金融科技发展试点“监管沙盒”新模式的必要性及政策建议

李雪静

（上海立信会计金融学院，上海201209）

一、金融科技发展与现有金融监管的现实“窥探”

根据金融稳定理事会（FSB）的定义，金融科技（Fintech）是指利用现代科技进行金融创新，创造出新的金融业务模式、应用、流程和产品，从而对金融市场运行和演化造成重大影响。目前，巴塞尔银行监管委员会将金融科技分为支付结算、存贷款与资本筹集、投资管理、市场设施四类。这四类业务在发展规模、市场成熟度等方面均存在差异，对现有金融体系的影响程度也不同。

表1 金融科技业务模式分类

从监管角度来看，结合目前各国实践，针对上述金融科技分类，监管框架及监管重点有所不同。（1）支付结算类业务。目前各国监管框架均较为明确，监管机构普遍关注客户备付金管理，以及反洗钱、反恐融资、防范网络欺诈、网络技术安全、客户信息保密和消费者保护等问题。（2）存贷款与资本筹集类业务。从各国实践来看，此类业务与传统债务或股权融资的风险特征没有本质区别，现行的风险管理、审慎监管和市场监管要求基本适用。监管上普遍关注信用风险管理、信息披露、投资者适当性管理和网络技术安全等问题。（3）投资管理类业务。各国监管机构主要沿用现行对资产管理业务的监管标准，重点关注合规推介、信息披露和投资者保护等。（4）市场设施类业务。各国监管机构普遍将其纳入金融机构外包风险的监管范畴，适用相应的监管规则。在监管上，除了关注操作风险、信息安全之外，还关注金融机构外包流程是否科学合规、外包服务商道德风险和操作风险的防控等。

可见，上述四类业务中前三类业务的金融属性明显，第四类业务主要是为金融机构提供第三方服务，行业界定也较清晰。随着科技与金融的深入融合，包括区块链技术、人工智能等新科技也将与传统金融与新兴金融深入融合，但这些技术目前仍处于初创阶段，对现有金融业务模式也可能带来颠覆性影响，应用效果也有待实践检验，对金融监管带来巨大、全新的挑战。突出表现在：一是大多数金融科技业务领域的发展规模并没有准确的统计数据，使得金融监管者对金融科技的系统性影响难以评估；二是金融科技监管存在钟摆效应，即难以准确在稳定和发展中寻求平衡点；三是在实践中，由于金融科技创新速度远超过监管回应的速度，容易导致系统性的金融风险。比如利用金融科技在场外配资市场发展起来的“恒生HOMS系统”，计算机高频交易模式、黑池交易（Dark Pool）等另类交易系统，都是金融监管面临的新问题。

与此同时，随着金融科技的发展，在现有法律框架中，新型商业模式和业态在发展中受到诸多限制，创新与监管的矛盾也越来越突出。比如：

（1）互联网金融。为了鼓励和保护有价值的金融创新，促进互联网金融行业健康发展，监管者尝试了通过政策规范①方式来建立监管机制，但由于互联网金融本身的多元化、复杂化特点，“部门统筹”、“条块结合”的监管模式及政策往往不能实现“穿透”监管，造成立法资源和监管成本的浪费。

（2）股权众筹。股权众筹作为直接融资模式，受到我国《证券法》、《公司法》的严格限制②，使得股权众筹目前只能以非公开融资的方式开展业务③，创新在一定程度上受到压制。

（3）比特币。作为虚拟货币的代表，比特币的发展存在一定的监管与司法审判的理念不统一问题。如，2013年12月中国人民银行等五部委联合发布的《关于防范比特币风险的通知》中明确了比特币的定位是“不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币”，但在司法判定中对这一理念并未统一，不同地方法院对比特币的态度有明显差异。这不仅不利于金融创新，也不利于金融消费者的合理预期，制约金融科技的发展。

