被虐待与忽视儿童保护：美国的经验与启示

柯洋华 程子非

一、前言

从国际比较角度来看，美国儿童的福利水平并不理想。2013年，联合国儿童基金从五个方面（身体、健康和安全、教育、行为及风险、住房和环境）比较了29个富裕国家的儿童福利情况。报告显示，美国儿童福利水平在29个比较国家中排名第26，仅优于立陶宛、拉脱维亚和罗马尼亚。[1]具体来看儿童被虐待情况，2015年，美国有0到17岁的儿童736万人，占总人口的22.9%，约有68万余名儿童被虐待，其中大约有1670名儿童因此死亡。[2]美国儿童遭受到的虐待中，忽视是最常见的一种形式，因此在很多语境下，儿童被虐待等同于儿童被虐待与忽视。

正是在这样的背景下，美国政府十分重视被虐待儿童福利，在研究界也形成了一种导向，即对儿童被虐待与忽视、儿童福利工作、寄养儿童等的研究是美国儿童福利研究的主流内容。[3]反观国内，虽然没有关于被虐待与忽视儿童案件的权威统计数据，但是见诸新闻媒体的“南京乐燕案”、毕节留守儿童自杀事件等牵动着大众的神经，如何借鉴美国政府、社会组织和学术研究的经验来应对我国日益高发的儿童被虐待事件，具有重要的现实意义。

二、美国被虐待与忽视儿童保护制度化历程及现状

（一）美国被虐待儿童保护制度发展阶段及重大事件

美国的被虐待儿童保护政策发展可分为三阶段：前制度化阶段（1875年以前）、初步制度化阶段（1875—1962年）和制度现代化阶段（1962年至今）。[4]从19世纪到20世纪，影响美国儿童保护水平的重大事件可见表1，其中玛丽·艾伦事件①1873年，美国的一位传教士听说了名为玛丽·艾伦的10岁小女孩被妈妈长期鞭打的事情，试图营救，但是在向警察和慈善机构求助时都没有得到有效回应，二者称没有证据或权力干涉此类事务。于是，这名传教士就找到了名流亨利·伯格，伯格咨询了自己的律师埃尔布里奇·格里，格里借用一个法律条款为依据将玛丽·艾伦从寄养家庭中带走，并为其安排了暂时住处。可谓促成儿童保护制度化的分水岭。[5]以此事件为契机，当时的社会名流伯格和他的律师格里于1875年发起成立了世界上第一个保护儿童的非政府组织，即“纽约防止虐待儿童协会”（The NewYork Society for the Prevention of Cruelty to Children,简称NYSPCC）。

表1 美国被虐待儿童保护政策发展里程碑性事件（21世纪前）① 笔者根据以下来源文章编译整理：Brenda G.McGowan.Historical Evolution of Child Welfare Services:A Handbook of Practices,Policies,and Programs.Child Welfare for the Twenty-first Century,2014.Anna Shkolnik.A Selected List of Milestones in Child Welfare Services,2011.https://www.cascw.org/wp-content/uploads/2014/07/MilestonesCWServices.pdf.John E.B.Myers.A Short History of Child Protection in America.Family Law Quarterly,2008，（3）.

