新形势下基层党内政治生活调查与研究

陈美贞

(中共泉州市委党校 党史党建教研室，福建 泉州 362000)

党内政治生活泛指政党为实现目标而在特定的原则指导下处理党内关系、维系正常工作秩序而开展各种活动的总称，具有政治和组织管理的双重内容。严肃党内政治生活是全面从严治党的根本性基础工作，是全党的重大任务[1]。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起[2]。十九大报告四次提及党内政治生活。十九大党章在“坚持民主集中制原则”中增加了“加强和规范党内政治生活，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性”。理论上，中央高层阐明了党内政治生活在全面从严治党中的重要支点地位和基础性作用。实践中，党组织层级越高，党内政治生活越规范；在基层，党内政治生活往往出现不正常、不严肃现象。基于“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，长期以来在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中发挥了重要作用”[3]，因此，严肃基层党内政治生活在全面从严治党中更具有特殊意义。结合调查问卷(发放1640份，回收1506份，涉及部队、机关、学校、乡镇、街道、企业)，进行定量分析，本课题做如下阐述。

一、严肃基层党内政治生活是全面从严治党的根基

党章规定，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础*《中国共产党章程》第32条。。习总书记指出，“我们党的工作重心在基层，执政基础在基层，活力源泉也在基层”[4]。

(一)基层是党的一切工作的基础

截至2016年底，全国有党员8944.7万名、基层组织451.8万个，[5]覆盖企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位*《中国共产党章程》第30条。，基层党组织遍及社会各领域。治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑、最突出的矛盾、最终落实党的路线方针政策都在基层。可见，基层是党全部工作的基础，必须把抓基层、打基础作为固本之举和长远之计。

(二)基层是严肃党内政治生活的落脚点

基层关系到党的执政根基，影响到党在人民群众中的形象。习总书记指出，“基层是一切工作的落脚点”[6]。“九层之台，起于垒土”“上面千条线，下面一根针”是基层最突出的特点。党内政治生活包括党内全部政治活动，都必须通过基层这“一根针”把党的理想思想、路线方针政策、发展、稳定等落实到基层的每一位干部、群众身上。因此，党的各项政策措施是否落实、落实得好坏快慢，基层群众最有实际感受。重视基层，不仅要以做好基层工作为前提，更要回归到基层，为广大人民群众谋福祉。

(三)基层是严肃党内政治生活的难点

基层党组织的政治生活是党内政治生活的薄弱环节，原因在于基层问题数量多(有历史遗留问题和新问题)，涉及面广(遍及政治、经济、文化、社会、生态各领域)，解决难度大(错综复杂的利益和人情关系、民主力量薄弱)。特别是农村基层干部的贪腐问题，加剧社会矛盾，影响党群、干群关系和农村发展。同时，基层工作人员中“社工”占多数，这种体制外、待遇低、缺少根本保障和政治发展前途的“临时工”身份制约了“社工”的积极性。此外，由于基层是一切工作的落脚点，因此基层事情多，干部任务重、压力大，长期超负荷工作，农村基层工作环境差，严重削弱了基层干部的工作积极性和主动性，党内政治生活难以开展和落实。

二、基层党内政治生活现状分析

调查问卷统计结果(见表1)显示，基层党内政治生活总体良好(平均8.2分)，存在不均衡现象，但差距不大，其中对坚决维护党中央权威、坚持党的基本路线和严明党的政治纪律的认同度高(9.0分以上)。

相对而言，对加强和规范基层党内政治生活前景的态度比较谨慎，其中选择“任重道远”的占61%，选择“信心十足”的占24%，选择“继续观察”的占11%，选择“很是担忧”的占4%，而选择“没有信心”的仅2人。

表1党内政治生活基本规范中的评价(满分10分)

(一)党组织和党员参与基层党内政治生活的积极性、自觉性分析

严格的组织生活是党内政治生活的重要内容和载体，是党组织对党员进行教育管理监督的重要形式[2]。党的组织生活包括“三会一课”、民主生活会和组织生活会、谈心谈话和党员民主评议等活动。表2显示76%的党组织定期开展组织生活，79%的党员积极参加组织生活，而对于组织活动效果评价，好与不好各占一半左右。因此，从组织活动角度看，基层党组织和党员参与党内政治生活的积极性、自觉性较高，但活动效果评价褒贬不一。