（4）区块链技术。区块链技术具有即时清算、去中心化、点对点交易等特征。其会提高风险传播速度，当出现危机时，现有应急处理系统未必有效，且监管者对风险交易对手的处理可能受诸多因素制肘；同时，区块链行业目前在数据报送、信息透明度等方面均存在需要规范的地方，给监管者的数据处理能力提出挑战，尤其区块链技术的匿名性本身就是与透明性矛盾，虽然其可追溯的特征确保了交易对手信息被完全保留，但加密保护提高了监管者的信息追溯难度与成本。

可见，金融创新与现有法律及监管框架未必融合，出现问题后马上叫停的做法虽然可以在一定程度上控制潜在风险，但却不利于金融创新和监管优化，必须建立二者间的系统性长效机制，寻求金融创新发展与监管的平衡。

二、“监管沙盒”是化解金融科技创新与监管矛盾之道

“监管沙盒”的概念首先由英国提出。2015年英国金融行为监管局（FCA）认识到金融科技产业对经济增长的重要作用，提出了 “监管沙盒”（Regulatory Sandbox）项目，旨在为金融科技、新金融等新业态提供“监管实验区”，支持金融类、金融科技类初创企业发展。继英国之后，新加坡、澳大利亚、我国香港和台湾地区、泰国等金融监管部门也陆续以不同程度采用“监管沙盒”的监管制度。

沙盒（Sandbox）本身是计算机领域的一种虚拟技术，多用于计算机安全技术。安全软件可以先在沙盒中运行，如果含有恶意行为，则禁止程序的进一步运行，而不会对系统造成任何进一步的危害。“监管沙盒”类似于改革试验区，主要是以实验的方式，给金融科技创新创造一个“安全区域”（Safe Place），在创新实验阶段进行小范围内观测，适当放松参与实验的创新产品和服务的约束，在可控的测试环境中对金融科技新产品或新服务进行真实或虚拟测试，等到确定成功之后再大规模推广。

“监管沙盒”作为一种全新的监管工具，其重要价值主要体现在以下二个方面：一是“监管沙盒”是“寻找新平衡”的全新监管理念的创新尝试，对传统的金融生态环境和监管理念带来了极大的冲击和影响。2008年金融危机使得监管由“轻触式监管”、“最少的监管就是最好的监管”的理念转变到“宏观审慎和微观审慎相结合”的严格监管理念，在重新平衡市场与政府关系的过程中，也带来了严苛的监管在一定程度上抑制金融创新潜力的问题。“监管沙盒”的推出，在一定程度上寻找到了促进金融创新和有效控制风险的新平衡点。二是“监管沙盒”的重要目标是促进金融市场的有效竞争。为了促进金融市场有效竞争，“监管沙盒”不仅重新定义了监管者的角色，而且还改善了消费者的福利。传统金融监管理念中，监管者的职责是维护金融稳定，保护金融消费者，让金融更好地支持实体经济。但“监管沙盒”模式中，监管者的角色定位是促进有效竞争，确保相关市场正常运作，监管所有金融机构的行为。同时，在对消费者保护方面，除了重在保护消费者获知权、消费自由权、公平交易权、保密权和安全权、求偿求助权外，一再强调消费者受益，包括降低价格、提高服务质量、更互惠的交易、增强便利性和可得性、帮助消费者识别和缓释风险等。总之，监管沙盒致力于通过监管机构、金融机构、金融创新企业和学界的合作，构建高度自动化和有效的“数据驱动型”监管体系，推动金融创新的同时把控风险。

三、国外“监管沙盒”的经验

1.英国

英国是最早推出 “监管沙盒”的国家。2015年，英国金融行为监管局（FCA）推出“监管沙盒”主要包括四个步骤：一是根据企业的规模、产品是否有创新性、产品和服务能否促进消费者福利的提升来筛选企业；二是根据拟参与企业测试的创新产品和服务，选取合适的消费者，并要求拟参与企业设定消费者保护计划；三是在筛选条件合格的前提下，允许参与实验企业向客户推出创新产品和服务；四是根据测试结果进行监管政策的制定和完善。