在前制度化阶段，美国公共部门对儿童虐待现象的应对是零散的、以司法部门为主的，对被虐待儿童的保护仅仅体现在对施虐者的事后惩罚上，包括对施暴的父母、雇主及其他嫌疑人的起诉，以及将儿童带离不尽职的父母身边——早在1642年，马萨诸塞州就出台了法律，授权地方行政长官在父母不能适当地“训练”自己的孩子的情况下，可以将儿童带离家庭。到1866年，马萨诸塞州又通过了另一项法律，当父母有犯罪、忽视、酗酒或其他恶习而导致孩子缺乏教育和监护时，法官有权利介入此类家庭以避免儿童在此环境下成长。初步制度化之后，尽管纽约防止虐待儿童协会的成立在全美形成了带动作用，到1922年时已有约300家非政府的儿童保护组织，但是这些组织当时主要分布在城市地区，所以大部分受虐待儿童得到的帮助主要还只是来自家人、邻居、警察和法庭等。[6]初步制度化阶段，非政府性质的社会组织扮演儿童保护的主要责任者，1912年联邦儿童局成立，标志着政府部门正式开始参与到制度性保护工作中，但政府的责任增长主要体现在立法层面，虽然到20世纪60年代几乎所有州都已规定政府必须担负儿童保护责任，但相应的服务递送并未跟进，仅有的服务限于警察服务或者公共资金支持不足的志愿服务。[6]进入制度现代化阶段，相应的社会服务体系逐渐建立并推广开来，与法律保护体系构成被虐待与忽视儿童保护的完整服务链，对此类现象公共干预也由事后惩罚向前后延伸，补充了预防、早期发现和发现后安置等服务。在此过程中，医疗及媒体从业者扮演了重要角色，尤其是医生通过专业知识明确了儿童遭受虐待的检查和衡量标准，而媒体则检举并报道了严重的儿童被虐待事件，公众关注加快了儿童保护服务体系的建立与推广，使得儿童被虐待与忽视成为全国性议题。值得一提的是，儿童被虐待标准的确立既加速了此类案件或疑似案件的发现和统计，又使得司法裁判和保护性服务介入有了事实依据。

（二）与儿童被虐待预防与处理相关的立法和司法

1.对儿童被虐待与忽视行为的界定

界定儿童被虐待与忽视行为是对其做出处理的基础和依据，也是建立制度的关键环节。如表1所示，美国有关儿童虐待预防与处理的界定最早是由医生发起的，随后才进入立法环节，体现了鲜明的研究与立法结合、依规行事的特征。1974年的《儿童虐待保护法》（Child Abuse Prevention Act）是美国第一个针对被虐待与忽视儿童方面政策的重要联邦立法。该法律为各州的儿童福利法设置了模式标准，要求进行儿童虐待事件报告与调查。各州的儿童保护服务法均对虐待儿童做了定义。由联邦《儿童虐待预防与处理法》（Child Abuse Prevention and Treatment Act,简称 CAPTA）2010年修订的最低标准为：父母或抚养人导致儿童死亡、严重的身体或精神伤害、性虐待或性剥削行为，或未能采取适当行为防止上述事件发生，或存在发生严重伤害危险的行为，或未能采取适当行为防止严重伤害。

在联邦法律规定的儿童虐待的最低标准之上，各州进一步细化本州法律界定的儿童虐待行为，通常从民事法规（Civil Statues）和刑事法规（Criminal Statues）两个方面明确。前者用于指导强制报告者来甄别和检举疑似的儿童虐待现象，同时为州儿童保护机构和民事法庭介入提供依据，后者则用于刑事法庭来确定儿童虐待不同类型中的逮捕和起诉条件。许多州的定义都将儿童虐待划分为四类：忽视、身体虐待、性虐待和精神虐待或忽视。[7]

2.被虐待与忽视儿童安置相关的法律规定

安置在被虐待与忽视儿童权益保障链条中体现着服务的连续性和完整性，因此在制度化的儿童保护体系中有重要地位。目前设置寄养与家庭收养政策的主要法律，则是1980年的《收养援助与儿童福利法》(Adoption Assistance and Child Welfare Act）、1997年通过的《收养与安全家庭法》（Adoption and Safe Families Act） 以及 2009年的《寄养儿童成功教育法案》（Fostering Success in E-ducation Act），以立法的形式强调了被虐待与忽视儿童与家庭融合的重要性，并为其提供必要的教育，尽量使其获得与正常儿童一样的成长环境。

3.青少年法院在儿童权益保障中的角色

从前文可以看出，美国对儿童虐待案件介入最早的公共部门正是司法部门，这一传统沿袭至今。青少年法院在儿童权益保障中扮演重要角色，同时日渐增多的家庭法院正在取代青少年法院，管理那些传统上由综合法院管理的就虐待等事由颁发保护令的案件等等。