表2参与基层党内政治生活的积极性、自觉性

(二)基层党组织在党内政治生活中体现的凝聚力、战斗力分析

中国共产党依靠党的凝聚力和战斗力在不同历史时期取得不同成绩。党的凝聚力来自于党内政治生活的凝聚力，即广大党员、群众相信党和领导干部能够为大家谋权益，这是巩固党的执政基础的根本。表3显示85%的党员感受到身边党组织存在，77%的党员得到过党组织帮助和有事会寻求党组织帮助。同时98%的党员认为领导干部在严肃基层党内政治生活、体现党组织凝聚力和战斗力中的带头表率作用很重要。在使用“批评与自我批评”这个最能体现党内政治生活战斗力的重要武器的调查中，55%的党员认为效果一般，仅14%的党员认为效果很好，这与表1中“批评与自我批评”排名第十位相吻合，两个数据同时表明党内政治生活的战斗力不够强。

表3基层党内政治生活的凝聚力和战斗力

(三)基层党内政治生活的针对性、实效性分析

基层党内政治生活强调知行高度统一，即坚持针对性和实效性，这取决于党内制度法规是否真正贯彻执行，特别是选人用人、党内民主、党内监督等与党员个体政治发展前途相关的问题。表4显示在“选人用人导向”上，好与不好各占50%；在“党内民主”上，满意度高达80%；而在“党内权力制约监督”和“民主集中制”执行情况上，都仅有22%认为不错。这几组数据似乎有矛盾，其原因在于基层党员认为“党内民主”主要集中在高层，基层党员对高层了解不多且与己无关，所以满意度很高。基层党员认为党内监督也应有针对性，监督领导干部的“权力运行”和“廉洁状况”比例近70%。

三、影响基层党内政治生活严肃化的原因分析

(一)执政环境方面

执政环境是相对于执政党及其执政活动而存在的，并且是对执政党的存在和发展及其执政活动产生影响、发生作用的一切外界条件和执政党内部现状的总和[7]，是世情、国情、党情的综合反映，包括外部环境和党自身的组织及其运行机制等内部条件，是政党采取执政策略的重要依据之一，对党的执政产生深刻影响。当前我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的[8]。

表4基层党内政治生活的针对性和有效性

国际上，2010年中国经济总量跃居世界第二位后，中国面临新的世界环境：美国战略调整；一超多强的世界主格局；各国之间既合作又斗争，矛盾和利益相互交织，且在内容、方式、手段上更加复杂多变。就国内环境而言，中国综合国力增强，人民生活水平提高，人民对新一届中央领导集体有更高期望。特别是十九大之后，我国社会主要矛盾发生变化，中国特色社会主义进入新时代，经济和社会转型深入推进，导致基层党组织可控制和可支配的经济、政治资源随之减少，群众对基层党组织的依赖明显降低，迫切要求基层党组织和广大党员干部必须不断提升认识问题和解决问题的能力。

在执政党自身方面，党员队伍庞大，结构复杂，素质、形象、能力有差异，一些党员先进性弱化，先锋模范作用发挥不够；一些基层组织管理软弱、涣散，基层干群、党群关系紧张；一些领导干部理想信念动摇，理论修养和思想水平不高，事业心和责任心不强等。总之，“党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”[8]。这些问题与党内政治生活不规范、不严肃紧密相关，严重削弱党组织的感召力、凝聚力。在世情、国情和党情都发生深刻变化的新形势下，执政党要如何经受“四大考验”、克服“四种危险”，进一步坚持和发展中国特色社会主义，都对党内政治生活提出新要求。

(二)思想认识方面

随着改革开放的不断深化和世情、国情、党情的不断变化，多元思想给党员干部思想带来巨大冲击。

客观上,基层工作多、难、杂，认为党内政治生活是党务工作范围，重业务轻党务、重经济轻党建思想普遍存在，忽视管党治党的重要责任。党内政治生活有十二条规范，内容多、操作烦琐、不易落实，但同时基层党员干部有实干、苦干的好作风和想干事、愿干事的好思想。

主观上，中国传统官僚特权思想、人治观念、宗族观念、地域思维、小农意识等使部分党员干部忽略法规制度，搞小圈子。部分农村、社区的党员干部文化程度较低，不善于理论学习。一些党员党的意识、党性意识淡薄，主体意识不强，起不到先锋模范作用，甚至落后于普通群众，在群众中产生不好影响。