在具体运行过程中，FCA对“监管沙盒”设置了明确的测试和加入标准，被允许使用“监管沙盒”的金融科技企业必须满足五个方面的要求：（1）创新产品或服务应支持金融服务业发展；（2）产品和服务的创新显著；（3）创新直接为消费者创造价值；（4）沙盒测试目标明确；（5）企业创新和合规的意愿强烈。可见，FCA并没有限定企业的类型和规模。同时，在测试时间上，一般为3-6个月，测试企业必须找到合适测试的产品和服务，并且企业的客户数量必须足够大，以确保可获得相关的统计数据。

在消费者保护方面，FCA要求申请企业告知消费者参与测试存在的潜在风险和补偿措施，对测试活动进行适当的披露、保护和补偿。测试的企业必须制定合理的程序，明确风险后，挑选自愿参与的客户，对任何情况导致的客户受损做出及时、公平的赔偿，并对客户退出程序予以适当的安排。在测试过程中，消费者享受英国金融服务补偿计划（FSCS）和金融申诉服务（FOS）的保护。

值得一提的是，为了更好地进行信息反馈和调整规则，FCA特别设立专人联系制度与测试项目进行沟通，一方面提高了测试机构对“监管沙盒”及相关监管措施的理解；另一方面，也可以及时掌握项目情况和面临的问题，进一步完善“监管沙盒”规则。

2.新加坡

新加坡金融管理局（MAS）对申请主体类型的限制较少，希望利用现有或新技术以创新的方式提供金融产品、服务，或优化业务流程的金融机构、科技公司和专业为这些企业提供技术支持或相关服务的企业都可申请。但判断金融科技企业是否适用于“监管沙盒”进行测试须满足四方面要求，即：（1）申请人进入沙盒后，有能力提供金融技术解决方案；（2）金融科技解决方案必须是技术创新；（3）明确界定沙盒测试场景和结果；（4）明确可预见风险。MAS强调禁止一切借助“监管沙盒”名义规避法律、法规监管的行为。

在测试产品或服务方面，MAS要求：（1）申请的金融科技项目和新加坡现行的产品或服务不同，有助于填补相关领域的空白；（2）申请机构需要在实验室环境下或通过外部机构对项目的可行性进行过尽职调查；（3）申请项目无法在实验室或其他测试环境下验证其有效性，必须通过“监管沙盒”来验证；（4）申请机构在成功通过“监管沙盒”测试后（一般实验周期6-12个月），创新的产品和服务必须首先在新加坡国内开展。

在测试路程上，主要分三步：第一步，申请阶段。申请机构填报申请表，并据此向MAS提出测试申请；MAS对申请机构提交的申请表和相关资料进行审核，并在收到申请后的21个工作日内通知项目是否符合进入“监管沙盒”的原则和要求。第二步，测试阶段。通过审核的项目开始正式测试，具体测试的时间长短可根据申请机构和项目的差异而有所不同。测试期间，申请机构必须告知参与客户该项目为“监管沙盒”项目。同时，要求测试企业必须具备处理客户查询、信息反馈和投诉的渠道，客户沟通、退出和过渡计划，并事先制定好风险化解计划。如果消费者由于使用“监管沙盒”内创新产品或服务而遭受损失，必须得到赔偿，且所有参与的机构必须通知客户，确保消费者的知情权。由于“监管沙盒”处于探索阶段，MAS允许进入测试阶段的申请机构与其沟通后修改测试的某些内容和项目。第三步，评估阶段。测试结束后，MAS将对测试结果进行评估并向申请机构进行反馈。测试合格的项目可在更大范围内推广。

为了保证信息共享和有效调整规则，MAS在2016年6月公布了《金融科技沙盒监管指引 （征求意见稿）》，并对公众及业内人士进行了广泛的意见征求，并结合相关意见对申请标准、基本要求等方面的部分条款进行了修订，并于2016年11月公布了《金融科技沙盒监管指引》。同时，公布了期间收集的48条主要建议及是否采纳的原因，以便公众进一步理解“监管沙盒”。