由于各州司法决定体系相对独立，因此家庭法院的权限也因不同的州而异，但多数对以下几类诉讼具有管辖权：（1）儿童被虐待与忽视（Child Abuse and Neglect）；（2）儿童人身侵犯 (Status Offenses）；（3）父母权利的终审裁决（Termination of Parental Right）；（4）收养裁决（Adoption）；（5）终止监护权的诉讼（Guardianship）；（6）未成年人违法(Juvenile Delinquency)；（7）供养诉讼等。例如，特拉华州家庭法院的几项重要管辖内容包括儿童支持（Child Support）与监护（Custody）。家庭法院接受父母一方的支持请愿，要求法院强制另一方给付儿童抚养费用。针对第一次立案家庭法院会组织调解会，并通过调解员根据特拉华儿童支持方案（Delaware Child Support Formula），计算抚养费用并帮助父母双方达成协议。如果调解未达成，法院形成临时性决议并组织听证会。[8]

（三）美国被虐待与忽视儿童公共服务中的政府角色

1.联邦层面与被虐待与忽视儿童相关的行政机构设置

联邦层面，隶属于健康与人类事务部（Health and Human Services,简称HHS）的儿童事务局（Children’s Bureau）是美国儿童保护工作的最高行政机关，负责对各州的儿童保护工作进行指导、资助、支持、指导、协调和监管。具体到儿童被虐待与忽视案件，儿童局则致力于通过减少此类事件、增加收养数量加强寄养服务来改善儿童及其家庭生活，其资助和管理着与此相关的研究、数据收集以及技术创新工作，为各州开展儿童保护实践奠定基础，后文将详述。

儿童事务局的另一项重要职责，是在联邦层面协调跨机构的工作组来应对儿童被虐待与忽视现象。在1988年通过的《儿童虐待防止与应对修正案》（CAPTA）提议下，美国联邦层面组建了一支包括大概30个成员机构的工作力量，该工作组（Federal Interagency Work Group on Child Abuse and Neglect as Task Forces）每季度为儿童虐待事项召集一次会议，当前其成员机构均来自如下部门：健康与人类事务部、农业部、国防部、教育部、住房和城市发展部、内政部、司法部、国务院、国际开发署、无家可归问题跨机构委员会。[9]

表2 美国儿童福利公共支出情况（2004—2014年）

表3 美国儿童保护服务主要支出项及其内容

2.联邦层面的儿童福利服务筹资及其支出

美国联邦政府有多个项目对州及州以下政府的儿童福利进行资助，近年来这些资助金额中的绝大部分（97%）直接用于儿童保护机构提供服务，剩下的部分用于支持信息系统维持、研究和技术创新等基础工作。[10]主要筹资来源项目是社会保障法案（Social Security Act）中IV-E条款、困难家庭临时援助项目（Temporary Assistance for Needy Families,简称TANF）、社会服务分类拨款项目（SocialService Block Grant,简称SSBG）。2014年①这里指的是财政年度。，美国用于儿童福利服务的全部经费为291亿美元。2004年到2014年间的总投入情况和来源情况如表2所示。2014年的全部经费投入中，57%来自州和县等地方层面，2004年时这一比例为53%。说明联邦和地方在经费投入上水平相当，但地方的投入逐渐增多。联邦政府儿童福利经费投入程度在各州表现悬殊：2014年，联邦政府投入最高的州是西弗吉尼亚，高达84%；而最低的州,联邦投入仅占18%。[11]

不同项目资助方向和重点有所不同，主要支出项及其内容如表3所示。各州根据自己的儿童福利服务计划及优先事项等来自主决定从何种项目中申请资助，正因如此，各州在安排本地儿童保护服务时多有掣肘，必须按照资助项目规定来使用资金，比如IV-E条款在2012年时就将接受寄养服务的儿童排除在资助范围之外。[12]

