司法改革背景下民事检察监督制度的新定位

2018-04-18王壮

中国检察官·司法务实 2018年3期

王壮

关键词：司法改革民事检察监督制度定位

检察监督制度被引入民事诉讼领域后，在历次修法中不断充实和完善，通过检察监督权制衡、监督审判权，保障了司法公正运行，但该制度在当前司法改革中疲态渐显，已不能适应民事检察监督新形势。民事检察监督应当积极对标司法实践新要求，找准制度新定位，进一步完善制度构建，以求更好的发挥制度效能。

一、监督理念从法制统一向权利救济转型

我国的检察权理论深受列宁的法律监督理论影响，即“使法律监督权从一般国家权力中分离出来，成为继立法权、行政权、司法权之外的第四种相对独立的国家权力”。运用国家公权力对当事人的私权进行干预，其终极目的是通过案件的再次审查从而维护整个国家法律秩序的统一，有学者将其定义国家干预模式。[1]从我国《民事诉讼法》的演变历程可以看出，传统的民事检察监督中对公民私权的救济只是维护国家法制统一的副产品而已。所以，传统的民事检察监督一直秉持维护法制统一的监督理念，甚至在一些极端的情况下，可能会出现为了追求法制统一而损害当事人正当利益的情况，这与保护当事人合法权益的现代司法理念相沖突。

在当前司法改革的背景下，民事监督制度理念应当主动跟上时代的步伐，逐步从过去追求法制统一向现代权利救济转型。启动检察建议和抗诉程序的源动力来自于案件当事人的申诉，实践中鲜有依职权进行监督的案例，即使介入案件亦处处彰显谦抑性，这是尊重当事人对民事实体权利和诉讼权利处分权的体现。例如，当检察机关基于当事人申诉而提起民事抗诉后，申诉人可能基于现实考量而申请撤回申诉时，检察院和法院一般均是允许的，这彰显了民事检察监督理念从传统的追求法制统一不断向为当事人提供权利救济转型。因此，鉴于当下替代性纠纷解决机制发展滞后，衍生于社会转型的权利救济需求呈现“井喷”态势，民事检察监督应当秉持权利救济的监督理念，切实维护当事人合法权益。

二、监督方式由一元型向多元型裂变

我国民事检察监督方式经历了一个由无到有、由点到面的演进过程。由单纯的抗诉逐步增加了检察建议、调查核实等权能，监督方式日益多元化。

（一）检察建议权

概念是解决法律问题所必不可少的工具。没有限定的概念，我们便不能清楚和理智的思考法律问题。[2]对一系列司法文件中出现的“检察建议”，由于现行法律未明确其概念，一直存在争议。[3]笔者认为民事检察建议指，对已经生效的民事判决、裁定、调解确有错误或法院在民事诉讼活动中存在的各种违规问题，检察机关认为不能或不需要通过抗诉程序纠正，而是采取建议的方式提醒法院自行更正。具有协商性、柔性等特点的民事检察建议，能够在相当程度上弥补抗诉这一对抗性、刚性的监督机制之固有局限。然而，由于立法规定过于原则，致使民事检察建议在实践中遭遇了种种困难：一方面，立法上将检察建议与抗诉的启动条件统一归口，导致针对同样的情形，不同地方的检察机关可能采用不同的监督方式，有违监督权行使的统一性和可预测性;另一方面，未规定提起方式、载体形式、法律效力等，导致实践中的混乱和冲突，特别是在司法实践中，没有刚性约束力的民事检察建议，对法院缺乏威慑力，往往难以达到监督效果。笔者认为，应当从立法层面上赋予民事检察建议以刚性法律效力。例如，规定法院未在法定期限内对检察建议作出书面答复的，应当追究相关责任人的法律责任，对于未采纳检察建议的，法院应当充分论证事实依据和法律依据予以释明，否则，亦可追究相应的法律责任。

（二）民事抗诉权

现行《民事诉讼法》对民事抗诉权的规定较为笼统，在实践中存在很多问题。

1.抗诉主体存在缺陷。目前，对于法院作出的裁决，同级检察机关只享有抗诉建议权。此种规定表明了立法者对抗诉程序启动的审慎态度，力求通过提高抗诉层级达到防止滥诉的目的，但这却剥夺了基层检察机关的抗诉权，阉割了基层检察机关的民事检察权。实践中，民事抗诉案件大抵以三种方案呈现：（1）上级法院直接审理，比较了解案情的下一级检察机关却无权直接参与庭审，浪费了司法资源;（2）上级法院发回原审法院审理，则演变成由下一级法院审查上一级检察院抗诉理由，形成了极不合理的“倒三角”办案格局;（3）上级法院发回原审法院审理后，上级检察机关授权下级检察机关以上级检察机关名义出庭，实质上由提起抗诉“建议权”演变成了行使抗诉权，有违立法本旨。其实，立法者完全可以通过严格控制民事抗诉启动程序达到防止滥诉的目的，所以笔者建议，可以在细化民事抗诉启动的实体要件和程序要件基础上赋予检察机关向同级法院提起抗诉的权能，以构建完整的民事检察权。实际上，与上述第（1）（2）种方案相比，第（3）种方案在司法实践中真正实现了提高司法效率、节约司法成本、减轻当事人诉累的统一。

