理特征的不同，养老模式可分为机构养老、社区养老和居家养老3种。因居家养老主要针对生活自理的老年人，以家庭式养老为主，只需社区养老设施提供社会化服务协助，无需独立场所，故本研究重点关注机构养老和社区养老的服务设施规划设计。

图1 沈阳市沈河区区位及面积示意

1 现状问题

沈河区行政区划总面积58km2，含15个街道、111个社区。2016年末，人口总量为71.2万，老年人口约17.6万，老年人口比例达24.7%。

1.1 机构养老设施总量不足、分布不均、等级规模低

2016年末，沈河区养老机构共12家，总床位数1840，每千名老人10.5张床位，距《沈阳市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中千名老人不少于35张床位的标准尚有很大差距，设施供给不足，现状设施分布内疏外密，空间分布失衡，虽平均每个机构有155张床位，但绝大部分机构床位数少于100，缺少大规模机构养老设施。

1.2 社区养老设施服务覆盖率低，设施规模小、功能不完善、服务质量差

2016年末，沈河区已建成6个区域性居家养老服务中心，服务南塔、泉园等5个街道，总用地面积约1.15hm2，总建筑面积约10200m2，区域性居家养老服务中心的街道覆盖率约40%，未达到标准要求；沈河区已完成91处社区日间照料站建设，在全区111个基层社区中，社区覆盖率达82%。日间照料站覆盖率虽高，但尚未实现社区全覆盖，普遍存在站点规模小、服务质量差、使用功能不完善等问题，距国家提出的“六助”专业化服务及康体保健、文化娱乐等功能要求差距较大。

2 规划方法

2.1 养老设施规模体系：明标准建体系

2.1.1 机构养老设施千人指标

如表1所示，通过对国家及地方养老设施标准的相关指标分析，研究北京、上海、广州、深圳等典型城市的千位老人床位数指标。考虑到沈河区老城区内养老设施基础较差，可利用的土地供给有限，为提高可操作性，确定沈河区千人指标标准的下限为35床/千名老人（见表2）。

2.1.2 机构养老设施规划指标体系

对比北京、深圳、南京等典型城市养老设施指标，在满足养老规范要求基础上，分析养老设施的建设规模及用地面积，结合沈阳老城区养老设施和土地供给情况，按照服务等级规模，确定市级、区级、街道级养老设施建设用地规划的指标体系（见表3~5）。其中，规模大的市级机构养老设施建设标准取标准值45m2/床，规模较小的区级和街道级养老设施建设标准取标准下限40m2/床。

2.1.3 社区养老设施规划指标体系

社区养老设施规划指标包括区域性居家养老服务中心指标和社区日间照料站指标。依据《老年人居住建筑设计标准》《关于涉老工作指标的通知》等相关技术标准，确定社区养老设施规划指标。区域性居家养老服务中心规划建设标准为：每1~1.5万人设置1处服务设施，且每个街道至少设置1处建筑面积400~600m2的服务设施，以现有养老机构或大型社区养老服务设施为依托，可采用新建、改扩建等方式。社区日间照料站规划建设标准为：每0.5万人设置1处日间照料站，且每个社区至少设置1处建筑面积150~200m2的日间照料站，活动场地≥50m2，休息室≥20m2，可结合社区用房、社区卫生站建设。

2.2 养老设施空间布局模式：分层级优布局

不同类型的养老设施功能及空间布局不同。

1）机构养老设施 结合所在区域的人口和养老设施发展需求，采用多级网络化的空间布局方式。机构养老设施分为“市级—区级—街道级”，以市级设施为核心形成层级式网络化的养老服务空间体系，各层级养老设施相互协调、补充利用，确保机构养老设施服务的多元化和设施的使用率及覆盖率，以满足不同的养老需求。机构养老设施中的市级养老设施功能配置齐全，设施建设按老年人自理能力分为老人部、护老部、护养部，同时兼顾示范和人才培养功能，可为老年人提供生活起居、餐饮服务、文化娱乐、医疗保健及护理服务，且要求有独立的场地和院落，一般与综合医院、门诊部的距离应≤5km，可结合养老地产、综合性养老机构设置，建设规模一般≥1000床，用地面积≥4.5hm2（见图2）。

表1 国家及地方养老设施标准相关指标

表2 典型城市养老设施千人床位数指标

表3 市级机构养老设施建设规模标准

表5 街道级机构养老设施建设规模标准

2）区级养老设施 依托市级设施，根据功能需求设置养老部、护老部、护养部，每处建设规模≥300床，用地面积≥1.2hm2，有独立场地。

3）街道级养老设施 可与区域性居家养老服务中心、社区卫生服务中心集中设置，须置于首层且有方便出入口，每处建设规模一般≥30床，用地面积≥0.12hm2。

4）社区养老设施 分为区域性居家养老中心和社区日间照料站，采用中心发散式的空间布局，每个街道至少设置1处区域性居家养老服务中心，并以社区为基本单位，每个社区设置1个日间照料站。处于中心地位的区域性居家养老服务中心，在满足助餐、助浴、助洁、助行、助急、助医等功能的基础上，还可兼顾教育培训、体检康复、权益维护、社团服务、信息交流等功能，并为周边日间照料站提供管理和服务，形成功能上的辐射与交流，区域性居家养老服务中心与日间照料站相互依托，既能弥补社区服务的不足，又能发挥规模效应。

