浅议检察官办案的数量标准和计算方式

邓萍 谭青松

关键词：司法责任制 检察官办案 数量标准 计算方式

检察官办案责任制是当前司法体制改革和检察体制改革的重要内容，结合最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》“检察官必须在司法一线办案”和“担任院领导职务的检察官办案要达到一定数量”的规定，我们不免会生出疑问：检察官应当办理多少案件，才达到“一定数量”？因此，这就涉及检察官办案的数量标准和计算方式问题。本文以渝东北某县检察院制定的《检察官办案管理办法（试行）》为例，探讨如何科学界定司法责任制背景下检察官办案的数量标准和计算方式。

一、背景及意义

重庆市人民检察院为推动司法责任制改革出台了《检察官、检察辅助人员业绩考评办法（试行）》，在检察官考评内容上，以评价业务工作为主，兼顾评价司法作风、司法技能和职业操守，规定业务工作评价占70%，并要求“根据基层院、检察分院和市检察院检察官岗位职责情况，采用案件量化评价、任务量化评价等方式进行。”同时规定案件量化评价，应当明确基本的办案任务并设置相应的基础分，同时设置反映办案数量、质量、效率、效果、规范等情况的加减分项目。在此背景下，渝东北某县检察院出台《检察官、检察辅助人员业绩考评工作方案（试行）》对市院文件精神加以细化落实，并制定《检察官办案管理办法（试行）》，明确了检察官办理案件的范围和类型、最低办案数量、分案规则等，将其作为配套文件，与之同步实施。

通过案件量化评价和任务量化评价的方式，特别是为检察官核定最低办案数量。一方面，可以直观反映并合理评价检察官的办案业绩，引导检察官把主要精力投入到司法办案一线上来，主动提高自身素质和业务水平，有利于调动检察官办案的积极性，合理配置办案资源，防止出现忙闲不均现象。另一方面，这也是科学考评检察机关工作业绩的需要，不仅能有效加强对单个检察官办案的管理与监督，还能从整体上促进检察机关可持续发展，提高办案质量和效率，增强司法公信力。

二、检察官业务岗位评价内容

2017年，最高人民检察院曹建明检察长在大检察官研讨班上指出，要完善和规范检察官员额制，坚持“以案定额”和“以职能定额”相结合，完善员额配置标准和动态管理机制，加大省内员额统筹调配力度，并要求省级检察院要根据检察官办案数量、质量、难易程度建立科学合理的办案绩效考核办法，让入额的人多办案、办好案。《重庆市检察机关检察官、检察辅助人员业绩考评办法（试行）》也规定“以办案为主的业务部门检察官，原则上实行案件量化评价;以指导、管理、监督为主的业务部门及派驻基层检察室检察官，原则上实行任务量化评价。”因此，该县检察院为落实“以案定额”和“以职能定额”相结合的要求和市院文件精神，根据各业务条线检察官实际工作情况，区别制定评价内容，不搞入额检察官必须办理案件“一刀切”。如，综合业务管理部门的检察官职能是以指导、管理、监督为主，加之日常任务繁杂，对其工作量与工作成效难以简单用办案数量来衡量业务工作实绩，若对其实行案件量化评价则显得本末倒置，不符合实际，故以任务量化评价为宜;而对于侦监、公诉条线的检察官，因其属于一线办案部门，职能是以办案为主，故对其予以案件量化单独评价;至于民行、控申、刑执、派驻基层检察室及未检条线，考虑到这些部门的检察官有一定案源、有直接办理案件的机会，平时的职能工作既要办理相应案件又要完成相应任务，故对其实行案件量化评价与任务量化评价相结合为宜。该县检察院不搞“一刀切”，除考虑到上述检察岗位特点之外，还因为该县地处偏远贫困山区，上级院对该院核定的员额制检察官职数较少，如果入额检察官都必须实行案件量化评价，那么，就很难保证检察官保质保量地完成本部门的其他工作职责和推进检察机关科学、协调发展，如该县检察院的综合业务管理岗、民行岗、控申岗、刑执岗、未检岗分别只设1名员额检察官。

三、办案的数量标准及计算方式分析

核定检察官最低办案数量，是该县检察院《检察官办案管理办法（试行）》的核心内容，也是落实检察官绩效考评机制的重要环节。那么，这就涉及数量标准和计算方式问题，该县检察院对院领导和部门负责人、不是院领导和部门负责人的检察官分别采用不同的标准和计算方式。首先，对院领导和部门负责人采用的是“上年度的办案量”这种单一标准，因此其计算方式也比较简单，只需要统计好上年度各部门的案件总数及检察官人数，得出本院业务部门、分管业务部门或本部门的上年度人均办案数量后，再按照《重庆市检察机关院领导和部门负责人直接办理案件的指导意见》中所规定的直接办理案件数量的比例要求，即“检察长不得少于本院业务部门上年度人均办案数量的5%、副检察长不得少于其分管业务部门上年度人均办案数量的10%、反贪局长不得少于本部门上年度人均办案数量的30%、专职委员不得少于其入额所属部门上年度人均办案数量的30%、办案部门正职不得少于本部门上年度人均办案数量的30%、副职不得少于80%”（市院于2017年11月出台《重庆市检察机关领导干部办理案件指导意见》对上述比例进行了修订），即可确定院领导和部门负责人的最低办案数量。其次，对不是院领导和部门负责人的检察官采用的是“本部门近三年的办案量”和“再降低一定比例”这种复合标准，具体计算方式是，以本部门近三年办案量和本部门的检察官职数为依据，得出本部门近三年人均办案数量后，再根据本院实际情况，降低一定的比例（该县检察院确定为10%）来核定不是院领导和部门负责人的检察官的最低办案数量。以下表为例加以说明：