2.抗诉监督范围过窄限制了监督的广度、力度。抗诉范围被限定在生效的判决、裁定内，而对于破产、保全等非诉程序的案件却无权监督，看似强有力的抗诉权，在实践中往往处于大权小用，甚至大权无用的尴尬境地。抗诉必然引起再审，监督力度最强，但难以体现监督力度的梯度性，笔者认为，应当分类构建检察建议和抗诉适用情形，完善二者衔接机制，实现优势互补，充分发挥制度功效。针对不用违法形态适用不同的监督方式，实现监督方式与违法程度相对等。对于重大违法情形，目前再审抗诉事由的规定基本上属于此类，检察机关应当采用顶格力度的监督方式——抗诉。对于一般违法情形，采用抗诉、检察建议均可。对于轻微违法情形，通常可以采用检察建议等较为和缓的方式进行监督。

（三）调查核实权

检察建议或抗诉程序启动的前提是以相应的证据作为支撑，检察机关享有调查核实权是履行检察监督职能的必然要求。然而现行立法将调查核实权的对象锁定为“当事人或案外人”，把实体条件宽泛地认定为“提出检察建议或者抗诉的需要”，将调查取证的方式限定为以书面审查为原则、以调查取证为补充，对调阅法院案卷、询问审判人员、调查方式等要素均未提及，甚至对于调查核实权的权利属性是一般性调查权还是强制性调查权、当事人或案外人是否负有必须接受调查并如实回答的协助义务、调查核实后获取证据的效力如何等一系列问题亦未明确规定。

调查核实权是检察机关履行民事检察监督职能的必要授权和保障基础，很多西方国家赋予检察机关强有力的调查取证权，例如，法国主张在民事诉讼中检察院代表社会，日本更是主张检察官可不以当事人身份参与诉讼，因此，应当进一步完善调查核实权。当然，检察机关在行使职权的过程中，应当严格遵循法定程序和条件，不能突破举证责任分配原则，更不能将调查核实权理解为自侦案件中的侦查权，调查核实过程中应当充分尊重并保护当事人的合法权益。

三、监督时点从诉后监督向诉讼全程延伸

自1982年开始，民事检察监督的时间节点一直被锁定在“审判阶段”，即所谓的诉后监督，现行《民事诉讼法》将监督时点从原有的“审判活动”延伸为“诉讼活动”。诉后监督实质上是对法院裁决的质疑，至少在表面上损害了法院的审判权威。诉后监督形式上是以事后推断而非現场参与进行监督，影响了监督的效果，造成了民事检察监督形式上强化而实质上虚化。伴随司法改革在民事检察领域的不断深化，民事检察监督应逐渐向诉讼全程延伸，具体包括诉前监督、诉中监督、诉后监督和执行监督，打造一个完整的案件流转全过程闭环监督体系。诉前监督的核心在于监督民事诉讼程序的启动，因为在私权纠纷中往往无须担心缺乏启动主体，但涉及公共利益或国家利益时，却容易出现起诉主体缺位的现象。诉中监督的目的是通过引导检察机关参与诉讼活动，降低法院裁判的错误率，维护生效裁判的稳定性和法院的审判权威。执行监督要求秉持“执行是审判的一个环节”理念，将执行、支付令、诉讼保全等活动纳入民事检察监督范围。从司法实务角度讲，执行、诉讼保全等活动是民事诉讼的重要环节，与整个诉讼和法院裁决结果实现程度密切相关，而执行难亦是民事诉讼的老大难问题，赢了官司输了钱现象并非鲜见，执行监督现状不容乐观。因此，检察机关应当着力构建覆盖诉讼全过程的监督机制，充分发挥民事检察监督的制度效能。

四、监督客体由实体结果向程序正义拓展

重实体轻程序的司法传统在当今的司法实践中不断遭遇各种问题，例如，法院审判所依据的事实是否准确，这本身是一个相对性的问题，当事人可能基于利益考量理性处理相关证据，导致法院认定的法律事实与实际情况存在较大出入。根据私权处分原则，这种出入既是当事人主观所追求的又是合法的，应当受到法律尊重和保护，但检察机关却可能以法院裁决事实认定不清而启动监督程序。

正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现。为了避免出现上述问题，检察机关应当将监督客体从过去追求实体结果拓展为以程序性监督为主、实体性监督为辅的新阶段。公正的程序能够更好地实现公正的结果，当实体性监督依附于程序性监督时，前者才能拥有更加坚实的基础和依据，能够更加充分发挥监督效能。另外，程序性监督有助于改变诉后监督的被动局面。因为法院的裁决作出时刻往往是程序的结尾处，而检察机关依据裁判结果决定是否启动检察监督程序。程序性监督可以实现检察机关提前介入诉讼程序，及早发现程序中出现的各种问题，达到预防错误裁判、节约监督成本的目的。

五、监督对象由审判型向诉权型延展

司法实践中，法院处于主导地位，民事检察监督自然聚焦于法院审判权的依法行使，所以，一般认为检察监督对象仅仅针对作为公权力的审判权，却忽略了对私权演化而来的当事人享有的诉权的监督。但审判方式改革方向是强化当事人的诉权，弱化法院的审判权，推动民事诉讼模式从传统的职权主义向现代的的当事人主义转变，这就要求民事检察应当注重对当事人诉权合法行使的监督。

诉讼过程中，诉权和审判权是一对矛盾，监督法院的审判权内在要求监督诉权。例如，当事人不当使用诉权，法院可通过行使审判权加以纠正，若法院未履职尽责的话，检察机关可以通过行使检察监督权促使当事人诉权回到正轨。从表面上看，检察机关的监督权是针对法院审判权的，而实质上却是针对当事人的诉权。可以说检察机关对审判权的监督是直接的、形式的，而对诉权的监督是间接的，实质的。

因此，检察机关应当及时调整监督对象，由主要针对法院审判权向当事人诉权延展。这有利于保障法院保持中立和相对消极的角色定位，同时，在弱化法院能动性的大趋势下，适当强化检察机关的能动性是历史必然，亦是实践需要。