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2.3 养老设施区域空间资源优化：梳资源筹空间

本研究在梳理区域土地资源基础上，结合沈阳“一环内、一环外”可开发利用土地资源供给的差异性，从全区养老设施总量平衡、统筹布局角度出发，平衡老城区一环内与一环外的养老资源，使机构养老设施床位数的总量达标，对养老设施供给有困难的区域可采用转移支付的形式助其达标。

1）老城区一环内 养老设施布局方面，由于土地资源紧缺，建议以新建占地面积和床位数较少的街道级机构养老设施为主，提高覆盖率，机构用地可与社区综合服务中心、卫生服务中心集中设置，达到集约和节约利用土地的目的。

2）老城区一环外 养老设施布局方面，由于土地资源供给相对充足且环境相对优越，建议新建占地面积和床位数较大的区级、市级养老机构；鼓励发展养老地产，作为机构养老的有力补充，可采用“医康养”结合的方式，设置大型综合设施，包括一站式退休养老社区（CCRC）、养老社区、养老公寓等，并按照邻近公共交通设施、医疗卫生设施、公园绿地、生活配套设施和大型居住区，远离厌恶型设施的要求，在空间上合理布局养老机构（见图3）。

图2 机构养老设施布局

图3 养老设施差异化空间布局建设要求

2.4 养老设施需求预测与布局：测需求配设施

2.4.1 人口规模预测

本规划仅针对沈河区本地户籍的老年人，人口基数定为2016年户籍人口71.20万人。综合分析近5年的沈河区人口变化趋势，总体看来，人口总数呈逐年缓慢下降趋势，年均综合增长率约-0.20‰，老年人口呈逐年上涨趋势，年均综合增长率约2.00‰，老龄化率逐年上升。结合老年人口年均综合增长率和老年人口比重年均增长率，基于沈河区现状总人口和老年人口发展趋势，预测截至2020年沈河区总人口为70.60万，60岁以上老年人口为18.20万，老龄率为25.70%。

2.4.2 机构养老设施布局

根据预测的老年人口数以及规划的千人指标，计算出沈河区2020年共需床位6366张，现状保留床位1840张，周边地区可供床位3135张，规划需增床位1391张。依据新增床位数及建设标准，结合存量土地供给情况，沈河区养老设施用地面积至少为6.00hm2（见表6）。①共配置16处养老机构，其中街道级设施共13处、新建2处分别选址于五里河街道和泉园街道，消除了服务盲区，提高了街道覆盖率；②区级设施共2处、新建1处；③市级设施新建1处，2处新建机构设施选址均位于二环外的马官桥街道，其土地资源供给相对充足，环境优越，适宜建设较大型养老设施（见图4）。

表6 沈河区养老设施规模需求预测

图4 沈河区机构养老设施空间布局

至2020年末，按照街道全覆盖的目标要求，①沈河区15街道每个街道配建1个服务中心，区域性居家养老服务中心共需配置15个，其中保留现状6个，新增9个；②社区日间照料站，按照111个基层社区各设置1处日间照料站的配建目标，共需配建111个日间照料站，其中，保留现状91个，新增20个（见图5）。

图5 沈河区社区养老设施空间布局

2.5 实施保障机制：重实施强保障

1）规划控制方面 为保障养老设施建设的可实施性，将《沈河区养老设施布局规划》研究成果纳入沈阳市控制性详细规划单元中，提前预留设施用地，对独立占地的养老项目，按照社会福利设施用地严格控制，并弹性调整空间位置。对合建的养老设施项目，在规划编制、调整、审批程序中，可按照既有程序予以简化。

2）规划管理方面 采用“住宅用地＋养老设施用地”的土地供应模式，将机构养老设施和社区养老设施按相应比例纳入土地出让条件中，根据居住用地招拍挂程序正常出让，项目建成验收后，根据养老设施配建标准及运营管理情况，发放相关许可证，并返还相应土地出让金。对新建住宅小区，其内建设的非营利性居家养老设施的建筑面积不计入成交地块的容积率；对已建成的住宅小区，经业主同意且满足规划要求，可增加非营利性居住养老服务设施，其建筑面积不计入地块容积率且不增加土地价格。

3 结语

针对已进入深度老龄化社会的沈阳老城区养老设施现实问题，本研究结合其空间分布特征及政策要求，对标典型城市，挖掘存量空间，从建设规模、空间格局、功能需求3方面分析，因地制宜地制定养老设施建设标准，优化空间布局，提出“一套”建设标准（建设规模体系标准）、“两类”分类类型（机构和社区养老设施）、“三层”等级体系（市级、区级及街道级）、“两区”差异化空间（一环内、一环外）的养老设施布局方法，探索具有实操性的保障机制，推动养老设施空间引导与落实，构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，有效推进沈阳老年宜居和友好城市的建设，帮助老年人提高幸福感和归属感。

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