由上表可以看出，普通检察官以侦监部门“近三年的办案量”为标准计算的人均办案量为88.3件，再降低比例10%后核定最低办案量为79件，部门负责人以“上年度的办案量”为标准计算的人均办案量为86.5件，再按“办案部门正职不得少于本部门上年度人均办案数量的30%”的比例核定最低辦案量为26件。

上述分别采用单一标准和复合标准，标准不同的原因是考虑到以“上年度人均办案数量”为参照，对于院领导和部门负责人来说，由于是按一定比例办案，对自身办案量的影响不大，但是对于其他不是院领导和部门负责人的普通检察官而言就显得不太合理。以该县检察院未检案件为例，该院设置未检办案组，配备员额制检察官1名，2014年办结案件34件，2015年办结23件，2016年办结13件，案件办结数量起伏较大，发展较不平衡，若仅以上一年度人均办案数量为依据，则该检察官本年度最低办案数量为13件，若取三年案件数量的平均数，则该检察官本年度最低办案数量为23.3件。相比较而言，前者降低了案件量化评价的门槛，容易造成其他检察官心理不平衡，损伤了办案积极性、主动性，不利于保持检察队伍和谐稳定，后者以近三年办案量和本部门检察官职数为依据，并且在该基数上再下调一定比例，兼顾现实情况，平衡各方利益，较为科学合理。当然，设定最低办案数量并不等于检察官完成核定任务后就不再办案，其仍须根据当年案件总量按照规定完成本部门剩余案件。其中，考虑到民行、控申、刑执及派驻基层检察室等部门的案源较少，其办结数量有可能还达不到核定的最低办案数量，在这种情况下，这些部门的检察官就需要在办结本部门已受理案件的基础上再跨部门去补充办理侦监、公诉案件，以达到最低办案数量。这样规定，一方面可以督促这些部门的检察官首先会积极强化措施来应对本部门案源匮乏的现状，努力提升本部门的工作业绩;另一方面补充办理侦监、公诉案件又可以缓解刑检部门案多人少的矛盾，优化资源配置。总而言之，最低办案数量是原则是基础，必须完成。但是因当年办案总量减少、因生病短时间内不能履职或者其他特殊原因，检察官无法完成最低办案数量的，经检察长或院党组研究同意，可对其最低办案数量做适当调整。

四、数量标准的结果运用

该县检察院为鼓励检察官多办案、办好案，充分提高其积极性和主动性，合理评价检察官工作实绩，落实司法绩效考核制度，在年度考评量化指标方面有所创新，对检察官年度考评实行案件量化加分制，对检察官助理年度考评实行与检察官捆绑考核机制，并采用任务量化评价、案件量化评价、任务量化与案件量化相结合评价三种方式，具体问题具体分析，根据不同的评价标准，对各条线检察官进行区别加分。例如规定，检察官超额完成本人所在部门最低办案数量的，按年度考评量化指标加分，每增办一件案件加0.5分;不是公诉、侦监部门的检察官在完成本人最低办案数量后又跨部门办理侦监、公诉案件的，按年度考评量化指标加分，每增办一件案件加1分。同时规定，该项可以累计加分，但对加分设定了最高上限，即累计加分不超过10分，以防止出现分值畸轻畸重。实行案件量化加分，一方面有利于调动检察官的办案积极性，强化检察官办案的责任意识，另一方面在一定程度上也缓解了办案一线部门案多人少、疲于办案数量不能有效注重案件质量的矛盾，既保证“检察官必须在司法一线办案”要求落到实处，又是“以案定额”和“以职能定额”相结合的体现。

纵观世界各国的检察官业绩考评制度及我国公务员考核制度等，无一例外地都将考核结果作为工资加薪、职务晋升、人员奖惩、评先推优等福利待遇的重要依据。中共中央办公厅印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》明确规定“考核结果计入司法业绩档案，作为法官、检察官等级管理、评优奖励及员额退出的重要依据。绩效考核奖金分配坚持向一线办案人员倾斜，体现工作实绩，按考核档次适当拉开差距。”因此，科学、合理地确定检察官办案的数量标准和计算方式对绩效考核结果的运用具有重要的现实意义，也是拉开绩效考核档次、折射工作业绩的外在表现，有利于增强检察官的职业荣誉感、使命感和责任感。

五、数量标准和计算方式的优化与完善

2017年11月10日，重庆市人民检察院下发《重庆市检察机关领导干部办理案件指导意见》（以下简称新《意见》），废止了原来的《重庆市检察机关院领导和部门负责人直接办理案件的指导意见》。新《意见》规定了直接办理、审批办理和审核办理三种办案方式，并对检察官办案数量比例进行了适当调整，但新《意见》仍没有明确各业务条线计入检察官办案数量的案件类型。统一业务应用系统中各业务条线总计114项案件类型，如果计入检察官办案数量的案件类型不确定，那么在核定检察官最低办案数量时就不便操作，如侦查活动监督、立案监督案件、羁押必要性审查案件等类型，全市检察机关的做法不尽相同，有的院计入检察官办案数量，有的院不计入，实际上计入检察官办案数量的案件类型由各院根据情况自行把握。由此，标准不明确不统一导致的问题就是各业务部门以及各地检察机关办案数量差距悬殊，对检察官进行年度绩效考核时易产生不平衡心理，不利于充分发挥激励机制作用。因此明确各业务条线计入检察官办案数量的案件类型是亟待解决的问题，也是对检察官办案数量标准和计算方式的优化与完善的问题，但计入检察官办案数量的案件类型应由上级院规定为宜，这样既具有可操作性、导向性，又具有权威性、合理性。总而言之，检察官办案的数量标准和计算方式应当实事求是地确定，在办案实践中不断优化完善，推动司法责任制改革落細、落实。