构建养老PPP项目合理投资回报机制

文/中央财经大学PPP公共治理研究院 满 莉

1 我国人口老龄化现状

随着我国社会老龄化程度不断加深，人口老龄化形势严峻，养老产业需求日益凸显。2000年，我国开始步入老龄化社会。2011年4月发布的第6次全国人口普查显示，2010年我国60岁以上老年人为1.77亿人，占全国总人口的13.32%（见表1）。预计到2025年我国60岁以上老年人口将达到3亿，2035年超过4亿，2050年接近5亿，届时全球老年人将达20亿，其中我国占14亿人。未来，我国每3个人中就有1个老年人。

养老问题已成为影响我国国计民生的重大问题，养老服务需求日渐增长。养老服务业已成为产业链长、涉及面广、潜力巨大的新兴朝阳产业。加快发展养老服务业，满足老年人不断增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项迫切任务，也是稳增长、调结构、促改革、惠民生、促进经济社会协调发展的现实需要。国家出台了一系列政策文件，学者们也从养老产业发展、服务体系建设等方面提出众多政策建议。“十三五”期间，养老服务业基本建立以《中华人民共和国老年人权益保障法》为总依据，以法律法规、规范性文件、配套政策和规划标准为支撑的制度体系，初步形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系。但与老年人多样化的养老需求相比仍有较大差距，广大老年人对当前养老服务的满意度较低，还存在供给结构不合理、市场潜力未充分释放、各方资源投入产出效率低、服务质量有待提升等突出问题。人口老龄化的快速发展与家庭小型化、空巢化相重叠，与新型工业化、新型城镇化相结合，与经济转型、社会转型相交织，老年人口社会抚养负担进一步加重，急剧增长的社会养老需求与老龄事业发展滞后的矛盾日益突出。另外，我国人均GDP水平远落后于西方发达国家，导致我国人口老龄化具有独特的“未富先老”特征。

表1 第六次人口普查全国、城镇、农村老年人口数量

养老是一个事业，随着我国老龄化形势不断严峻、老年人越来越多、服务需求越来越大，仅靠政府难以做到全面。养老本身公益性较强，因此，明晰政府和市场边界是建立完善社会养老服务体系的前提。养老服务发展的“大政府、小社会”使市场在资源配置中的决定性作用未能充分发挥。对于养老需进行行政资源与民间资源的整合，在政府主导和推动下，依靠社会力量，调动各方积极性，运用多方资源，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的立体式养老服务体系。

2 我国养老PPP项目投资机制

2.1 养老PPP政策重点

为鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展，2014年财政部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，开启PPP模式在基础设施及公共服务领域的应用。自2014年起，多项养老服务政策文件中提到鼓励社会力量通过PPP模式参与养老服务，内容包括将PPP投融资模式应用于医养结合领域、建设或发展养老机构、整合改造闲置社会资源、发展养老服务等，可以看出政府对养老的重视及推进PPP项目的信念。截至目前，许多省市已将PPP应用于养老服务中并取得积极进展。

2.2 全国PPP养老项目314项，占总量2.3%

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库的最新数据，截至2017年8月31日，全国PPP综合信息平台项目库入库项目共13599项，其中养老项目314项，占项目总量的2.3%。34项为国家级示范项目，18项为省级示范项目。从项目数量看，共有山东、贵州、河南、新疆等25省有养老项目入库，大部分省份的入库养老项目在10个以内。山东和贵州分别以46项及43项在项目数量上遥遥领先于其他省份，紧随其后的河南、新疆、四川、内蒙古、云南、江苏、江西、黑龙江等8省在10～30项内，陕西、河北、北京、湖南、甘肃、福建、辽宁、浙江、宁夏、湖北、安徽、吉林、山西、青海、广西等15省分别有1～10项养老项目入库。另有海南、天津、广东、上海、重庆、西藏等6省没有养老项目入库。从各省项目金额看，与各省项目数量情况大致吻合，区域之间的投资金额差距悬殊。山东、贵州、河南、江苏、云南等5省的投资金额较高，尤其是山东省以570亿元的投资金额居首（见图1）。

图1 全国养老PPP项目投资金额分省统计

2.3 政策工作重点

2017年8月，民政部、财政部、人社部等印发《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，提出优先支持重点养老服务领域，将重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务，参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给3大板块。

按全国PPP综合信息平台项目库养老板块项目领域分类看，34项国家级示范项目有17项为养老业，其中13项为医养结合项目，4项为老年公寓项目。通过查看项目内容，发现多集中于养老机构类及医养结合类项目，仅有2项涉及社区养老体系建设，分别为赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目及长春市养老综合项目（此项目分3部分，居家养老服务中心建设为其中之一，主要依托长春市现有90个社区建设）。

未来通过PPP模式加大对社区养老体系建设的支持，也是满足老年人居家养老需求、顺应居家社区养老趋势的体现。

2.4 部分省份养老PPP项目进展

2.4.1 ROT模式：湖北省武汉市社会福利院

ROT（改建—运营—移交）指政府在TOT模式基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。ROT有时也看作“BOT+TOT”，主要适用于改建、扩建的存量项目。例如，集智慧养老、康复、医疗、休闲娱乐于一体的湖北省武汉市社会福利院项目，福利院综合大楼于2016年7月建设完成并交付使用。大楼分A、B两座，其中A座由武汉市社会福利院直接经营，B座通过PPP模式招标引进社会资本，采用ROT模式，由武汉市社会福利院与中标的社会资本方成立项目公司。项目公司在原有基础上进行装修改造、安装工程改造、智能化系统升级、医疗设备及办公家具购置，投入运营后通过收取社会代养老人服务费、医疗费、体检费、居家养老服务费、超市收入、电商平台收入等获得合理回报。