3.儿童福利服务的政府评估与监管

由于被虐待与忽视儿童的福利服务都由各州及以下层级的政府递送，联邦政府为了提高服务效能，通过五大项目对这些服务进行评估和监管：（1）儿童及家庭服务评估（The Child and Family Services Reviews,简称 CFSR）；（2）IV-E 寄养服务资格评估（Title IV-E Foster Care Eligibility Reviews）；（3）全国性困境青少年数据系统（The National Youth in Transition Database,简称 NYTD）；（4）收养与寄养服务分析和报告系统评估（The Adoption and Foster Care Analysis and Reporting System Assessment Reviews）；（5） 全面的儿童福利信息系统评估（The Comprehensive Child Welfare Information System AssessmentReviews，简称CCWIS）。这些全国性的评估和监管项目侧重的信息收集对象和方式不尽一致，通过要求各州上报数据等形式，有的检验联邦拨款项目的相关规定是否在地方得到遵守，有的检验服务的具体效果，总体构成了完整的联邦层面监管机制。

除了这些常规性的评估系统之外，儿童局从1998年起每年都会出具一份儿童福利效果报告（Child Welfare Outcomes），向国会及公众公告当期儿童福利服务的实施效果。这份报告评估各州在如下7个方面的工作成果：（1）儿童被虐待/忽视现象再度发生现象是否减少；（2）是否减少了儿童寄养服务中的被虐待/忽视现象；（3）是否提升了接受寄养服务的儿童的连续性；（4）是否缩短了从寄养服务到重新团聚的时间；（5）是否缩短了从寄养服务到被收养的时间；（6）是否提升了安置的稳定性；（7）是否缩短了幼童在集体之家或机构安置的时间。[13]这些评估结果主要基于两个数据库的信息，一是全国儿童被虐待与忽视信息系统（National Child Abuse and Neglect Data System，简称NCANDS），二是收养与寄养服务分析和报告系统（Foster Care Analysis and Reporting System，简称 AFCARS）。

三、被虐待与忽视儿童保护服务体系

（一）强制报告系统：检举儿童被虐待与忽视行为

在美国，各州都规定了遇到疑似儿童被虐待情形时必须尽到报告义务，这种报告义务有的州面向全体民众，有的州只限定于从事儿童服务相关工作的专业人士，通常是教育、医疗、咨询、照护和法律从业者，包括：社会工作者，教师及其他学校工作人员，医生、护士和其他医疗工作者，咨询专家、心理治疗师和其他精神健康专业人士，儿童照护者如保姆等，医学检查人士或验尸官，法律执行官，等等。有些州还对另一些行业从业者做出了强制报告要求，包括少儿营地活动组织者、假释官、家庭暴力相关工作者等。截至2015年，约有20个州及波多黎各规定了任何人，无论其职业和身份，只要怀疑儿童被虐待事件发生，都必须检举报告。剩下的州虽未强制性地规定普通民众的报告义务，但也鼓励人们志愿报告，此类报告者被视为“非约束性报告者”（Permissive Reporter）。[14]

一般而言，当强制报告者基于专业能力认为或怀疑儿童被虐待时，就必须向儿童保护服务机构（Children Protection Services，简称 CPS）检举报告，报告的内容包括该案例发生的具体事实、环境，也就是要描述他们举报的原因。当然，举报者不必为搜集证据而担心，非约束性举报者也基本遵循此方式。CPS的工作人员对举报的虐童事件进行记录、分析、筛选和评估，并执行相应的儿童保护计划。强制报告者若未能对疑似儿童被虐待与忽视案件及时报告，会受到相应处罚，各州对此规定不一，大部分州会以轻罪处置，但若造成了严重后果，疏失报告者则可能被判重罪。为减少恶意或有意的错报、假报，许多州还对此类报告者规定了惩罚措施，小到罚款，大到重罪。

（二）被虐待儿童安置服务：保证儿童的基本安全

图1 美国被虐待与忽视儿童保护服务路径① 参见：Petersen AC,Joseph J,Feit M,editors.New Directions in Child Abuse and Neglect Research.Washington (DC):National Academies Press(US)，2014 Mar 25.5,The Child Welfare System.此图由笔者翻译整理。

图1显示的是一个儿童与家庭随着被虐待儿童报告进展的路径,当被虐待儿童的情况发生或疑似发生时，该案例就会进入该系统走完必要的程序。在这个严格的程序中，当事儿童有时必须被带离原生家庭，避免伤害扩大，或者作为对不负责任的父母的惩罚。这些安置服务包括家外安置（Out-of-home Care）和收养，家外安置服务有时等同于寄养服务。寄养与收养的区别在于是否有父母权利或监护权利的转移，即对当事儿童的替代性照顾是永久性的还是临时安排。