外部因素上，改革开放不断深入，市场经济不断发展，等价交换、自由交易等市场经济运行规则渗透进党内政治生活。多元价值观念冲击党员思想。一方面党组织对党员的思想动态和思想引导不够关心和关注，党员个人做事以“是否有好处”为先，价值观趋向利益化，淡忘党性原则和党员责任，出现党内政治生活庸俗化、功利化现象，另一方面重制度、守规则的思想和善于协商调解的能力也有所提高。

(三)功能发挥方面

政治功能是党的基本功能，是基层党组织保持正确方向和阶级属性、区别于其他社会组织的最根本的本质体现，即发挥政治引领、政治核心作用，核心在于坚持中国特色社会主义方向。党章规定党支部担负直接教育党员、管理党员、监督党员的职责*《中国共产党章程》第34条。。政治和教育上，体现为党员的思想理论建设，引领党员坚定信仰信念信心，维护党中央权威和坚持党的团结统一，守纪律、讲规矩；管理和监督上，每个党员，不论职务高低都必须接受党内外监督，不允许有不接受监督的特殊党员，更要监督领导干部，要求领导干部做好带头表率，保证党员队伍先进性和纯洁性。

服务功能是党的重要属性，是基层党组织发挥作用的强大保障，有利于国家、政党和社会之间良性互动。政党要实现存在价值和树立权威，需要民众认可和支持，那就必须为民众利益需求提供服务。服务功能包括服务的观念、手段、能力、机制、制度等。坚持全心全意为人民服务宗旨是我们党立身的起点，也是党执政的基础，是党内政治生活的根本要求。由于基层社会是多元共治，仅靠党组织努力是不够的，需要结合党的政治引领功能，调动政府、社会、企业以及公民个人一起积极参与，进行多元共治，满足多元需求。所以基层党组织的服务功能还应包括统揽全局、协调各方的作用。

(四)机制运行方面

机制运行是落实党内政治生活的关键性保障环节。协调、全面、科学、有效的机制是人、财、物、制度、时间、结果等要素的综合体，包括动力机制、激励机制、约束机制、保障机制、长效机制、考评机制、反馈机制、责任追究及问责机制等。如果缺乏机制运行支撑，那么党内政治生活就无从开展或严重形式化，更无法实现党内政治生活作为从严管党治党的基础功能。由于党内政治生活内容非常广泛，要建立一个科学的机制来保障党内政治生活有效运行是很艰巨的工作，意味着实现党内政治生活全面严肃化是一项艰巨的任务，而根据每个规范要求建立具体的机制来落实党内政治生活是最好的解决办法。

四、加强和规范基层党内政治生活的思路及对策

党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，要突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒[8]。

(一)以积极应对和改善执政环境为基础，明确基层党内政治生活的时代性

我党从成立起就高度重视党内政治生活，严肃认真地开展党内政治生活是我党的优良传统。党内政治生活也要体现时代性、富于创造性，适应执政环境变化是党内政治生活时代性的基本依据。同时，只有在新的背景下加强和规范党内政治生活，才能应对新的国际、国内及党内环境变化，提升执政能力，稳固执政地位。复杂的国际环境要求中国共产党深刻理解、把握并灵活运用新时代党的纲领性文件，不断提高认识、处理国际事务的能力，继续坚持独立自主的和平外交政策，从我国的政治、经济、文化安全出发，既要顶住压力、加快发展，又要主动参与竞争，更要与邻为善，积极拓展多边外交，促进国际共商共建共享，积极营造有利于我国发展的国际环境。有效应对执政环境根本在于党要加强自身建设，领导中国真正强大起来，做好党和国家内部事务。促进自身力量强大，就要全面推进党的各项建设，并把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，严格执行新形势下党内政治生活若干准则，从而不断提高党的建设质量。

(二)以加强和提升党性修养为核心，增强基层党内政治生活的先进性

党性是政党的本质属性，是党的性质、目标、宗旨、作风、纪律等要素的综合反映。党性修养是共产党员对共产党本质属性的内化。加强党性修养是共产党员的必修课，其中以坚定理想信念和践行党的宗旨为重。