3.中国香港

香港金融管理局（HKMA）推出的“监管沙盒”对机构类型有所限制，申请机构必须是香港本地银行，创业企业和科技公司不在申请范围之内。但HKMA并没有制定任何明确的申请条件，而是采用意向项目逐一讨论分析的方法。

香港的“监管沙盒”主要是测试银行业金融机构应用金融科技及创新科技，在业务上对测试产品和服务提出了以下要求：一是明确测试的对象、范围及业务类型。申请时，银行业金融机构应申报测试的人数和客户类型、将新技术手段运用于哪项银行业务，以及测试的起止时间。二是要制定保障消费者权益的措施。测试的银行业金融机构要有一套妥善的程序，以便挑选出明白所涉及风险并自愿参加测试的客户，且需制定比一般业务更为有效的投诉处理程序；应有足够措施在测试期间保障消费者的知情权、自由选择权、财产安全权和依法求偿权；同时，对客户退出测试要做出适当的安排。三是实施额外的风险管理措施。银行业金融机构应实施合理的额外风险管理措施，以降低因不能完全符合监管规定而引起的风险，包括测试对本机构的其他业务和未参加测试的客户所构成的隐性风险。四是测试准备及持续监测。在测试项目的系统和程序准备就绪进入测试后，申请机构应密切监测测试情况，以便能迅速识别和处理任何可能发生的重大问题和事故，并及时向公众和客户发布测试情况及相关事项。此外，HKMA并没有对进入“监管沙盒”测试设定具体流程，仅建议有意向的金融机构及早与其联系。

4.中国台湾

中国台湾于2017年1月公布“监管沙盒”草案，主管部门是金融监督管理委员会（FSC），其目的是鼓励金融服务业及相关产业应用创新科技，提升服务的效率、品质和普及化，旨在通过规划建立金融科技创新实验机制，在特定范围与期间内对创新实验给予法律豁免的相关管理规范，为金融服务业及相关产业进行金融科技研发试行营造安全环境。其审查标准主要包括：（1）金融创新企业以科技创新方式从事属于需FSC许可的金融业务。（2）具有创新性。（3）可提升金融服务效率，降低经营成本或有益于金融消费者、企业。（4）已预测风险并制定应对措施。（5）制定消费者保护措施。审查周期是60天，测试时间是6个月。

同时，FSC兼顾金融市场秩序及消费者保护。申请人应对参与实验的消费者提供妥善的保障措施及退出机制，明确告知其实验内容等，并征得其同意；申请人与消费者之间的民事争议，由财团法人金融消费评议中心予以调处。同时，明确了退出机制，主要包括：（1）届满时可申请延期。（2）申请者在获得资格后3个月内未在沙盒中展开相关实验。（3）违反承诺。（4）实验过程中对金融市场或参与测试的消费者有重大不利。（5）范围超过FSC核准的计划。

三、构建我国金融科技的“监管沙盒”的原则与操作建议

（一）构建金融科技的“监管沙盒”的原则

“监管沙盒”提供了一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境，为此，在原则上可考虑：

一是监管者应向市场清晰地传达其监管逻辑，通过有效沟通来减少市场对决策的误判，减少监管规则执行中的博弈，提高监管执行效果。

二是在监管手段上，监管应探讨更多运用现代信息科技手段进行监管，提高监管效率，降低机构的合规成本。探讨监管技术革新，建立有效的智能分析模型，提高数据的分析能力，减少人工报送的数据干扰，提升监管有效性。

三是监管者应具有前瞻性思维，注重监管“事前”、“事中”、“事后”，增加监管的适应性和弹性空间。

（二）构建金融科技的“监管沙盒”的操作建议

一是建立动态调整的金融监管政策。根据金融科技发展的动态，及时调整和完善监管政策，实施持续监管分析和风险评估，并对监管原则和政策适时动态调整。尤其是要尽快建立金融科技的统计监测制度，监管部门真正区分具有信息科技含量的金融科技业务，与以监管套利为目的的金融科技之间的区别。持续跟踪研究金融科技的技术演进、业务创新和风险变化，以及相关数据统计和监测分析，评估确定金融风险的整体水平和重点领域，制定监管框架和具体规则，做出有效监管，打击监管套利。