寄养与收养在美国出现的时间较早，早在19世纪60年代寄养就由许多非政府机构,尤其是有宗教背景的非正式机构或富于善心的家庭采用，以照顾无家可归或不适宜在家居住的儿童。发展到当代，寄养和收养为安置被虐待儿童的最主要方式。1988年，时任里根总统签署总统令，将每年的5月定为全国寄养服务月（National Foster Care Month）,再加上每年4月全国儿童虐待预防月（National Child Abuse Prevention Month）和11月全国收养月（National Adoption Month），持续向公众提供被虐待儿童及其收养与寄养的信息和资源。

（三）预防与家庭保护服务：促进家庭可持续和重建

预防与家庭保护服务的对象家庭可大致分为两类：一是儿童虐待已发生或高风险家庭，二是临时或永久性接待被虐待儿童的收养和寄养家庭。对前者的服务目的主要在于预防儿童虐待风险变成事实，同时降低虐待行为发生后家庭彻底破裂的风险，这类家庭的家长通常存在药物滥用、智力或精神状况不佳、失业等各种生理、心理问题和社会问题。服务的内容包括：（1）家庭支持服务，帮助家长扮演好照料者角色，提升他们的亲职能力，尤其是在化解可能导致儿童虐待的问题的能力；（2）家庭维持服务，通过提供短期服务来帮助家庭处理培育儿童过程中遇到的重大压力或问题，以尽可能维持家庭健全或促成家庭重建。对后一类家庭的服务目的在于使得被虐待儿童能良好地适应新的家庭或类家庭环境，通过提供经济和服务支持，回应被虐待与忽视儿童经历的分离、失去与创伤等痛苦，为生活在收养或寄养家庭中的他们提供一个可持续的家庭环境。寄养和收养被虐待儿童的家庭或类家庭的机构可获得几大类支持：教育与信息服务、医疗服务、资源支持服务、社会支持网络服务以及跨领域服务，等等。

在美国这样一个多种族、文化多元的社会，无论何种形式的以家庭为中心（Family-centred）的服务，都必须以社区为基础并体现出文化适应性，同时在专业人士如社会工作者的帮助下，由当事家庭参与决定自己需要何种形式的家庭支持和服务。如果强制报告系统、预防与安置服务是为被虐待与忽视儿童提供直接服务以保障其安全的话，那么包括卫生、住房、教育、税收等在内的更广泛的社会服务网络的目的在于提升高风险的儿童及家庭福祉，避免其落入被虐待与忽视的情境，或在被虐待与忽视发生后能尽可能地重建家庭或类家庭的环境。维持儿童家庭环境的努力还包括家庭成员重聚（Reunifying Families）、招募或保持家庭成员、维持与亲属的长期关系，等等。

四、美国被虐待与忽视儿童服务制度的特点与启示

（一）制度理念上，以儿童利益最佳为原则和国家亲权理念为指导

在美国的对被虐待与忽视设置儿童保护制度初期，有明显的消极保护痕迹，政府站在非政府机构身后，提供的是面向失职或无能父母的惩罚性的举措，即便制度为儿童提供了必要的接管服务，也会对其父母的能力匮乏加以指责。同时，由于美国社会认为家庭拥有隐私权并重视个人主义，美国政府不介入家庭事务有其深厚的社会基础。随着导致儿童被虐待与忽视风险的社会化和形式的多样化，而发生于家庭内部的儿童伤害案件往往能引起广泛的公众关注和共情，政府不再袖手旁观，国家亲权理念成为其介入对儿童的家庭伤害事件的依据。当父母不能扮演好儿童监护人角色时，国家有权利也有义务接管其监护权，承担最终监护人职责，保障儿童利益最大化。