1．坚定理想信念

坚定理想信念是党内政治生活的首要任务，是中国共产党人的精神支柱和政治灵魂，是保持党的团结统一的思想基础[2]。在表1中，“坚定理想信念”排名第四，高于平均分，但是仍然要继续坚定理想信念。首先要坚持马克思主义信仰，坚定社会主义和共产主义信念，这是解决好世界观、人生观和价值观的“总开关”问题。其次要坚定“四个自信”，并把坚定理想信念体现在做好本职工作、苦干实干的过程中，在顺境中不骄傲自满，在逆境中不消沉动摇，要经受住赞誉和诱惑、风险和挑战的考验，永葆共产党人政治本色。再次要通过加强学习来坚定理想信念，把马克思主义理论作为必修课，系统掌握马克思主义基本原理，学会用马克思主义立场、观点、方法来观察、分析和解决问题，特别要聚焦现实问题；学习毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想；学习党章党规；学习各方面知识，提高领导能力和专业化水平。第四要加强领导干部对坚定理想信念的要求，以实际行动让党员和群众感受到理想信念的强大力量，使党员干部自觉成为中国特色社会主义共同理想和共产主义远大理想的坚定信仰者和忠实实践者。

2．树立以人民为中心的执政理念

党性的核心是先进性，先进性主要体现在党的宗旨上。坚持全心全意为人民服务、保持党同人民群众的血肉联系是加强和规范党内政治生活的根本要求[2]。在表1中，“保持党同人民群众的血肉联系”排名第八，低于平均分，表明在践行党的宗旨方面任重道远。首先，基层党员干部要站稳群众立场，既要对上负责，更要对下负责，真心实意当好人民公仆，为群众办实事、解难题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。其次，基层党员干部要提高做群众工作的能力，贯彻好群众路线，把党的主张变为群众的自觉行动，引领群众跟党走。再次，基层领导干部要以身作则，带头反对“四风”，不组织、不参与、不纵容扰乱社会秩序的非法活动。

(三)以发挥基层党组织整体功能为重点，突出基层党内政治生活的实效性

中国共产党的核心领导作用通过基层党组织来实现，基层党组织是连接国家政权与基层和群众的桥梁：在政党与国家关系上，基层党组织政治性显著，发挥政治引领作用，重在把握方向；在政党与群众关系上，基层党组织社会性明显，重在发挥服务作用。在实践中要注意把握好基层党组织政治功能与服务功能的关系，既要在坚持党的宗旨基础上不断提升基层党组织服务群众的工作效能，又要在与社会系统的互动中牢牢把握马克思主义执政党的本质属性，二者相辅相成，相互促进，不可割裂。

1.强化政治功能是基层党组织的首要功能

领导核心和政治核心作用是基层党组织政治功能的主要体现，即要深入群众中宣传党的路线方针政策，确保党的理论和路线方针政策落实到基层，从而把党的政治目标与群众利益有机结合,使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。首先强调组织生活要体现鲜明的政治性。党的组织生活是基层党组织加强内部管理和增强组织活力的基本载体，也是党员政治生活的保证。基层党组织要担负起贯彻宣传党的路线方针政策、领导基层治理、团结动员群众和推动改革发展的重任；提高“三会一课”质量，采取多种形式让党的基本路线、基本理论、基本方略在基层“听得懂、领会到、落实好”。其次强调党内政治生活的原则性。要严格制度、规范程序、加强针对性，以提高质量；发扬民主、征求意见，形成正确的集中；以真诚态度提意见、讲真话；反对自由主义、好人主义。再次要明确基层党组织的主体性。基层党组织及其负责人要切实落实好管党治党的主体责任，把基层党组织的主体责任、书记的第一责任和全体党员的共同责任落到实处。

2.突出基层党组织领导核心地位，有效组织各类基层组织，把开展党内政治生活融于各项服务之中

党章规定中国共产党从中央到地方到基层的组织结构是政治功能、行政功能和社会功能相统一的分级结构：党中央有权做出全国性的重大政策，地方和基层党组织(基层委员会)就本地区事项做出政策决定，政府体系以外的基层党组织拥有较多社会权力。这意味着基层党组织要承担相应的社会功能，即社会治理的服务功能。

(1)适应基层特色，强化基层党组织的政治引领。不同基层党组织具体的工作对象及工作性质、内容不尽相同，如学校的工作对象是广大教职工和学生，部队的工作对象是军人和军属，村社的工作对象是农民和居民，企业的工作对象是员工。同时，基层党组织的职能也不尽相同。党章规定乡镇街道、国有企业中党的基层组织有“领导”职能，各级党和国家机关中党的基层组织没有“领导”职能，社会组织中的党组织有“引导”职能，非公企业中的党组织具有“领导工会、共青团”和“引导和监督企业遵守国家的法律法规”的双重职能，所以基层党组织的具体工作有所差异，但政治引领不可或缺。要强化基层党组织的政治威望，就必须开好民主生活会和组织生活会，做好“三会一课”工作，宣传党的理论方针政策，通过党员做表率、争先进，树立模范典型，积极发挥基层党组织引领作用，巩固基层党组织在社会基层的战斗堡垒地位。

