PPP模式在河南自贸区建设中的应用研究

王丽杰

摘 要：河南自貿区基础设施建设投资需求大，建设周期长，具有先导性、基础性、长效性的特征，必须确保政府必要的投入，PPP（政府和社会资本合作）模式被寄予厚望。从该区现状出发，在PPP模式的研究上注重实现个体和整体的全局平衡发展，侧重于PPP模式的可操作性，形成一套较为完整和有针对性地河南自贸区PPP经济发展模式，从而帮助政府和企业合理转变发展观念，改革基础建设模式，促进该区经济的快速健康发展。

关键词：PPP模式；自贸区；建设发展

1 前言

2016年9月，河南省自贸试验区获批，我省再获国家战略青睐。我省是人口大省、粮食和农业生产大省、新兴工业大省，经济规模居全国第五、中西部之首，与广大中西部地区经济发展结构相似、水平相近，代表性强，辐射范围广，河南自贸区的建设也将为内陆地区探索可供借鉴的发展模式。

然而河南自贸区基础设施建设投资需求大，建设周期长，具有先导性、基础性、长效性的特征，必须确保政府必要的投入。要在保障政府投入的基础上，应充分发挥市场机制的作用。充分合理地建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制才能更好地促进地方经济的协调发展。而此时，伴随着我国基础建设和经济发展进程的加快，PPP（政府和社会资本合作）模式被全社会寄予了厚望。作为一种投融资模式和制度创新，PPP模式在经济发展中将发挥越来越重要的作用。因此，如何结合河南自贸区当前的基础建设现状和问题，合理地普及PPP模式的重要性及布局运用PPP模式具有重要的现实需求和意义。

2 核心概念界定

PPP模式：PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

河南自贸区： 2016年8月31日，国务院正式批复设立中国（河南）自由贸易试验区。自贸试验区地理位置及范围：河南自贸试验区的实施范围共119.77平方公里，涵盖郑州片区73.17平方公里，开封片区19.94平方公里，洛阳片区26.66平方公里。该区战略定位为：以制度创新为核心，以可复制推广为基本要求，加快建设贯彻南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系，将自贸试验区建设成为服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽、全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区。

3 河南自贸区PPP模式现状问题与归因分析

3.1 河南自贸区PPP模式现状问题

河南自贸区PPP模式现状存在的问题主要有以下几个方面。

首先，自贸区的PPP项目主要以相关市的项目为主，对于自贸区来说属于区域内部自行管理的PPP项目数量比较少，相关案例也并不是很成熟，导致在经验方面比较缺乏；其次，自贸区的PPP项目在实施过程中，由于缺乏法律监管和制度保障，虽然在政府在政策上给予了大幅度的奖励和支持，然而愿意与政府展开合作，“吃螃蟹”的人尚且比较少；再次，在目前自贸区范围内始式的PPP项目中，已经出现了一些政府部门与社会资本合作的尝试，然而从过程来看，双方的合作成效并没有呈现出预期的结果，期间也存在着一些比较显著的问题需要解决，其中就有课题研究问卷调查中所呈现出的一些问题。

3.2 河南自贸区PPP模式问题的归因分析

一方面，从法律层面来看，由于在我国，相关PPP项目都缺乏法律法规的引导和支持，短时间内PPP项目只会处于尝试阶段，大规模铺开的可能性较小。结合此前的研究可以认为，加强PPP项目的顶层设计，在法律、规范、制度方面完善PPP项目的各个方面是极为重要的，而现在法律的确实是导致目前河南自贸区PPP模式存在问题的关键。

另一方面，河南自贸区PPP模式缺乏监管，收益、风险等利益相关方面规定不清晰，这遏制了社会资本介入PPP项目的积极性。对于政府来说，缺乏收益、风险等利益相关方面规定也意味着其在项目当中的各项工作掣肘。简单来说，河南自贸区PPP模式需要有明确的“游戏规则”，而不仅仅是提高奖励就能促使政府和资本的参与。

以上两方面就是河南自贸区PPP模式问题存在的主要诱因，在目前的模式下，河南自贸区PPP项目的推进确实存在较大阻力。下一步的研究，课题组提出了解决问题的策略。

4 河南自贸区PPP模式推进策略分析

4.1 强化河南自贸区PPP项目的顶层设计

河南自贸区作为一个特殊的区域，拥有着一定的自主权，那么，在PPP模式的推进和普及方面，就要从自身掌握的一定的自主权入手，对于项目推进进行有效的顶层设计，以使得PPP项目在实施的过程中尽量减少制度摩擦，降低社会资本参与的风险。唯有加强顶层设计，才能够更好的吸纳社会资本进入到PPP项目，避免项目“无人问津”的现象出现。具体来说，顶层设计活动要做好以下几个方面的工作。

首先，河南自贸区要针对自身自贸区发展的需求和特点，在基建项目的选择方面提升自身的主动性和话语权，要对于PPP项目的实施进行选择，在控制项目难度的基础上满足自贸区自身发展的需求。在项目的选择上，要符合国家政策导向，要具备PPP项目实践的特点，从易到难的实现PPP项目的有效实施。河南自贸区PPP项目的主管单位、建设单位需要做好前期工作，在对于自贸区资源和需求进行梳理的前提下，确立1-2个精品PPP项目并建设，从而为河南自贸区PPP项目的展开建设打开局面。

其次，河南自贸区要建立PPP项目的标准化管理流程，在项目的管理方面形成制度化、条例化的管控，使得PPP项目的推进能够更加有效得到制度的保障。在标准化管理流程当中，对于制度框架、采购流程、标准合同、技术支持等方方面面都要管理到位，还要保证各部门需要协同作战，及时响应。对于河南自贸区PPP项目的主管单位、建设单位来说，这一制度需要尽快建立，并且形成专业化流程固定下来，各个部门好明确职责、按图索骥的完成自己的工作。