（二）责任目标上，从以个体儿童安全为中心，逐渐致力于儿童及家庭福祉的提升

从各国经验来看，为被虐待与忽视儿童提供的福利服务大致呈现两种取向，一是儿童安全保护取向（Child-safety Protection），一是儿童及家庭福利服务取向（Child And Family Welfare），两种取向下的制度安排有差异但也有重叠之处。二者的关键差异在于，前者将儿童保护工作与其他的儿童福利议题相对明显地区分开来。[15]为个体儿童提供家外安置后，尽管基本安全和生活照料得以保障，但是缺乏家庭环境的儿童在身心及社会交往等方面表现出适应不良，成年进入社会后的就业及社会融入也成为问题。此时，公共部门意识到重建家庭对于已遭受过虐待的儿童的难以替代性，于是，为儿童提供尽可能持久的家庭成长环境成为新的制度理念，家庭预防与维持服务成为主要的服务项目之一。

（三）项目体系上，由单一的司法保护到逐渐形成健康、法律及社会服务网络

在美国，儿童虐待问题既是一个社会服务问题，也是法律问题，同时还是公共卫生问题。这三个问题是否得到解决是相互影响的，这一点也体现在其儿童保护政策制度化过程中医疗、执法和司法从业者发挥的关键性作用之中。美国公共部门对被虐待与忽视儿童现象的响应，最早以保护儿童基本安全为目标，因此基于调查和证据的司法保护是主要手段。到了制度现代化阶段，出于政策伦理和效率等原因，对虐待和忽视预防成为政府的工作方向，基于治疗和评估的健康及社会服务快速发展。在政府层面，除了儿童与家庭事务部门外，疾病预防与控制中心和医疗保险部门也对被虐待与忽视儿童提供预防保健服务，并使其心理和卫生保健上的需求得到满足。包括青少年法院、家庭法院在内的司法部门的作用不再赘述，类似儿童抚养费、儿童税减免这样的公共政策则为防范儿童被虐待与忽视风险提供经济保障。广泛的政府宣传、媒体报道和社会组织活动则为公众了解、支持和参与被虐待与忽视儿童工作创造了活跃的社会氛围和民意基础。

（四）服务提供主体上，由非政府主导到建立起公共部门主导的各领域人员伙伴关系

总体而言，美国被虐待儿童制度的发展经历了从放任主义到非政府组织介入再到政府承担国家亲权责任的发展过程。美国儿童保护制度现代化进程中，包括社会工作者、心理咨询师等专业群体的加入，进一步充实了被虐待儿童保护服务的供给人员队伍，提升了儿童保护服务的规范性和标准化，研究人员和技术开发者的贡献主要体现在儿童保护制度的信息采集、前瞻研究和技术创新等基础性工作中。这些专业人士与非专业的普通民众一道，通过其所在的机构以及个人和家庭的力量，与政府机构形成了一种伙伴关系，为被虐待与忽视儿童提供系统性服务。在这个儿童保护系统中，公共部门扮演了主导者角色，在立法、司法、筹资、监管、基础信息和技术建设等领域体现明显。

当然，也应当看到，被虐待与忽视儿童的保护工作在美国是一个充满价值争议与冲突的领域。这些争议主要围绕如下两个问题展开：一是儿童被虐待与忽视责任的归属问题，即该责备的只是当事父母还是应深刻反思社会不公等结构因素；二是对儿童被虐待与忽视现象的政府干预程度问题，即政府承担国家亲权责任是否应有边界，否则威胁美国公众所珍视的自主、隐私保护等价值观。对于这两个问题的回答直接影响到具体的制度安排，如关于虐待与忽视的界定，界定过窄则导致儿童权益保障范围过窄，部分儿童有被制度“漏出”的风险，界定范围过宽则既加大实务工作者的甄别难度，同时也使得政府的手伸入家庭内部事务过长。对此，我国在建立被虐待与忽视儿童保护体系时，也应深刻思考这些问题发生的可能，以及其他争议性问题给政策制定、实施和效果发挥带来的影响。

【参考文献】

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[12]Children’s Bureau of the U.S.Department of Health and Human Services.Child Welfare Outcomes 2010—2014:Report to Congress[EB/OL].https://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/cb/cwo10_14.pdf.

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[14]Gilbert,R.,et al..Recognizing and Responding to Child Maltreatment[J].Lancet,2009,（2）.