(2)把政治功能寓于服务功能之中。一要完善党内服务，增加服务党员的内容。党章规定党支部对党员有教育、管理和监督的职能，实质是为党员“政治身份”服务：支持党员追求正当利益(落实基层党组织书记、专职党务工作者的工资报酬和基本社会保障)，关心党员政治发展(从优秀基层干部中录取公务员)，正确对待党员干部的工作压力，改善基层党员工作环境，把基层党组织工作经费纳入财政预算，使他们“工作有待遇、优秀有发展、退后有保障”。二要整合、统筹党的资源优势，落实服务群众功能。依靠基层党组织全覆盖的组织优势和执政党的政治优势，主动承担政治引领的主体职责，广泛动员基层党员，特别是乡镇、街道、农村、社区党员干部组织好工青妇群团组织，动员社会各界力量共同维护群众利益，为群众办实事、解难题，践行全心全意为人民服务宗旨；筑牢服务阵地，做好基层党组织活动场所、服务设施的建设工作，为基层党组织服务群众创造良好条件。

(四)以问题为导向建立有效的运行机制，体现基层党内政治生活的针对性

坚持以问题为导向，建立有效的运行机制，把宣传党的理论路线、贯彻党的方针政策、领导基层治理、团结动员群众和推动改革发展的每件事情落实到每个支部、每个党员干部身上。

1.针对干部存在的问题建立责任机制

习总书记强调要推动全面从严治党向基层延伸[9]，解决好干部自身问题意味着基层党内政治生活规范化迈出重要一步。当前基层党组织和党员干部存在问题较多，必须建立以“责任清晰、目标明确、内容具体、层层落实”为基本要求的责任机制，具体方法如下：一要坚持自查和他查相结合，查找问题并进行问题归类；二要建立解决问题的责任机制，针对不同类型的问题建立相应的责任机制，落实主体责任和具体责任；三要把责任落实到个人。

2.针对群众反映的问题建立跟踪机制

基层党组织特别是乡镇、街道、农村、社区党组织是群众最直接了解执政党的窗口，是坚持全心全意为人民服务根本宗旨、保持党同人民群众血肉联系、严肃党内政治生活根本要求的最终落脚点。

在回答“党同人民群众联系”问题中，认为“全心全意为人民服务宗旨深得人心”和“党和政府确实为人民办了很多好事”的党员共占46%，50%的党员认为“党员、干部为人民服务的意识、能力有待加强”。提高基层党员干部为人民服务的意识和能力是切实解决基层群众问题的前提条件。有针对性地解决群众反映的问题，充分发挥基层党组织在化解矛盾中第一道防线的作用，是党内政治生活规范化的重大考验。为此，必须建立完整、可行、有效的问题跟踪机制，大致内容如表5所示。

表5群众反映集中问题的跟踪机制

3.针对特殊问题建立综合落实机制

基层工作纷繁复杂，基层问题千千万万，有历史遗留问题、不具备解决条件的问题、涉及部门较多的问题，还有诸如基层腐败、精准扶贫等问题。针对短时间内无法解决的特殊问题就必须先列出清单，理清线索，完整备案，明确责任，落实到人，然后做好“向上汇报、中间落实、向下反馈”工作。虽然不一定能完全解决问题，但是一定要有进度，为解决问题创造条件。

[1]习近平在青海考察强调:尊重自然顺应自然保护自然 坚决筑牢国家生态安全屏障[N].人民日报,2016-08-25(1).

[2]关于新形势下党内政治生活的若干准则——2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过[N].人民日报,2016-11-03(5).

[3]关于加强基层服务型党组织建设的意见[N].人民日报,2014-05-29(6).

[4]徐京跃.习近平在甘肃调研时强调：结合学习实践科学发展观活动 弘扬党的优良传统和革命精神[N].人民日报,2009-06-12(1).

[5]中共中央组织部.2016年中国共产党党内统计公报[N].云南日报,2017-07-01(3).

[6]习近平在中央党校春季学期开学典礼上强调:领导干部要狠抓落实善抓落实[N].人民日报,2011-03-02(1).

[7]杨松菊.中国共产党执政环境研究的基本问题探究[J].湖北社会科学,2008(11):23.

[8]决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登[N].人民日报,2017-10-19(2).

[9]习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调:坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督[N].人民日报,2016-01-13(1).