二是创建行业型和区域型两类监管沙盒。初创型创新企业最具活力，潜力巨大，但也最易夭折，往往达不到进入“沙盒”测试的条件。为此，可考虑建立行业“沙盒”统计数据，将“沙盒”测试结论尽可能向不能进入测试的企业提供参考；同时，鉴于目前中国金融科技的多头监管现状，考虑由中国互联网金融协会牵头建立区域型虚拟沙盒④，利用行业数据创建虚拟环境，邀请相关企业、金融消费者和专家进入，供申请使用沙盒的企业对新的解决方案进行测试，为企业提供完善的产品和服务依据，防范潜在金融风险。

三是建立数据交流和信息共享机制。可考虑以2015年7月中国人民银行等十部委共同颁布实施的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》为标准，建立沙盒统计数据交流和信息共享机制。一方面利用监管机构的全面数据来充实沙盒，提高沙盒的准确性，增加测试结果的参考价值；另一方面，将企业测试数据反馈给监管机构，加强风险预警。

四是借鉴英国、新加坡等国经验，制定和实施“监管沙盒“的限制性授权、监管豁免、免强制执行函等措施，从单个金融科技创新开始先行适用，再逐步实现金融机构、消费者和监管者的良性互动，构建完整的“监管沙盒”体系。

五是在测试产品和服务方面，可考虑要求：（1）申请的金融科技项目和国内现行的产品或服务不同，有助于填补相关领域的空白；（2）申请机构需要在实验室环境下或通过外部机构对项目的可行性进行过尽职调查；（3）申请项目无法在实验室或其他测试环境下验证其有效性，必须通过“监管沙盒”来验证。

六是针对金融科技的监管，不可拘泥于一种方式和创新。在实践中，除了考虑“监管沙盒”方式对金融创新进行“小范围”试验外，还可结合创新指导窗口、创新加速器（孵化器）等方式，对监管部门在政策规定、监管程序和相关监管关注点等方面提前进行提示和指导，使市场主体尽早了解监管要求，确保创新产品和业务的合规性，形成金融科技企业、金融机构和政府部门合力效应，促进科技成果更好地向实际应用转化，支持金融科技的发展。

注释：

① 如，中国人民银行等十部委联合发布的 《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发［2015］221号）将互联网金融的主要业态区分为7种类型，并明确了业务边界；国务院办公厅通过了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（国办发［2016］21号）对重点领域提出了新的要求和整治方案。

② 如，《证券法》第10条对公开发行证券的规范；《公司法》第24条对有限责任公司设立股东人数的限制等。

③ 详见中国证券业协会 《关于调整＜场外证券业务备案管理办法＞个别条款的通知》（中证协发［2015］170 号）。

④ 虚拟沙盒是指不在现实世界中测试项目，而是使用历史数据构建虚拟环境对金融产品和服务进行测试。目前，英国FCA推动过行业建立虚拟沙盒，推动金融科技相关行业将原本分散在各企业的市场数据通过云技术等手段实现互联互通，构建接近现实世界的虚拟沙盒。

参考文献：

［1］尹海员，金融科技创新的“监管沙盒”模式探析与启示［J］．兰州学刊，2017年第9期．

［2］张缘成，《互联网金融报告 2017》引入中国版“监管沙盒”，农村金融时报，2017．04．10．

［3］张景智，“监管沙盒”的国际模式和中国内地的发展路径［J］．金融监管研究，2017年第5期．

［4］蔡元庆，黄海燕，监管沙盒：兼容金融科技与金融监管的长效机制［J］．科技与法律，2017年01期．

［5］胡滨、杨楷，监管沙盒的应用与启示［J］．中国金融，2017年第2期．

［6］台湾金融监督管理委员会，金融科技创新实验条例草案总说明及条文，http：//law．fwc．gov．tw/law/，2016．

［7］香港金融管理局，金融科技监管沙盒，http：//www．hkma．gov．hk/，2016．