2.4.2 BOT模式：淄博市博山姚家峪生态养老中心

山东省淄博市博山姚家峪生态养老中心项目由博山区公有资产经营公司和社会资本方共同组建的项目公司进行前期建设并作为该PPP项目的实际运营公司。特许经营权期限为30年，其中建设期5年，运营期25年，特许经营期满后，该项目产权移交给区政府。项目总投资19.25亿元，由博山区政府授权淄博市博山区公有资产经营公司作为政府出资人出资0.85亿元，淄博泰和房地产开发有限责任公司、中国建筑第二工程局有限公司和上海道联投资有限公司联合作为社会资本方共同出资3.4亿元，按照2:8的出资比例共同组建淄博凯富瑞生态颐养有限公司，此公司作为该PPP项目的实际运营公司，剩余15亿元由项目公司向金融机构融资解决，占总投资的77.9%（见图2）。

图2 淄博市博山姚家峪生态养老中心的BOT模式

2.4.3 BOO + 可行性缺口补助：爱晚功城国际养生养老文化产业基地

项目位于云南省楚雄市开发区，规划总用地面积2436亩，建设总用地1503亩，建筑面积161.67万m2。其中一期建设用地面积220亩，建设内容包括：养老公寓（设置床位数1.8万张），爱晚中心及老年大学，商业中心，自理、介助公寓，景观、道路建设。一期建设内容估算总投资费用12.16亿元。

3 PPP养老模式探析

3.1 PPP项目概要

PPP模式（Public—Private—Partnership），通常被称为“政府与社会资本合作”，是政府与社会资本为合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

PPP项目运作方式主要包括建设—运营—移交（BOT，Build—Operate—Transfer）、建设—拥有—运营（BOO，Build—Own—Operate）、购买—建设—运营（BBO，Buy—Build—Operate）、移交—运营—移交（TOT，Transfer—Operate—Transfer）、改建—运营—移交 （ROT，Rehabilitate—Operate—Transfer）、区域特许经营（Concession）、租赁—运营—移交（LOT，Lease—Operate—Transfer）以及这些方式的组合等。具体运作方式的选择主要由PPP项目类型、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。

3.2 PPP养老项目运行过程中的问题

在我国经济增速放缓、以政府投资占主导的经济发展模式已不可持续的大背景下，国务院、发改委及财政部等政府部门出台了一系列文件推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式为城镇化建设提供融资渠道，认可以PPP模式引导社会资本参与养老服务设施的投资和运营是一种符合各方利益的可操作发展模式。在将PPP引入养老产业的过程中也存在如下问题。

1）以PPP模式操作养老项目尚无成熟经验可循。2014年底财政部发布的30个PPP示范项目清单并不包含养老产业项目。

2）在我国各地签订的PPP项目中，国有企业、外地国企合作较多。一些地方政府负责人在PPP项目建设中，更倾向于与央企、外地国企合作，而与私营企业合作心存顾虑，私营企业也对现行PPP项目法律不健全、地方政府信用水平不高等问题考虑较多，担心合法权益与回报难以保证，政府能否进行利益风险共担及政府的政策变化难以预测等。

3）将PPP项目引入养老中有利于吸收民间资本，解决政府资金投入不足问题。相较于传统公共养老模式，PPP模式风险较大，而目前我国不少地方对PPP项目风险评估不足。同时，各地在推行这一模式过程中，更多考虑政府融资平台转型、地方债务化解、地方经济增长率等，不重视开工率对风险的控制。

4）在养老PPP项目运行过程中缺少专业化人才，缺少标准化操作指南与合同范本，有效指导不够，运行机制不完善，退出机制不通畅，民间资本参与不及预期，后期运行管理仍需加强。

4 养老PPP项目运行机制运作建议

1）采用适用于新建基础设施的BOT、BOO等模式建设养老设施 由于养老项目的公益性特征，又面向老年人这一弱势群体收费，完全由投资人投资并通过提供养老服务收回投资的形式，经济上并不可行，仍需政府补贴，如以优惠价格提供场地或土地，在运营阶段按照床位给予补贴等。

2）建立民间资本参与混合所有制、PPP项目清单制度与容错机制 从思想上、制度上消除相关部门的后顾之忧，加大对民间资本的开发力度，激发民间资本的积极性。

3）借鉴发达国家经验采用“建设—维护—移交+委托运营”模式 该模式有3个参与方：政府作为项目的主导者和监管者；建设方即社会投资人，负责设施的建设和维护；运营单位作为项目建成后的运营者。政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议，由其出资建设养老院等设施，在竣工并完成验收后，投资人在一定期限内负责设施的维护和更新，政府以租赁方式获得养老设施的使用权，以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报。同时，政府以租赁经营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用，或以委托运营的方式交由运营单位运营，视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴，使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理收益。这种模式的优点是专业运作，解决了养老服务所需的仪器仪表等专业维护问题，同时能在较长时间内平滑政府投入的现金流。政府可从一些有融资需求和服务需求的单体项目着手试点，形成经验后再逐步推广。

4）健全PPP养老模式的部门协调机制 通过完善价格机制，采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式，建立合理有效的PPP养老项目投资回报机制。同时建立科学合理的权益保障机制，不仅要维护民间资本投入后的公平待遇、合法权益，也需保障民间资本的利益在受损情况下具有合理的解决方式。

参考文献：

[1]俞华.搞好市场化养老试点 推进养老服务产业化[J].城市住宅，2017（1）：9-14.