再次，河南自贸区要建立PPP项目的研究体系，对于PPP项目在前期立项期间就要进行前期可研研究活动，中期进行跟踪调查和管理，后期要对于PPP项目的实施成效进行客观的评价，进一步总结经验教训，为下一次PPP项目的实施奠定基础。落实研究体系之后，河南自贸区PPP项目的推进就能够做到科学合理、有据可循，一个个项目的建设和完成也将更有意义。河南自贸区需要依托区域内部的专家学者、有关部门，形成河南自贸区PPP项目研究管理团队，承担相关研究工作，有效提升河南自贸区PPP项目管理的科学性。

最后，河南自贸区要建立PPP项目推进的舆论环境和政策法律环境。作为重要的经济区域，河南自贸区拥有得天独厚的政治经济资源环境，但是酒香还怕巷子深，如果PPP项目在引资引流方面缺乏宣传和政策法律环境上的支持，哪怕有再好的项目，也难以吸引社会资本关注到项目中来。因而，针对PPP项目推进，自贸区宣传部门、招商引资部门、财政部门需要通力合作，营造良好的舆论环境，打好宣传仗，做好自贸区政府的形象建设，吸引更多的社会资本关注河南自贸区PPP项目并投入资本。

4.2 建立河南自贸区PPP模式的运行机制

对于政府来说，在基建活动中实施PPP模式很少考虑到风险和利益分配的机制，然而在PPP模式当中资本参与和合作承担的主体中包括社会资本，从研究中也可以看出，社会资本对于参与PPP项目的赢利情况和风险规避问题的关注程度是比较高的，因而河南自贸区PPP模式在推进过程中，风险分摊和利益分配的体制建立上是要下大功夫的。

要建立公开透明的风险分摊机制。首先，河南自贸区的政府、公共部门，针对于每一个PPP的项目要进行风险评估，并且对于风险评估中的不同种类和程度的风险都进行阐述，公开透明的呈现在招标文件以及合作文件当中，首先要做到风险的公开透明知晓，保证各个参与主体的知情权。其次，针对每一个PPP项目，政府和公共部门要首先明确风险并且主动承担自己责任内的风险。例如，国家级的风险（关于政策）以及最低需求的风险一般来说是由政府部门主动承担，而市场方面、运营方面、财务方面的风险可能需要具体实施项目的社会资本投入者、项目具体操作者来承担。通过合理优化的风险承担，做到了合作主体之间的权责明确，有关合作也就解决了后顾之忧。除此之外，因为PPP模式主要采取的是金融合作，所以政府主體和参与方之间需要在金融风险方面做到共同承担，通过有效融资、简化资金结构等方式共同增强抗金融风险的能力，同时要在财务制度上尽量降低财务风险，使得多方合作无后顾之忧。

要建立公平公正的利益分配机制。针对不同的PPP项目，在利益分配上要做到公正透明，要按照市场的一般情况给予项目参与方以合理的利益，保障其在经济上能够获得合理、可观的受益，这样才能够保障社会资本对于PPP项目的积极参与。同时，对于参与的政府机关、公共部门，要针对自身承担的风险以及各方面的实际工作现状，对于自身的成本的收益进行核算，合理有效的获得收益。总的来看，在利益分配上，既要符合市场规律，又要有奖惩，以利益分配调动参与者的积极性是非常有必要的。

4.3 促进河南自贸区PPP规范的尽快建立

任何公共行为都需要监管，PPP项目的推进也必须需要规范来进行监管。为此，河南自贸区需要建立PPP项目的有效监管体系，通过规范体系、部门监督、社会监督等多方监督手段，来保障整体PPP项目的规范进行。

一方面，要对于参与的社会资本进行监管。这一方面的监管主要是对于财务方面、工程质量方面的监管，目的是为了使得项目保质保量的完成，且在整体的PPP项目实施流程中不存在任何权力寻租的行为。这一方面的监督有章可循，较容易开展。

另一方面，要加强对于政府投资信用的约束。对于PPP项目来说，多为政府主导，长期以来监管缺乏。PPP项目作为公私合营的载体，不只是政府融资的手段，更应该是政府信用的体现，地方政府对于项目的可持续性应该有完善的长效机制建设，尤其是要建立地方政府的信用约束机制。河南自贸区应当制定统一的基础设施计划，通过制度保证PPP项目的追溯活动，对于政府管理变动之后的相关项目执行、推动作出保证，并且将PPP项目与官员的考核相联系，进而保证PPP项目在政府部门的有力、有效推进。

4.4 建立河南自贸区PPP项目的管理体系

推进PPP普及，归根结底还是要保障PPP项目的质量。对于基础建设来说，项目周期长，管理时间久是普遍存在的问题，能够对于PPP项目进行长期的动态管理，是保障PPP项目健康存续并且推广的重要举措。因而，河南自贸区在推进PPP的过程中，需要建立完整的安全周期管理体系，对于长达几年，十几年甚至几十年的基建项目进行长效化的管理。这种管理，既保证了参与项目的社会主体在项目实施过程中不会偷工减料，有效的保证了项目的质量和安全性，又能够使得项目参与的社会主体在项目参与过程中的财政保障上得到有效的保证，防控了风险，是一种双赢的模式。因而，河南自贸区的相关部门，需要提高对于PPP合同的管理能力，将资本和政府权力同时做出合理的限制，才能够保证PPP项目在实施的过程中不会出现任何的问题。

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